行政不作為的認定與賠償責任

行政不作為是指行政主體負有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。

行政不作為的構成要件主要包括有作為義務、有作為可能和逾期未作為。

有作為義務。作為行政不作為構成要件的“作為義務”，通常是指行政主體在行政管理活動中，基于特定的事實和條件而產生的依法應為一定行政行為的具體法律義務。這種義務具有法定性，來源于法律規范的規定，屬于一種法定義務，換句話說，行政機關依據法律有進行作為的職責，不履行該義務，將引起行政法律責任，受到行政法律制裁。除此之外，這種作為義務必須是一種現實的特定的行政作為義務，即在特定時間和空間條件下，基于行政相對人的合法申請而產生的義務。舉例說明，根據《治安管理處罰法》，公安機關具有保護公民人身安全的職責，這是其法定義務。甲在大街上被乙無故追打，周圍沒有警察，但是甲只顧著向街對面一家快餐店跑去，并未報警，后經快餐店服務員出手，嚇退了乙，此時，甲才想起公安機關有保護自己人身安全的法定職責，這時甲是否可以起訴公安機關行政不作為呢？答案是否定的，因為甲在奔跑躲避過程中并未報警，并未申請公安機關出警保護自己，公安機關在此只有抽象的法律義務而無現實特定的行政作為義務。

有作為可能。構成行政不作為，不僅須行政機關及其工作人員負有作為義務，而且還須有履行該義務的可能性。在某些特定情況下，行政機關即使有某一項法定義務，但是囿于客觀環境的限制，其主觀意志受到阻卻，比如某些自然現象（如地震、臺風、洪水、海嘯等）和某些社會現象（如戰爭、戒嚴等）的發生，讓行政機關無法正常履行其職能。在這樣的情況下，行政機關失去了作為的可能，我們也無法要求行政機關在這樣極其特殊而且不以人的意志為轉移的情況下正常履行職能。

逾期未作為。行政不作為在客觀上具體表現為行政主體在程序上逾期有所不為，它不僅表現為行政主體在程序上有所不為，而且該不為已經逾期。行政主體在行政行為的實體內容上可能會表現出“為”與“不為”，例如予以處罰或不予處罰，予以頒發許可證或不予頒發許可證。在行政程序上也可能會表現為“為”與“不為”，例如，行政許可機關對行政相對人提出頒發許可證的申請作出了明確的答復行為，并對予以受理的申請作出了明確的決定，這就是程序上的“為”；而行政許可機關對相對人提出頒發許可證的申請不予理睬，或雖已受理，但不予審查，更談不上決定，或雖已受理、審查，但拖延不作出決定等都是程序上的“不為”。除此之外，行政不作為在客觀上不僅表現為行政主體在程序上不為，而且該不為的狀態已經逾期，即行政主體及其工作人員在程序上的不為已經超過法定或者合理時限。

行政不作為會危及政府公信力和信譽。政府的合法性及政府公務員的權威性離不開公眾的支持、信任與尊重。行政不作為造成社會公共利益和公眾利益受到損害，必然導致政府公信力的下降，造成公眾與政府間關系的惡化，長此以往將產生嚴重不良后果。此外，一旦政府部門在投資、服務、審批等行政環節中推諉扯皮、以權謀私，會嚴重影響行政效率和相對人合法權益的實現與保護。

在法律依據層面上，《國家賠償法》第三條第（五）項“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”、第四條第（四）項“造成財產損害的其他違法行為”，形成了對行政賠償范圍肯定性列舉的開放式結構。《行政訴訟法》第七十四條第二款第（三）項規定，被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的，人民法院判決確認違法。《行政訴訟法》第七十六條規定，人民法院判決確認違法，且行政行為對原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。因此，《國家賠償法》雖然未明文規定不履行法定職責致害賠償，但通過法律解釋，不履行法定職責致害的多種情形，皆可納入國家賠償范圍。

在司法解釋層面上，《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》（法釋〔2001〕23號）指出：“由于公安機關不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”該司法解釋對公安機關不履行法定職責致害賠償，作出了統一的、明確的規定。無論是公安機關不作為直接致害，還是與自然原因、受害人自身原因或者第三人過錯侵權相結合致害，都應當承擔適當的賠償責任。

（摘自商務印書館《中國行政訴訟案例精讀》）