環境噪聲污染防治問題與對策研究
——以廣州市為例

許七杰 田娟 王進 周娜 楊今

（廣州市環境保護科學研究院，廣東廣州 510620）

1 引言

近年來，隨著城市快速發展，工業生產、交通運輸、城市建筑等經濟活動以及人口密度增加帶來的環境噪聲污染日益嚴重，治理城市噪聲污染已經迫在眉睫。

2 廣州市環境噪聲污染現狀

“十三五”期間，廣州市聲環境質量總體一般，呈現下降趨勢。2016—2020 年，廣州市晝間區域環境噪聲平均值分別為55.3，55.3，55.5，55.6，55.7 dB（A），呈現逐年升高的趨勢。2016—2020 年，廣州市晝間道路 交 通 噪 聲 平 均 值 分 別 為69.0，69.0，68.9，69.3，69.3 dB（A），噪聲強度起伏不大。

3 廣州市噪聲污染防治的主要問題

3.1 缺少噪聲污染防治地方性法規，執法震懾力不足

2019 年《廣州市環境噪聲污染防治規定》被廢止［1］。廣州市暫沒有專門的噪聲污染防治地方性法規，也沒有納入噪聲污染防治有關內容的生態環境領域綜合性的地方性法規。目前廣州市噪聲污染防治依據國家和廣東省的有關環保法、環保稅和噪聲法等要求開展監督管理。另外，噪聲污染防治的執法處罰手段單一且力度不夠，未與環保法規定的按日計罰、再犯從重、雙罰制、查封扣押等結合起來，同時違法行為的成本較低，導致執法震懾力不夠，反復違法行為發生。

3.2 缺少統一規劃部署，各部門職責劃分不清

廣州市噪聲污染整治未統一規劃部署，沒有近中遠期規劃及總的目標、思路和措施，各部門未形成噪聲污染防治綜合整治合力。廣州市未設立專門噪聲污染防治的管理機構，且配備噪聲管理專職人員不足。實際噪聲污染防治工作中，存在職能部門（特別是道路交通和社會生活噪聲管理部門）職責劃分不清、缺乏良好的協調機制等問題。

3.3 噪聲源頭防控不足，加大事中事后監管難度

廣州市城市規劃中未重視聲環境保護，空間分布不合理，產生噪聲擾民問題；未明確制定專項規劃中需要開展聲環境影響評價的專項規劃類別；廣州市未制定過噪聲污染防治規劃，且環保規劃中有關噪聲的內容也不多。

目前正在進行環評審批制度改革、“放管服”改革和優化營商環境改革等，建設項目環境準入逐漸從加強事前控制轉移到強化事中、事后監管，廣州市缺乏建設項目規劃、選址的指引，導致事前沒有做好規劃，項目落地后存在建成噪聲即超標的情況。

3.4 四大類噪聲污染防治與監管問題

建筑施工噪聲：城管部門和生態環境部門均反饋建筑工地數量增多，無證夜間施工呈多發頻發態勢；部分投訴案件明確指出一些施工設備噪聲過大。

交通運輸噪聲：交通噪聲污染呈惡化趨勢，道路路面噪聲污染嚴重。沿道路線后建環境敏感建筑建設單位、開發商未落實降噪責任，房地產銷售隱瞞噪聲環境不利信息；交通噪聲取證困難，技術設備有待加強。

工業噪聲：環境影響評價和排污許可制度改革后，對大量噪聲污染企業僅需進行環境影響登記表備案，沒有納入排污許可，也不再進行排污申報和收費。小型加工企業噪聲污染防治意識不強，采用落后高噪聲設備或工藝，噪聲治理及管理不到位。

社會生活噪聲：社會生活噪聲監管涉及公安、城管、生態環境等多個部門，易出現管理交叉、執法主體不明確的情況，難以有效解決問題。餐飲、娛樂、商業等人為活動噪聲監管存在空白，沒有明確監管主體和要求。

3.5 監管能力不足，缺少科技支撐

廣州市噪聲污染防治監管部門配備的專職人員和噪聲監測儀器設備不足，暫無先進的技術手段支撐開展非現場監管。噪聲環境政策技術研究投入不足，不能夠適應社會發展的新形勢、新任務的要求，存在噪聲法配套的要求落實不到位，噪聲污染防治規劃、目標及考核缺失等現象。噪聲行業技術支持力量分散，且技術支持部門之間未建立資源和信息共享平臺，難以形成統一力量解決噪聲突出以及交叉領域噪聲污染等問題。

4 國內先進城市噪聲污染防治經驗

4.1 北京市

北京市噪聲污染防治法規政策體系完善。噪聲監管職能劃分清晰，已形成各部門分工負責的協調聯動機制，推動實現各類噪聲的有效監管。北京市要求新建居民住宅的建筑設計文件、住宅買賣合同和住宅銷售文件中明確建筑隔聲情況和所在地聲環境狀況，保障購房人的知情權和環境權益。北京市要求夜間建筑施工產生噪聲超過規定標準的建設單位對影響范圍內的居民給予經濟補償。北京市制定了高噪聲施工作業、設備及設施目錄和工業噪聲排放的負面清單。2008 年，北京市組織建設了全國最大的噪聲自動監測網絡（共有108 個監測站點），對全市環境噪聲實行24 h 監測。2011 年，利用噪聲自動監測數據和例行監測數據，北京市制作了五環內700 km2的噪聲地圖。

4.2 上海市

上海市建立了完善的噪聲政策管理體系，出臺了道路交通、民用機場和環境保護等地方性法規，以及社會生活、文明施工、夜間施工等配套性政策文件。2015 年，上海市制定了建筑施工噪聲在線監測系統的技術規范，截至2018 年年底上海市建筑工地已安裝1 570 套噪聲在線監測系統。針對建筑工地夜間施工實行嚴格的施工許可總量控制，如房屋類建設工地夜間施工實行“做3 休1”及當月施工累計不超過15 d 的總量控制要求。上海市公安部門在全市典型位置試點安裝了33 套“違法鳴號現場查處輔助系統”，執法模式由現場輔助執法升級為非現場執法，對嚴管嚴控機動車違法鳴號起到了很好的震懾作用。社會生活噪聲法明確了社會生活噪聲職能劃分，并規范了公園、住宅小區等公共場所噪聲認定標準［2］。自2011 年上海市啟動“上海城市噪聲地圖系統”研究項目，先后繪制了典型試驗區噪聲地圖、外環區域約700 km2城市噪聲地圖（其中3D 地圖約500 km2）和動態噪聲地圖。

4.3 深圳市

深圳市注重噪聲防治法規政策體系的構建，其對1993 年出臺的地方性法規先后進行4 次修改，后配套出臺建筑施工和交通噪聲技術規范、編制指南、編制要點、管理辦法等政策文件。深圳市注重噪聲源頭預防，包括噪聲規劃、區劃、噪聲地圖、交通噪聲防護距離等［3］。坪山區創新建筑施工噪聲監管手段，對未取得許可仍超時作業的施工單位進行“遠程喊停”［4］，及時制止建筑施工噪聲污染行為。為避免交通噪聲對噪聲敏感建筑物的影響，立法中增加建設部門的監管職責、房地產開發經營者在房地產買賣中的職責；還增加行政處罰的手段（按日計罰、再犯從重等），提高處罰額度。深圳市注重噪聲相關的政策研究，在經濟上加大先進技術推廣和扶持力度等。

5 廣州市噪聲污染防治的對策

5.1 健全法規政策體系與加大處罰力度

結合廣州市實際情況，制定噪聲污染防治政府規章，用以指導各級各部門噪聲污染防治工作。從注重噪聲污染源頭控制（規劃、區劃）出發，進一步明確各部門職責分工、細化四大類噪聲污染防治要求、強化噪聲法律責任、探索降噪經濟激勵手段等，形成齊抓共管、各司其職的噪聲污染防治工作機制。按國家噪聲法要求及時組織制定并印發實施噪聲污染防治的配套政策文件。結合環保法規定的按日計罰、再犯從重、雙罰制、查封扣押等進行噪聲污染防治執法處罰。

5.2 加強源頭預防

制定噪聲污染防治專項規劃或者在生態環境保護規劃中加強噪聲污染防治的內容［5］，明確噪聲污染防治的主要思路、目標指標、四大類噪聲污染防治的主要任務及保障措施等內容；編制詳細規劃及城市設計中的噪聲污染防治要求，將噪聲污染防治要求納入規劃設計條件，指導規劃實施和項目建設階段落實噪聲污染防治工作；在廣州市國土空間規劃及綜合交通體系等規劃編制過程中，組織開展環境影響評價，將聲環境影響評價作為重要內容，從保護聲環境、減輕噪聲影響角度優化規劃；加強規劃環評、區域環境評估的噪聲污染防治，并制定相關技術規范。

5.3 四大類噪聲防治對策

建筑施工噪聲：嚴格夜間施工要求，建立夜間施工時間總量和優化調配機制，實現夜間施工證明發放規范化；制定廣州市高噪聲設備工藝認定標準或技術規范，建立低噪聲施工設備推薦名單，鼓勵建筑企業使用低噪聲設備。

交通運輸噪聲：對于噪聲投訴較多的敏感建筑物，按照“后建服從先建”原則，明確噪聲防護責任。完善商品房銷售現場信息公示制度，增加周邊聲環境不利因素信息，并在售房合同中予以明確。在噪聲敏感目標鄰近區域和敏感時段實施車型控制、車流控制。建設道路噪聲自動監測網絡，實現非現場監管。

工業噪聲：制定重點企業噪聲整治計劃并由責任企業組織實施、監測和整改；建立低噪聲工業設備和工藝推薦信息平臺，鼓勵企業使用低噪聲設備和工藝。針對高噪聲工業企業和其他對居民產生噪聲影響的主要行業，制定選址建設指引，明確噪聲防治要求，供相關企業在投資建設前參考。

社會生活噪聲：在法律法規政策中明確公安、環保、城管、林業園林等部門對社會生活噪聲監管的職責分工，探索建立社會生活噪聲分類分級處理機制；建議明確餐飲、娛樂、商業等人為活動噪聲監管主體為公安部門或城管部門，并制定監管要求。

5.4 加強監管能力與科研資金支撐

加強各部門噪聲監管能力建設，設有負責噪聲管理的機構，配備必要的管理人員、執法人員和儀器裝備，加強人員培訓，形成一支能力強的噪聲監管隊伍。

生態環境、規劃、交通等部門組織研究開發適合廣州市噪聲地圖系統等相關模型技術。將噪聲地圖與城市規劃GIS 平臺結合起來，開展建立城市噪聲管理平臺技術研究。針對交通噪聲污染嚴重區域，研究應用實施環境噪聲大數據、噪聲地圖和低噪聲路面等噪聲污染防治技術。

建立穩定的財政投入機制，保障噪聲污染防治相關的研究及工作經費。嚴格征收噪聲環境保護稅，貫徹落實好現行促進聲環境保護和污染防治的稅收優惠政策。設立聲環境保護專項資金，用于低噪聲設備相關補助及噪聲污染防治相關活動，鼓勵企事業單位和公眾、社會組織等申請專項資金。

6 結語

針對噪聲污染防治工作的主要問題，廣州市應制定出臺地方性法規以及配套政策，明確各部門職責，加強源頭預防，成立監管隊伍，同時提供科研資金支撐，從而進一步改善聲環境質量，為公眾提供健康的聲環境。