政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題研究
——以吉林省長春市為例

□王艷

［中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院），吉林 長春 130012］

如何更好地解決養(yǎng)老問題，使老年人能夠安度晚年，是政府面臨的一個(gè)重大問題。國家“十四五”規(guī)劃綱要指出，“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)公共設(shè)施老化改造，推動專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境。”［1］“社區(qū)居家養(yǎng)老”作為繼家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之后的第三種養(yǎng)老模式，既符合我國國情，又結(jié)合了親緣關(guān)系和地緣關(guān)系，彰顯了其獨(dú)特優(yōu)勢。大力開展政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理實(shí)踐的重要舉措，有利于推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

一、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵及必要性

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，老年人的壽命普遍延長，我國人口結(jié)構(gòu)逐步向老齡化邁進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“到2025年我國老年人口將超過3億，到2033年則會超過4億，2053年將達(dá)到人口老齡化的最高峰，老年人口達(dá)到4.87億，將占到屆時(shí)全球老年人口總數(shù)的四分之一。”［2］同時(shí)，隨著人口流動的加速及家庭小型化，空巢家庭越來越多，老年人越來越需要一種健康的養(yǎng)老模式。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》指出，社區(qū)居家養(yǎng)老模式是指老年人在家居住的前提下、在社區(qū)專業(yè)人員的照料下、在社會機(jī)構(gòu)的共同協(xié)助下，幫助老年人可以更好地生活。這種模式主要依托于社區(qū)專業(yè)人員來照顧老年人生活或醫(yī)療服務(wù)，具有家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢，為解決我國老齡化問題提供了一個(gè)較好的解決辦法。

2017年，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會調(diào)研組指出：“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)下，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會保障為支撐，由政府提供基本公共服務(wù)，企業(yè)或社會組織提供專業(yè)化服務(wù)，基層群眾性自治組織或志愿者提供公益性服務(wù)，滿足居家養(yǎng)老的老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)模式。”［3］社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要包括：給老年人提供日間照料、疾病防治、康復(fù)護(hù)理等生活和醫(yī)療服務(wù)；關(guān)于贍養(yǎng)老年人、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等法律援助及其他維護(hù)老年人合法權(quán)利的服務(wù)；給老年人提供除物質(zhì)生活外的心里疏通、精神慰藉服務(wù)；提供健康知識講座、智能手機(jī)用法等文化教育的服務(wù)；提供文體活動場所的服務(wù)等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者可以在老人家屬因上班或出差等原因無法照顧老年人時(shí)，提供上門照料服務(wù)。政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是指政府通過委托或招標(biāo)的方式，向有資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)購買養(yǎng)老服務(wù)，并以無償或低于市場價(jià)格的方式提供給在家居住的老年人享用，滿足老年人對生活照料和精神慰藉的需求，政府依據(jù)承接服務(wù)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量情況支付服務(wù)費(fèi)用的公共服務(wù)提供方式。

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要性。其一，以社區(qū)（村）居委會為核心、以自己的家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)專業(yè)人員以及志愿者相結(jié)合的上門服務(wù)模式是一種較為實(shí)用的養(yǎng)老模式。這種新型的養(yǎng)老模式不僅會使老年人在自己熟悉的環(huán)境里生活得更加舒心，也會減輕其子女的一些壓力。老年人在熟悉或就近的社區(qū)環(huán)境里能夠感覺到安全和親切，自主參加各種喜歡的文化體育及娛樂活動，有利于維持有規(guī)律的日常生活，有利于身心健康。同時(shí)，在養(yǎng)老問題上，老年人一般不愿到離家較遠(yuǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在自己熟悉的社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老，既能每天和家人見面，和相識多年的老朋友、老同事、老鄰居聊天，又能夠享受到全面的養(yǎng)老服務(wù)。這種長年累積的情感因素使社區(qū)服務(wù)組織能夠有效調(diào)動老年人參與社區(qū)活動的積極性，有利于社區(qū)服務(wù)組織開展工作。其二，這種新型的養(yǎng)老模式不僅可以照料到老年人的物質(zhì)生活還可以照顧到老年人的精神生活，其依靠的是社區(qū)和家庭以及專業(yè)人員和志愿者多方面的配合，把老年人所需要的服務(wù)資源集聚在一起，符合政府倡導(dǎo)的“老有所養(yǎng)、老有依靠、老有歡樂、老有價(jià)值”理念。事實(shí)上，有自理能力的老人不僅可以照顧好自己，還可以去幫助那些更需要得到幫助的人，充分發(fā)揮自己的價(jià)值。其三，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)將是政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的一大重點(diǎn)，而這個(gè)養(yǎng)老服務(wù)市場巨大的人才缺口，會給現(xiàn)階段的無業(yè)人員帶來就業(yè)的機(jī)會，增加他們的收入，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。［4］

長春市作為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)城市，從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、設(shè)施建設(shè)等諸多方面夯實(shí)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)。基于長春市養(yǎng)老服務(wù)方面的實(shí)踐在東北地區(qū)具有典型性，本文以長春市購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式為例，探討政府購買服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)的全過程管理，以期對促進(jìn)我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有所借鑒。

二、長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分析

（一）長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，長春市60周歲以上（含60周歲）老年人口達(dá)189萬，占全市人口總數(shù)的20.85%。目前，長春市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建面積超70萬平方米，已建成各類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施437個(gè)，打造社區(qū)老年人巡訪關(guān)愛示范點(diǎn)173個(gè)，培育居家養(yǎng)老服務(wù)組織近100家。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率100%，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率達(dá)80%以上。長春市積極開展居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級評定，全市申報(bào)等級評定的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中有93家居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)符合星級條件；啟動困難老年人家庭適老化改造試點(diǎn)項(xiàng)目，為5個(gè)主城區(qū)420戶年滿60周歲以上困難老人家庭提供11類30余個(gè)改造項(xiàng)目，基本形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。為把居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作納入全市“總施工圖”中，長春市相續(xù)出臺了《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《關(guān)于規(guī)范政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《長春市社會福利設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃（2016-2020）》等多個(gè)文件，從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、設(shè)施建設(shè)等諸多方面優(yōu)化了保障措施。當(dāng)下，長春市共有居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心七十余家，分布于各個(gè)城區(qū)，其中分布最多的是南關(guān)區(qū)和綠園區(qū)，因此，筆者選取南關(guān)區(qū)民康街道九圣祠社區(qū)等十個(gè)社區(qū)開展調(diào)研工作。為進(jìn)一步了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性和針對性，筆者選取了以下兩類對象進(jìn)行調(diào)研：一是民政和財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的具體工作人員，了解政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件及長春市的具體實(shí)施方案；二是提供養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)及接受服務(wù)的老年人，了解他們的需求。

⒈服務(wù)內(nèi)容及開展情況。第一，政府為特殊老年人群體購買的服務(wù)，如為五保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對象、失獨(dú)老人、“三無”（即無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人）老人及80周歲以上老年人，每人每月發(fā)放一定數(shù)額的服務(wù)券，提供送餐服務(wù)、緊急援助服務(wù)等，為失能、失智老年人提供生活照料和醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)，政府根據(jù)服務(wù)完成的數(shù)量和質(zhì)量向承接單位支付資金。目前得到這種無償服務(wù)的老年人只占老年人群體的極少部分。第二，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為社區(qū)老年人提供的無償服務(wù)，主要包括提供文體活動的場所，老年人可以在開放時(shí)間內(nèi)無償使用，服務(wù)中心利用打牌、書法、過生日等活動配合承接政府購買服務(wù)來維持日常運(yùn)營。此外，組織一些公益服務(wù)活動，如和醫(yī)院聯(lián)合舉辦免費(fèi)體檢、義診、健康知識講座等。老年人對這種形式的養(yǎng)老服務(wù)參與率和滿意率較高。第三，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心提供的有償業(yè)務(wù)，主要是送餐和家政服務(wù)，也提供理療、康復(fù)治療，以及少量的代購代辦等服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心雖然體現(xiàn)出公益屬性，但也需要開展一定的付費(fèi)業(yè)務(wù)保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于服務(wù)的專業(yè)化程度不夠，一些老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老不了解、沒有消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力等原因，很多收費(fèi)項(xiàng)目都無法正常開展。第四，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以新一代信息技術(shù)、高科技智能產(chǎn)品為支撐，以上門服務(wù)為主，托老服務(wù)為輔，協(xié)調(diào)社會的現(xiàn)有資源，向社區(qū)內(nèi)老年群體提供養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式。目前，長春市已搭建專業(yè)化“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺，建設(shè)智慧養(yǎng)老云服務(wù)，構(gòu)建政府、社區(qū)、社會組織和家庭共同參與的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系，依托云服務(wù)平臺把老年人需求和企業(yè)商業(yè)服務(wù)進(jìn)行高效銜接，優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，實(shí)現(xiàn)服務(wù)熱線、網(wǎng)上商城、智慧養(yǎng)老云服務(wù)平臺三位一體養(yǎng)老服務(wù)模式。同時(shí)采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，鼓勵(lì)志愿者、公益性組織、社會團(tuán)體參與智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)（見下表）。［5］

購買養(yǎng)老服務(wù)的主要項(xiàng)目

⒉服務(wù)項(xiàng)目推廣方式。一是社區(qū)推薦與宣傳。與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心相比，老年人對于社區(qū)工作人員有信任感。他們表示，社區(qū)的推薦與宣傳是他們了解政策的重要途徑。二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心通過公益活動吸引服務(wù)對象。通過舉辦免費(fèi)和贈送禮物的公益活動，使老年人了解具體服務(wù)內(nèi)容。三是與政府合作項(xiàng)目。一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心承接了政府購買服務(wù)項(xiàng)目，為高齡老人配餐，或者為老年人提供政府發(fā)放的服務(wù)券中的可選服務(wù)項(xiàng)目。老年人在享受到穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的服務(wù)后，很容易通過老年群體的相互聯(lián)系進(jìn)行傳播擴(kuò)散，進(jìn)而會有越來越多的老年人愿意加入其中。而老年人在享受服務(wù)的同時(shí)，也加深了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的了解。

⒊長春市老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。為了解長春市老年人口對社區(qū)居家養(yǎng)老的基本需求，筆者對長春市某社區(qū)進(jìn)行了需求調(diào)查。受訪者中選擇與子女同住和不與子女同住的居家養(yǎng)老均占比較高，同時(shí)有13.6%的受訪者選擇在家接受有組織的社區(qū)服務(wù)，可見居家養(yǎng)老服務(wù)模式是社會養(yǎng)老服務(wù)首選。受訪者在健康服務(wù)、緊急呼叫、家政服務(wù)、社區(qū)居委會組織文化娛樂活動四項(xiàng)需求上占比較高，反映出老年群體對居家養(yǎng)老服務(wù)需求呈多元化趨勢發(fā)展。本次調(diào)查的對象包括年齡在80歲以上的高齡老年人、失能和半失能老年人和獨(dú)居老人三類特定老年群體。

（二）典型案例分析

長春市南關(guān)區(qū)在2014年就開始以政府購買服務(wù)的方式為城區(qū)“三無”老人、“五保”老人、失獨(dú)老人等每月發(fā)放200元養(yǎng)老服務(wù)券。這種居家養(yǎng)老服務(wù)屬于委托經(jīng)營和定制服務(wù)，能夠?qū)⑸鐣M織引入到居民家庭。例如東風(fēng)社區(qū)，服務(wù)價(jià)格表貼在社區(qū)一樓，服務(wù)價(jià)格都是對老年人情況進(jìn)行摸底后研究確定的，老年人可以用手里的養(yǎng)老服務(wù)券購買服務(wù)。自2016年以來，長春市南關(guān)區(qū)政府與瑞悅服務(wù)集團(tuán)、和信居家養(yǎng)老服務(wù)中心等多家社會組織協(xié)作，積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)。目前，長春市南關(guān)區(qū)民康街道九圣祠社區(qū)、自強(qiáng)街道北安社區(qū)、曙光街道師大東電社區(qū)、鴻城街道東風(fēng)社區(qū)均為長春市南關(guān)區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老試點(diǎn)，其余街道逐步展開，構(gòu)建模式合理、規(guī)模適度、功能齊全的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。其中，民康街道九圣祠社區(qū)是長春市南關(guān)區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老試點(diǎn)，是中國養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)盟成員單位，其秉持著“專業(yè)化看護(hù)服務(wù)與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合”“政府扶持、市場介入運(yùn)作相結(jié)合”“無償、低償和有償相結(jié)合”“特殊群體區(qū)別對待”四大原則，在社區(qū)多元化養(yǎng)老服務(wù)取得了一定成效。九圣祠社區(qū)建立了社區(qū)居家護(hù)理服務(wù)中心專職領(lǐng)導(dǎo)班子，相關(guān)社區(qū)工作人員通過走訪摸排，對城鎮(zhèn)常住戶口且居住在轄區(qū)內(nèi)的60周歲以上老年人依照居家養(yǎng)老服務(wù)模式提供分類服務(wù)，且將實(shí)施援助提供無償服務(wù)的人員分為城市“三無”人員、低收入孤寡老人、低收入孤老優(yōu)撫對象和“五保戶”四類。同時(shí)，與東北師范大學(xué)合作開展養(yǎng)老工作，學(xué)生定期到社區(qū)為老人服務(wù)。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)有文化娛樂區(qū)、體育鍛煉區(qū)和養(yǎng)生調(diào)理區(qū)，如果老年人不想外出，可以提供上門服務(wù)。

三、長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)普惠程度不夠

長春市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)對象大多是80周歲以上高齡老人、失能老人、特困及低保老人、計(jì)劃生育特殊困難老人、殘疾和空巢（獨(dú)居）老人等，其他老年人獲得的服務(wù)較少。究其原因，一方面，政府為困難群眾發(fā)放了補(bǔ)貼券，通過政府購買服務(wù)形式已使部分困難的老人獲得了相應(yīng)服務(wù)；另一方面，受消費(fèi)觀念影響，老年人的消費(fèi)意識還不強(qiáng)，消費(fèi)潛能還沒有充分發(fā)掘出來。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)除政府購買服務(wù)項(xiàng)目外，其他收入很少。目前來看，長春市大部分從事居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)，即使能夠盈利或盈虧平衡的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本也是依靠銷售相關(guān)產(chǎn)品或其他企業(yè)反哺，社會力量和社會資本參與積極性不高。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平與老年人需求不匹配

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，老年人需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次的特點(diǎn)，尤其對精神文化服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)由于人員專業(yè)化程度不高，市場定位不夠準(zhǔn)確等原因，只能提供較低水平的生活照料和家政服務(wù)，老年人精神慰藉、心理疏導(dǎo)等個(gè)性化服務(wù)不足。一方面，在服務(wù)供給數(shù)量上，養(yǎng)老服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于老年人的需求，另一方面，在養(yǎng)老服務(wù)方向和方法上養(yǎng)老服務(wù)供給偏離老年人需求。根據(jù)相關(guān)調(diào)研顯示，隨著老年群體年齡的進(jìn)一步增長、純老家庭和老年撫養(yǎng)比的不斷提高，居家養(yǎng)老人員急需專業(yè)化社區(qū)組織提供上門檢測和服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中老年人的醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、法律咨詢、社會參與等需求尚不能得到有效滿足，提供的服務(wù)種類與服務(wù)水平同養(yǎng)老需求存在較大差距。

（三）發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政府政策扶持不夠

其一，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量與財(cái)政能力密切相關(guān)。一方面，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼資金投入較少。吉林省財(cái)政從2011年開始安排養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金，到2015年增長到1.12億元，2015年至2019年均在1個(gè)億左右，但2020年減到5000萬元，2021年減到2000萬元，遠(yuǎn)低于內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江等周邊省份（內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年安排4.33億元，遼寧省安排1.7億元，黑龍江省安排7500萬元）。2017年6月，長春市下發(fā)《關(guān)于申報(bào)2017年居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，規(guī)定中央財(cái)政補(bǔ)助資金，僅對城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公益創(chuàng)投、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)龍頭組織（企業(yè)）發(fā)展等三類試點(diǎn)項(xiàng)目給予支持。由于財(cái)政補(bǔ)貼資金投入不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)補(bǔ)貼無法發(fā)放，導(dǎo)致近年來其數(shù)量基本沒有增加，影響了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。另一方面，缺少相關(guān)鼓勵(lì)社會和個(gè)人參與養(yǎng)老資金多方籌集的制度。目前，事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會等并沒有廣泛參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，所以難以保障養(yǎng)老資金的多元化。作為承接養(yǎng)老服務(wù)的主體，長春市社會組織處于初級發(fā)展階段，數(shù)量少、規(guī)模小、影響力不足。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平較低

一是智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏頂層設(shè)計(jì)以及完善的科學(xué)運(yùn)營模式，一定程度上限制了長春市智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。二是數(shù)據(jù)信息整合共享不夠，缺乏統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的一個(gè)前提是整合各類信息資源。然而，長期以來以部門為中心的政務(wù)信息化發(fā)展模式衍生出許多條塊分割的“信息孤島”，涉老數(shù)據(jù)僅能實(shí)現(xiàn)有限開放，難以真正實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享。三是開展適老化改造的市場主體缺乏。國家相關(guān)部門、行業(yè)不斷倡導(dǎo)推進(jìn)適老化項(xiàng)目，但這一項(xiàng)目關(guān)系到老年人生活的方方面面，涉及眾多領(lǐng)域主體，且需要處理一些歷史遺留問題，其發(fā)展和推進(jìn)并不順暢。當(dāng)前，適老化項(xiàng)目仍主要依賴相關(guān)部門的引導(dǎo)、補(bǔ)貼、招標(biāo)等，市場化道路并不明朗，市場主體嚴(yán)重缺失。四是智慧社區(qū)養(yǎng)老模式缺乏配套設(shè)備。智慧社區(qū)養(yǎng)老模式需要較大的前期資金投入用于購置智能檢測系統(tǒng)等，且資金回流較慢。而吉林省智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏充足的建設(shè)資金，無法形成健全、完善的智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，如社區(qū)醫(yī)療站點(diǎn)、智慧檢測系統(tǒng)等。

（五）法律法規(guī)和相關(guān)政策不完善

政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》，但《中華人民共和國政府采購法》并未明確政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范準(zhǔn)則，實(shí)踐中很難以形成規(guī)范化、制度化的購買流程。而且，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律監(jiān)督機(jī)制還存在缺位現(xiàn)象，對服務(wù)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的考核機(jī)制、反饋渠道缺乏一定程度的法律監(jiān)督，從而使得服務(wù)質(zhì)量難以符合老年人需求，不利于社區(qū)居家養(yǎng)老的長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，對政府工作人員的監(jiān)管不夠，政府購買養(yǎng)老服務(wù)招標(biāo)過程是否公正、公平，引進(jìn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的資金是否得到嚴(yán)格監(jiān)督，所購買的產(chǎn)品質(zhì)量是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等問題都有待考究。［6］

（六）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化程度低

從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專職人員有限，多為兼職服務(wù)，且養(yǎng)老服務(wù)人員工資較低，職業(yè)吸引力不強(qiáng)，人員流動性較大。如在筆者調(diào)研的社區(qū)，只有兩家社區(qū)服務(wù)站配有1-2名的專職工作人員，其余均由社區(qū)工作人員兼職。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員多來自于農(nóng)村或城區(qū)的失業(yè)和待業(yè)群體，能否嚴(yán)格遵守社區(qū)服務(wù)中心在登記注冊、提供服務(wù)、依法運(yùn)營方面的要求，是擺在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面前的問題。此外，受傳統(tǒng)觀念影響，社區(qū)養(yǎng)老護(hù)理員年齡較大、素質(zhì)不高、流性大，工資收入偏低，月工資3000元以下的占比為6成。養(yǎng)老護(hù)理員從事著繁重的老人照護(hù)工作，但社會對養(yǎng)老護(hù)理員的尊崇度不高，這使得該職業(yè)吸引力不強(qiáng)，人員經(jīng)常性流動。

四、長春市完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

（一）加大政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的力度

養(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，政府應(yīng)承擔(dān)起推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主渠道作用，加大購買居家養(yǎng)老服務(wù)力度，制定政府購買養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)性目錄，建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)面向經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，將資金納入年度財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)幫扶，適度普惠。根據(jù)老年人需求，優(yōu)先解決老年人最迫切最急需的養(yǎng)老問題。建議盡快推動建立失能、失智老人家庭養(yǎng)老床位和互助式養(yǎng)老，讓老年人全部享受政策紅利。盡快推動全省覆蓋，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地結(jié)算。引導(dǎo)社區(qū)重點(diǎn)關(guān)注空巢、留守、失能、重殘、計(jì)劃生育特殊家庭等特殊困難老年人。全面建立居家社區(qū)探訪制度，讓特殊困難老人均能有效得到社區(qū)幫扶。

（二）滿足全體老年人多層次、多樣化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)需求

應(yīng)把養(yǎng)老服務(wù)列入各級黨委、政府“一把手”工程，列入績效考核范圍，把養(yǎng)老服務(wù)擺在保障民生的突出位置，采取強(qiáng)有力的措施，爭取在“十四五”時(shí)期把養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)短板補(bǔ)齊。開展長春市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研，列出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)清單。針對老年人需求，組織文娛活動、體檢、義診、健康知識講座等公益性無償服務(wù)，同時(shí)研究有償服務(wù)活動的組織開展，在落實(shí)配送餐、家政服務(wù)等傳統(tǒng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，不斷探索日間照料、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉等多層次居家養(yǎng)老服務(wù)活動發(fā)展，有效激活養(yǎng)老服務(wù)市場的潛力。培育品牌化、連鎖化、專業(yè)化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，將居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療相結(jié)合，打造城市20分鐘服務(wù)圈，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”線上和線下相融合，打造成一站式智能醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系。啟動長春市養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，實(shí)現(xiàn)老人享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的在線申請、審批、結(jié)算流程。

（三）加大政府優(yōu)惠政策支持力度

基于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)利潤較低、對優(yōu)惠政策依賴性較大，政府應(yīng)出臺相應(yīng)支持政策，按照國家打造社區(qū)、居家、機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要求，重點(diǎn)支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，給予社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相應(yīng)補(bǔ)貼資金。一是增加政府的財(cái)政支持。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是政府支持的一項(xiàng)公益事業(yè)，理應(yīng)得到更多的財(cái)政方面的支持。政府應(yīng)做好預(yù)算，將養(yǎng)老金幫助到每一個(gè)需要的老人身上。例如，推進(jìn)社區(qū)老年食堂建設(shè)，解決老年人用餐難題；推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯，提升養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。社區(qū)養(yǎng)老作為社會保障的組成部分，政府有義不容辭的責(zé)任，應(yīng)通過實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收等政策保證基本的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)。二是通過法律保障和政策扶持等方式鼓勵(lì)民間資本投入。引導(dǎo)、鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，確保養(yǎng)老資金的多元化。三是建立專項(xiàng)社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)。科學(xué)制定經(jīng)費(fèi)使用范圍和監(jiān)督管理機(jī)制，用于社區(qū)老年人服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建、養(yǎng)老軟環(huán)境建設(shè)以及為老年人提供的基本生活服務(wù)等，為社區(qū)養(yǎng)老模式的落實(shí)提供經(jīng)費(fèi)保障。

（四）加強(qiáng)智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)

將智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入智慧城市建設(shè)中，做好頂層設(shè)計(jì)。明確相關(guān)部門、社區(qū)、家庭、第三方企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，科學(xué)合理設(shè)計(jì)智慧養(yǎng)老服務(wù)過程中的服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)平臺、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，對智慧養(yǎng)老服務(wù)的各類供應(yīng)商進(jìn)行統(tǒng)一招商、統(tǒng)一培訓(xùn)，要求其遵守統(tǒng)一的服務(wù)流程。積極推動服務(wù)模式的創(chuàng)新，加強(qiáng)線上智能化服務(wù)平臺的推廣，將更多的智能化手段運(yùn)用到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，不斷拓寬智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，滿足全體老年人提供多層次、多樣化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)需求。

（五）完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)以及監(jiān)管體系

社區(qū)居家養(yǎng)老屬于社會保障范疇的工作，一方面，完善相應(yīng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)。一要對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)的條款應(yīng)當(dāng)包括購買范圍、程序、方式、信息公開等方面的內(nèi)容。二要規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度和管理機(jī)制建設(shè)，地方政府應(yīng)結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，制定配套的法規(guī)政策與實(shí)施細(xì)則。三要在社區(qū)內(nèi)建立專門的法律業(yè)務(wù)辦理平臺，提供法律援助。必要時(shí)可以上門為那些行動不便的老人提供司法服務(wù)，對于社區(qū)空巢、失獨(dú)以及其他經(jīng)濟(jì)困難老人減免一部分的訴訟費(fèi)。鼓勵(lì)法律專業(yè)的大學(xué)生志愿者積極參與到養(yǎng)老服務(wù)的過程中，用老年人喜聞樂見的方式講解《老年人枚益保障法》等法律知識，向老年人提供法律援助，培養(yǎng)老年人的維權(quán)意識和法制觀念。對各種虐待老人、侵害老人合法權(quán)益的行為，進(jìn)行處罰。［7］四要積極利用微信等方式，引導(dǎo)老年人關(guān)注相關(guān)法律平臺公眾號，讓老年人可以及時(shí)在微信上咨詢他們關(guān)心的法律問題，以此維護(hù)社區(qū)老年人的合法權(quán)益。另一方面，建立完善的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。一是明確監(jiān)管主體的責(zé)任，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場凈化。“建設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，將監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)購買的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范政府采購行為，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)陽光化購買”。［8］二是加強(qiáng)第三方評估與監(jiān)督，第三方即“外部評估者”，是相對于作為政策制定者的上層政府和作為政策執(zhí)行者的基層社區(qū)而言的第三方力量，如研究機(jī)構(gòu)、傳播媒體、利益集團(tuán)和社會公眾等。第三方可以依靠更加獨(dú)立和專業(yè)的手段，對政府所購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行專業(yè)評估。這種模式彰顯著透明性高、公正性強(qiáng)、評估效果好的優(yōu)勢，［9］不僅能起到約束力的作用，更有望實(shí)現(xiàn)以評促建，進(jìn)而推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展。

（六）提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的能力

養(yǎng)老服務(wù)涉及生活照料、陪護(hù)就醫(yī)、臨終關(guān)懷、緊急救助、精神慰藉等方面，從業(yè)人員需要具備敬老意識、有愛心、有較高的職業(yè)道德和較強(qiáng)的專業(yè)技能，因此有必要建設(shè)一只專業(yè)化的社工隊(duì)伍和社區(qū)志愿者隊(duì)伍。一要進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)機(jī)制。依托養(yǎng)老服務(wù)示范中心成立康養(yǎng)職業(yè)學(xué)校并增設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程設(shè)置，培養(yǎng)一批專業(yè)服務(wù)技能強(qiáng)、熱愛老年服務(wù)事業(yè)的社區(qū)工作人才。二要加大對再就業(yè)服務(wù)人員的培訓(xùn)，提高他們的醫(yī)療護(hù)理水平和與老人溝通協(xié)調(diào)的能力，逐步實(shí)行持證上崗制度。三要積極扶持和發(fā)展各類居家養(yǎng)老服務(wù)的志愿組織，倡導(dǎo)國家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位職工和在校大學(xué)生參加居家養(yǎng)老志愿服務(wù)活動。對于高校的志愿者，可將其在放寒暑假期間參與敬老服務(wù)的時(shí)間等同于社會實(shí)踐學(xué)分。提倡在職黨員進(jìn)社區(qū)為老人服務(wù)，作為為群眾辦實(shí)事的主題黨日活動。四要倡導(dǎo)鄰里互助養(yǎng)老，鼓勵(lì)低齡、健康人為高齡、獨(dú)居、空巢老人服務(wù)。一些年紀(jì)不是很大且身體較好的老年人，也可以為一些年紀(jì)大身體較差的老年人提供服務(wù)。可以通過建立“勞務(wù)儲蓄”或“以服務(wù)換服務(wù)”的方式調(diào)動人的積極性，增加自己的存在價(jià)值，這樣既可以使人力資源得到合理的利用，還可以在一定程度上減少政府財(cái)政資金的壓力。