綜合甲級設計單位在承擔代建業務中管理問題探討

葉三霞，張 團

(西藏電建成勘院工程有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

代建制是指政府通過招標的方式，委托專業項目管理單位，負責項目建設實施，在項目建設過程中嚴格控制項目投資、保證項目工期和質量，竣工驗收后移交給使用單位的制度[1]。自2004年國務院發布《關于投資體制改革的決定》提出“代建制”，到2016年國務院發布《關于深化投融資體制改革的意見》提出要進一步完善政府投資項目“代建制”，中國“代建制”發展仍處于摸索中，依然存在法治體系保障不夠、制度建設不全、管理經驗不足、管理形式多樣化、操作流程復雜等問題[2]。本文通過分析代建業務特點、存在問題及風險等內容，探討綜合甲級設計單位在承擔代建業務的優勢及不足，并且從管理角度，提出如何發揮優勢、彌補不足。

1 代建業務特點

代建業務本質就是要通過利用代建單位專業的知識技能、豐富的工程管理經驗，幫助政府、建設方或投資方做好項目策劃實施及項目施工管理等工作，使建設項目功能能滿足使用方要求，項目投資控制在合理范圍內，項目進度、質量、安全等各項環節滿足要求。目前承擔代建業務的主要是工程咨詢、招標代理、設計、施工、監理等單位，按照現有合同關系分類，代建模式有全委托代建模式和咨詢服務代建模式[1]。全委托代建模式由代建方與項目設計、監理、施工等建設各方直接簽訂合同，代建單位對工程的投資、工期、質量、安全等承擔責任，項目建成后交付使用單位，政府支付給代建單位一定管理費用。咨詢服務代建模式是由業主與項目設計、監理、施工等建設各方直接簽訂合同，業主授權對代建單位行使業主權利進行管理服務。

作為業主方項目管理代表，代建單位需要對項目可行性、初設、招標設計、監理、施工等全過程進行管理，并按照建設項目工期和設計要求要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人[3]。代建單位管理內容包括項目前期方案審批立項審批管理；項目前期用地規劃、土地審批、環境評價、工程規劃、設計施工招標、施工許可等各項行政審批事項管理；項目可行性研究、初步設計、招標設計、施工圖設計管理；項目實施過程中管理合同、費用、質量、成本、進度、安全、環水保等管理工作。

代建業務性質決定了需要代建單位具備非常良好的項目綜合管理能力和工程專業知識，做好項目的前瞻性管理工作和實施過程中統籌規劃、綜合協調工作，例如：前期需要詳細了解報建報批及審批流程、熟悉施工組織計劃及工作流程，掌握關鍵節點及工程準備工作內容，明白當前項目實施進度及要求；在前期保證業主各項需求準確、合理反應到設計中，做好設計的科學性、合理性管理；正確、合理控制現場工程簽證和變更，控制現場投資；在參建各方意見不統一，出現分歧與爭執時，利用專業知識優勢，做到有理有據地統籌協調各方意見，促進各方最終達成一致，推動項目正常運行。

2 代建業務存在問題及風險

2.1 存在問題

代建業務合同關系及其服務內容權責問題，到目前為止，代建業務履行過程中仍存在以下幾類問題:

(1)代建業務相關的規范和法律規定不夠健全，不能有效規范和指導各參建單位管理行為，使得項目管理過程中，代建項目易受到政策風險及業主干擾[4]。

(2)代建單位與建設單位職權不清，代建單位處境尷尬。代建單位是代表業主建設管理，不屬于建設單位，與建設單位是合同關系，且目前國家沒有標準范本，也缺少行業指導意義，主要靠合同雙方確定，往往存在合同關系約定界面不清，業務有些存在重疊，有些又出現真空地帶，雙方都想獲取更多的利益，不愿承擔更多的風險，給項目管理帶來負面影響[5]，同時有些使用方、投資方等為了自身利益，不聽取專業的管理意見，或提出不合理要求，或直接越過代建單位干預項目管理，給代建單位管理造成干擾，使得代建單位有些管理手段和措施無法發揮作用。

(3)代建單位管理能力和水平不足。目前參與代建業務的各類型企業只是在代建業務管理的某些方面能力很突出，但從綜合代建業務所需求的全過程管理咨詢能力來看，都存在或多或少的不足，且目前國內代建公司普遍規模偏小、從業人員素質較低，資質管理體系不健全，這些因素直接導致目前代建單位管理能力和水平與代建業務要求不匹配，影響政府部門對代建單位信心。

2.2 面臨風險

基于代建業務存在的社會背景、合同關系特點及服務范圍等特征，代建業務除了面臨與其他項目類似的經濟風險、社會風險、自然環境等風險外，還面臨其特有的決策風險和管理風險。

在前期決策階段，業主單位在進行代建單位選擇時，因缺乏相應的管理經驗，且目前代建市場的體制不完善，無法對代建單位的履約能力和違約償還能力做出準確評價，可能導致代建單位選擇不當，給項目帶來巨大風險。同時，國家層面還沒有規范統一的合同范本，在對代建制缺少管理經驗情況下，容易出現代建合同設置不合理，代建單位和業主都有可能采取僅有利于自己的合同選擇行為，從而損害項目利益[4]。

在項目實施階段，由于業主單位專業知識能力及相應合同管理水平，以及代建單位故意違約行為等原因，主要有業主內部人員失職、代建人故意違約、監督機制不完善、業主越位管理、代建單位能力不足等幾個方面[6]，導致代建單位沒按合同要求履行義務，影響項目實施而產生的風險，造成項目實施過程中立項風險、設計風險、招投標廉政風險、成本控制風險、施工進度、質量、安全風險等。

3 綜合甲級設計單位在代建業務中優勢及不足

3.1 綜合甲級設計單位在代建業務優勢

項目代建工作是綜合管理工作，涉及建設項目立項決策階段的管理，項目資金籌措管理、項目的監理管理、項目的招投標與合同管理、項目的施工管理、項目竣工驗收、項目后評價、項目管理信息系統等內容[7]。綜甲設計單位是我國工程設計資質最高等級，業務范圍涵蓋電力、市政、公路、鐵路、建筑等21個行業的設計業務、工程總承包業務、項目管理業務，其規模不受限制，具有雄厚的資金實力和專業技術人才隊伍，在承擔代建業務中具有以下明顯的優勢:

(1)綜合甲級設計院具有從咨詢、設計、造價、項目管理等全階段的專業工程技術人員，設計單位利用強大的專業技術背景知識，可為代建項目前期決策論證提供工程、技術、經濟等各方面技術支撐，有效幫助業主單位梳理清晰功能需求，提高溝通決策效率，為前期決策方案的合理性、科學性、準確性提供技術保障。

(2)綜甲單位除了技術實力雄厚，相應業務范圍廣、經驗豐富，一般具有良好的市場關系網絡，且熟悉各類項目報批報建手續和流程，可以對代建業務政府審批程序等手續辦理提供良好的資源支撐。

(3)綜甲單位具有完整的質量安全職業健康管理體系，項目管理經驗豐富，相應合同管理、質量管理、安全管理等管理流程體系完備，管理人力資源充沛，對代建項目合同管理、項目實施管理、責權利劃分等關鍵管理問題提供有利保障。

(4)代建項目最主要的任務就是要在保證進度和質量前提下，控制好項目投資、安全，為代建業務設計質量把控、設計變更控制、工程造價全過程咨詢提供良好的技術服務，為項目進度、質量、費用控制提供天然的技術基礎和支持。

(5)綜合甲級設計單位雄厚的技術實力，在必要情況下，其代建業務管理過程中，還可考慮調動資源解決技術、管理、溝通上的疑難雜癥，達到為代建業務提供額外的全過程工程管理咨詢服務效果。

3.2 綜合甲級設計單位在代建業務中的不足

雖然綜合甲級單位承擔代建業務具有不少優勢，但仍存在以下不足：從代建項目前期咨詢、工程設計、項目施工等過程來看，設計單位在代建項目現場實施管理是最大的弱項，設計人員雖然對前期方案策劃咨詢、工程設計技術非常擅長熟悉，但現場項目實施過程管理能力是稍顯不足地方。同時綜合甲級單位一般規模較大，內部職能部門設置復雜，部門分工明細，代建項目如果在沒有強有力的組織保障前提下，很難實現內部資源的自由調動，這非常不利于綜甲單位在承擔代建業務中各項優勢的發揮。

4 綜合甲級設計單位在代建業務管理中發揮優勢的措施

綜合甲級設計單位承擔代建業務在人力資源、技術力量、組織體系等方面都具有得天獨厚的的優勢條件，如何發揮優勢、彌補不足，可以從以下幾點出發。

4.1 健全組織保障機制

在一個系統龐大的綜合甲級設計單位內部，代建業務項目部為能順利的調動資源力量，需要做諸多安排。首先代建單位內部需要構建順暢的資源共享組織保障機制，其次代建業務項目部需要從頂層設計上重視相應的組織機構設置，代建業務分管領導要有一定的級別，在綜合考慮代建管理模式、項目建設規模、工程特點等多方面因素，代建業務項目部需設置合理的機構和人員配置。其中，項目經理需要具有一定的資歷和豐富的經驗；為充分利用單位技術人力資源優勢，代建業務項目部可設置專門的技術咨詢機構，人員由單位相關專業技術人員組成，在需要時，提供相應技術資源。

4.2 完善項目管理制度體系

為彌補國家還沒有規范統一代建業務合同范本，各項法律法規制度不健全問題，在代建業務項目管理中，要注重發揮綜甲單位內部完善管理體系優勢，結合項目實際情況，在平衡好各方責權利前提下，從便于有效管理角度出發，聯合業主單位，制定好相應招標文件、各項合同、費用核算、成本控制、進度管理、質量控制、安全環保管理等各項管理制度。

4.3 建立全過程工程咨詢管理理念

發揮綜合甲級設計單位優勢，為業主提供更好的服務，在代建業務管理過程中，深入項目具體細節問題，提前介入項目前期工作，盡可能深入參與到具體可研、初設、概預算編制管理中，對設計文件、招標文件質量進行把控，貫徹全過程工作咨詢管理理念。

4.4 注重合同、造價管理

代建項目參見各方關系管理的根本是合同，在目前代建業務法制不健全，代建單位與業主單位職責混亂等多因素背景下，為保證代建項目順利推進，平衡各方責權利關系，避免代建業務的各項決策、管理風險。(1)在合同簽訂前，注重合同條款的公平、公正，可以以國家現行建筑工程標準合同示范文本為藍本，結合代建項目特點，對易發生糾紛的環節和條款進行強化和細化，保證條款的嚴謹性、可操作性[8]。(2)強化合同評審機制，合同部門草擬合同，招標管理人員復核實質性條款與招投標文件的一致性；工程部門依據項目現場情況，對可能存在的風險提出合理建議。(3)做好合同交底及合同履約管理工作。(4)貫徹全過程造價咨詢理念，做好項目前期策劃工作，控制設計投資概算，嚴格執行工程批復概算，做好現場簽證、變更管理工作，嚴控投資增加。

4.5 強化設計管理

代建項目設計質量好壞關系到代建項目功能實現好壞、項目成本控制、項目質量保證，項目進度管理，因此設計管理是代建項目管理重中之重，綜合甲級設計單位要發揮自身設計質量把控、設計管理的優勢，建立設計管理工作流程，規范設計管理，設置設計關鍵控制節點進度和質量控制要點，強化限額設計管理，注重設計周期控制、設計變更和優化管理，做好設計評審與技術論證工作管理。

4.6 充實現場管理人力資源和技術支撐

從發揮設計技術力量優勢到強化現場管理，需要代建單位補足短板，充實現場管理人員，探索將設計技術人員轉變為既懂工程設計又懂現場管理綜合性項目管理人才的之路，以優勢資源為利導，將劣勢轉變為優勢。

5 結 論

代建業務涵蓋項目前期規劃立項、可行性研究、初設、技施設計、監理、施工等全過程管理內容，涉及面廣、合同關系復雜，在目前法律規范制度體系不健全、代建單位與建設單位責權不清等不利因素影響下，在前期項目立項決策和后續實施階段都面臨巨大的風險，需要代建單位具備優秀的綜合項目管理能力和專業工程知識，做好項目的前瞻性管理工作和實施過程中統籌規劃、綜合協調工作。綜合甲級設計單位應緊跟國家政策發展需求，以貫徹全過程咨詢理念為導向，發揮自身雄厚的技術、人才、資金、組織管理優勢，從健全組織建設，完善制度體系，加強合同、造價、設計管理，加強人才保障等方便補齊短板，為代建業務發展貢獻力量。