西北民族地區互助養老模式困境與發展路徑研究

朱紅艷 劉家鑫 劉星宇 邰圖雅

一、問題提出與文獻回顧

基于少子老齡化、勞動力流動流失情況，在2012 年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》中提出:“提倡發揚鄰里互助的傳統，提倡鄰里關心、幫助有困難的老年人，鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務，倡導老年人互助服務”①民政部.http://xxgk.mca.gov.cn/n164/n230/n238/c14594/part/5779.pdf。2016年國務院辦公廳出臺《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》明確提出“倡導‘互助養老’模式”。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035年遠景目標綱要》中提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，將積極發展農村互助幸福院等互助性養老作為完善農村養老服務體系②中華人民共和國中央人民政府.http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/05/content_5590355.htm。”所以，伴隨著互助養老服務成為中國社會養老服務體系的組成部分，探尋構建穩定、普適的西北民族地區③本文中的西北民族地區指的是內蒙古自治區、寧夏回族自治區、甘肅省、青海省。互助養老模式路徑研究具有一定的意義。

二、西北民族地區人口老齡化現狀

“十三五”時期，西北民族地區人口結構發生了變化，少子老齡化進程加劇，人口流動與人戶分離現象常態化，家庭結構小型化，在短短的幾十年內從輕度老齡化過渡到中度老齡化。

（一）西北民族地區老齡化進程加快

據第七次全國人口普查數據，截至2020年底，西北民族地區中內蒙古、寧夏、甘肅、青海的60歲及以上老年人口比例分別為：19.8%、13.5%、12.2%、17%。其中內蒙古和甘肅老齡化程度已超過全國平均水平。65歲及以上人口比例分別為：內蒙古13.5%、寧夏為9.62%、甘肅為12.58%、青海為8.68%，均超過國際7%的標準（如圖）。隨著老齡化程度的不斷加劇，凸顯高齡和獨居以及空巢化現象嚴重特征，進而呈現出“未富先老”和“未備先老”特征。

圖 2020年西北民族地區60歲以上老年人口比重數據來源：根據第七次全國人口普查數據整理匯總。

（二）失能失智、慢性病老人增多，照料服務需求增長

從西北民族地區情況看，青海省失能老人規模為97.59萬人、失能率（各等級失能老人占失能老年人比重）為26.02%；內蒙古失能老人規模為63.45萬人，失能率為20.59%④張娟,周建芳.中國老年人口失能地區分布[J].中國老年學雜志,2019(03):39，均屬于較高水平狀態。這表明隨著人口老齡化、高齡化進程加快，失能（失智）老年人口規模將持續增多。為此，國務院頒布的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中提出，“2022年養老機構護理型床位占比50%、2035年80%的目標。”①中華人民共和國中央人民政府國務院辦公廳http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm

（三）人口老齡化進程呈現空間上非均衡性

由于自然條件和經濟社會發展水平以及人口基數等方面異質性，西北民族地區人口老齡化進程呈現出空間上的非均衡性。據2010年第六次全國人口普查數據，內蒙古和甘肅65 歲及以上老年人口比重，在全國排名為第26和20，然而2020年內蒙古和甘肅的65 歲及以上老年人口比重均高于全國平均水平。其中內蒙古（13.58%）、甘肅（12.58%），均屬于低起點—高增長模式；2020年寧夏（9.62%）、青海（8.68%）均處于較低水平上，均屬于低起點—低增長模式。

（四）預期壽命延長，呈現“頂部老齡化”現狀

改革開放以來，西北民族地區社會領域的發展，提升醫療服務可得性與可及性，改善群眾生活環境與生活質量，使個體全生命周期健康水平提升，進而提高了出生人口預期壽命。據第七次全國人口普查數據，2022年西北民族地區平均預期壽命分別為：內蒙古（77.8歲）、寧夏（76.3歲）、甘肅（75.64歲）、青海（73.12歲）。

（五）老年人撫養比提升

由于東部地區豐富資源與機會吸引了大量西北民族地區青壯勞動力流入遷徙東部發達地區，導致西北民族地區老年人口撫養比提高。截至2020年底，老年人口撫養系數分別為：內蒙古17.9%、寧夏13.7%、甘肅18.5%、青海12.3%，比2010年提高的百分比分別為內蒙古8.2個百分點、寧夏4.6個比分點、甘肅7.3個百分點、青海3.6個百分點。內蒙古與甘肅老年人撫養比高于寧夏、青海。

（六）人口老齡化超前與經濟社會發展

西北民族地區人口老齡化是在經濟發展水平不高、綜合勢力不強、人民生活水平比較低的水平下進入老齡化社會，是典型的人口老齡化超前于社會經濟發展現象。因此，未富先老、未備先老，超越了社會經濟的承受能力，加大積極應對人口老齡化的難度。

三、西北民族地區互助養老模式的困境

（一）養老服務規章制度法律級次較低

按效力等級將養老服務政策劃分為法律、行政法規、規章和規范性文件，其效力逐漸遞減。自2012年以來頒布的養老服務政策看，多數政策屬于廳（局）級層面的制度，而地方性法律和行政法規級次的制度較少，并多數政策以“通知”“意見”“決定”等文件形式發布。這些文件法律效力相對來說較低，進而導致規章制度難以貫徹落實施，無法達到預期目標。

（二）養老服務資金籌資渠道單一

資金困境是制約西北民族地區互助養老模式發展的重要因素。從西北民族地區看，如表1所示，2019—2020年，各項社會事業費逐年增長，占一般公共預算支出的比重逐年上升，但增速緩慢。這表明，與東部地區相比西北民族地區財政投入較少，市場活躍程度低。

表1 2019—2020年西北民族地區社會服務事業費支出情況 單位：億元、%

（三）養老服務供需矛盾凸出

隨著西北民族地區農村牧區老齡化日益加劇，老年人日益增長的養老服務需求與農村牧區經濟發展水平、養老服務有效供給及人力資源匱乏現狀之間的矛盾不斷激化。如表2所示，養老服務體系建設不健全，各項指標仍處在較低水平上，無法有效滿足不同地域、年齡的老年人的多層次養老照料需求。

表2 西北民族地區養老機構、床位、工作人員情況

（四）從業人員專業化水平低，職業發展定位模糊

西北民族地區老年照護領域專業人才儲備量非常有限。截至2020年底，甘肅省養老機構從業人員僅有5300多人，其中養老專業護理員2400多人，只能滿足實際需求的60%，人均1:6養護比①每日甘肅網,http://yuqing.gansudaily.com.cn/index.shtml.。寧夏機構內養老護理員共1174名；青海省養老機構內工作人員和護理員共1907名。三個地區養護比遠低于人均1：4的全國平均水平。②內蒙古的機構內工作人員和護理人員數據缺失。同時，由于從業人員社會地位和收入福利待遇低下、養老機構服務人員資格職稱評定體系尚未建立，養老服務人員職業發展定位依舊存在模糊，難以保障基本權益。

（五）傳統孝道影響深，老年人缺乏共識

西北民族地區經濟發展滯后，民族眾多，區位偏遠，傳統意義上的養老觀念影響深遠。因此，受儒家孝文化影響，家庭養老仍被認為是老年人最為理想的養老方式。同時，在城市化進程中，社會由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變過程中，多數老年人對互助養老模式缺乏足夠的共識，認為互助養老模式就是政府承辦的幸福院的這種認知誤區。

四、健全西北民族地區互助養老模式的路徑

（一）健全法律法規，完善互助養老模式

1.地方政府堅持“立法先行”原則，積極有效地制定相關法律法規，為互助養老模式的規范化管理運行提供法律依據。同時，健全互助養老模式保障體系，明確界定互助養老模式性質、內容、地位和管理方式，使政府、社區、家庭、社會組織之間逐步形成清晰的關系網絡，健全責任分擔機制和互助養老服務體系。

2.進一步完善發展互助養老的配套政策。立足各地實際情況，在建立健全互助養老模式進程中，完善惠農惠牧，支農（支牧）政策，振興鄉村經濟，為發展互助養老模式奠定經濟基礎。同時，對互助組織在稅收和土地等方面提供優惠政策，引導吸引非政府組織廣泛參與互助養老模式建設。

（二）多渠道籌措資金，建立專項基金

1.長效穩定的資金支持是互助養老模式持續運行發展的經濟基礎。在西北民族地區發展互助養老模式時，僅靠地方政府財政資金無法解決人口老齡化問題。為此，拓寬資金籌措渠道，將互助養老納入省自治區級財政預算，充分發揮財政資金作用，推動西北民族地區互助養老模式的健康發展。同時，積極爭取福利彩票基金、慈善公益金、社會捐贈等資金。

2.為維持互助養老模式的良性運轉及持續健康發展，應建立互助養老的專項基金，并出臺相應的基金運營管理規則，確保專款專用，并由專業機構進行運營管理，保證基金保值增值，以確保西北民族地區互助養老模式的持續健康發展。

（三）建立多元化養老服務主體

1.農村牧區互助養老不是老人之間簡單的關照，而應是家庭養老、機構和社區養老模式相融合的養老服務模式。因此，在西北民族地區建立健全互助養老模式時，應充分調動社會組織積極性，構建服務主體多元化的互助養老發展模式。

2.西北地區民族眾多、文化多樣性、受教育程度較低，在社會組織結構中呈現政治、社區、宗教三股力量治理的特點。因此，建立健全互助養老模式中，充分發揮政府的引導作用，鼓勵和引導多方社會組織積極參與互助式養老，以滿足西北民族地區不同地域民族習俗、文化、不同年齡階段的老年人養老服務需求。

（四）構建需求導向機制

解決西北民族地區養老問題，要以老年人的需求為導向，構建互助養老的需求導向機制，對老年人的生活、照料、康養需求進行綜合評估分級管理，整合優化配置養老服務資源，構建適合西北民族地區特色的互助養老模式，才能有效地滿足老年人的多層次養老需求。

（五）加大宣傳力度，增強社會認同

1.政策施行效果很大程度上取決于群眾認同程度。因此，建立健全西北民族地區互助養老模式時，通過利用大數據平臺和各種傳媒方式加大宣傳力度，轉變居民傳統觀念，為西北民族地區互助養老模式的發展營造良好的社會思想氛圍。

2.培育居民互助理念。建立健全互助養老模式，其核心問題在于互助二字。互助是一種理念和文化，更是一種精神。挖掘互助傳統，弘揚互助精神，培育互助理念，促進互助文化與互助養老模式相結合，是建立健全西北民族地區互助養老模式的思想動力。