國企招標采購問題探析與對策

蔡菁

招標采購活動是指招標人按照合同約定向供應商提供所需商品和服務的行為，它在一定程度上體現了企業的生產經營水平和企業的技術創新能力。國有企業招標采購活動具有規模大、競爭激烈、周期長等特點。隨著市場經濟體制的不斷發展及市場競爭機制的不斷完善，國有企業招標采購活動中出現了諸多問題，如規避招標現象嚴重、存在蓄意操縱招標方式、關聯交易等問題，影響到國有企業采購活動的正常進行。如何有效控制招標采購過程中的質量隱患、提升國有企業招標采購效率，成為國有企業招投標活動健康發展的重要因素。

國有企業作為國民經濟的支柱，其采購管理工作是國企的“生命線”。國有企業在采購工作中必須堅持公開、公平、公正的原則，開展招投標活動必須遵守招標采購法律法規要求，嚴格遵守招標投標各項規章制度。

一、國企招標采購存在的問題

（一）項目進場交易意愿不強

國企通常采用自行組織招標采購的方式，存在部分本應納入統一交易平臺的項目并沒有進行入場并公開招標，應招不招、應進不進。

1.存在規避招標的現象

不少國企對應該進行招標的項目不采取招標的形式，抑或是盡量規避招標，如，通過將招標項目化整為零進行拆解來回避招標，導致被拆解的項目整體喪失有效競爭，并將項目定義為政治性工程，如安保工程以及搶險救災等指令性項目。

2.存在關聯性交易

國企集團，特別是大型國企，通常存在著眾多的關聯公司，如子公司、孫公司以及合作供應商等，通常以企業自主經營特性以及企業生產發展等方面為借口，以采購項目標準特殊或是戰略合作共建為由頭，讓項目不被納入到公開招標程序中，并促成關聯交易，嚴重影響了項目招標采購的公正性。

3.存在蓄意操縱招標方式的現象

部分國企在招標的時候，通常以項目的緊迫性和專業性等特殊原因作為借口更改招標方式，特別是技術密集型的項目，國企在進行公開招標前會以寡頭供應商的服務實力超群或是貨物質量高等原因，對招標方式進行肆意操控，并將理應公開招標的項目轉變為單一來源談判或是邀請招標方式，造成招標程序流于形式、走走過場的現象，嚴重影響了招標的競爭性和公開性。

（二）管制運行體制乏善可陳

國企招標采購項目由于缺少專屬的法律法規，尚未確定國企招標采購項目的行政監管部門，相應配套的管理運行制度和體制機制缺位。

1.行政管理缺位

部分先行先試的地區已經將國企招標采購項目納入到了統一的交易平臺，然而，由于招標采購項目的法定監管歸屬尚未確定，通常在實際運行過程中，仍由國企獨自負責，同體監督和招管一體等現象普遍存在。

2.缺失管理制度

國企項目招標采購的管理制度和運行機制的探索和推進舉步維艱，尚未建立執行權、決策權、監督權的協調與制約機制等，存在招標主體和交易平臺的職責分工混亂的現象。另外，由于招標主體和交易平臺的職責分工混亂，導致招標采購交易備案、招標現場監管、招標程序監管以及招投標的處罰和執法權等方面無從落實和敲定。

3.缺乏運行規則

已經納入統一交易平臺的招標采購項目，在實際的招標采購交易運行和過程環節中缺少統一的作業標準和操作流程，通常存在不同招標采購項目規則不一致、流程不統一以及做法不一樣等情況，導致在招標采購程序運行中問題頻現。

（三）招標采購統一交易平臺面臨的挑戰

目前，國企招標采購項目逐步納入全國統一交易平臺，為交易平臺帶來新的挑戰和機遇。

1.驟增的交易需求帶來的挑戰

隨著國企招標采購項目的納管率逐步提高以及項目覆蓋范圍的逐漸擴大，造成交易量激增。伴隨著國企業務范圍的不斷擴大和創新，預計將會有數量龐大的復雜項目被納入統一交易平臺，大量的項目和交易需求會對平臺的承載能力帶來一定的壓力，導致平臺承載能力與交易需求的矛盾激增。

2.項目種類多元化帶來的挑戰

國企的招標采購主體種類繁多，如國有資產以及被授權的組織以及建設指揮部項目等。另外，國企的項目種類多元化，通常會包含日常工作所需的辦公設備、電梯設備、服裝、物業、餐廚設備以及信息化軟硬件等常規辦公工作會涉及的項目類別，還會包括概念方案設計、保險、體檢、規劃論證咨詢、廣告經營權、智能化以及融資租賃等類型的非常規類項目。這些項目種類的增加會給公共資源交易平臺在流程審定、業務指導、政策咨詢以及具體受理服務保障等事務性和程序性工作帶來挑戰。

3.信息化應用帶來的挑戰

目前，國企招標采購項目尚未與招標主體和監管部門進行資源共享和信息交換，仍處于無序的發展狀態，抑或是尚未提升日程，還不能真正實現電子化全流程運行。導致在系統研發建設、跨部門對接數據以及協調溝通合作等方面積攢了大量的工作。

4.缺少專家資源

基于國企項目現階段種類的多元化，為評標專家供給和資源提出了挑戰。省級的評標專家綜合庫通常需首要保障常用類專家資源或是大類專家資源，在細分度高的專業、精細化的專業以及冷門專業等方面明顯有所缺失。因此，經常會出現在國企貨物、服務或是用品的采購過程中，缺少專業度貼合的可用專家資源，在缺少可用評標專家資源的時候，通常會采用由招標主體組建，并推薦臨時評標委員會等情況。

二、國企招標采購存在問題的主要原因

（一）招標主體責任不明確

現階段，國企項目進入到同一交易平臺，通常非主觀所愿，因此，通常會淡化并漠視其作為招標主體應盡的責任和義務，經常在項目招標中甩手托管，并且沒有建立招標采購內部管理運行機制，因此，缺少對交易流程和交易環節的把控，造成國企項目交易過程不規范、效果不理想以及內控不到位等情況。

（二）法律法規制度不健全

從目前已有的法律來看，《政府采購法》屬于專有采購對象調整法規，對于國企招標采購行為具有不適應性；《企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理條例》中主要是關于企業產權轉讓、企業生產經營行為以及國有資產保值增值等方面的規范性法律，缺少對國企招標采購的明確性法規，同樣不適用于國企招標采購行為；另外，《招標投標法》對國企招標采購存在法律的適應性，然而，僅適用于與工程建設項目相關的服務和貨物采購等。基于此，可以發現國企的招標采購項目始終缺少明確的行政監督管理部門，也尚未配備相應的管理制度和管理辦法。雖然目前各國資行業均在統一交易平臺中嘗試將項目納入其中，并制定了相關的規章和規定，然而，仍不能解決目前全國國企項目招投標的整體性和全局性等問題。

（三）缺少順暢的運行體制機制

根據目前公共資源交易實際工作來看，發改部門雖然承擔了招投標的指導與綜合協調職能，然而，并不是具體的行政監管主體。國資部門也同樣不具備國企項目招標采購環節的行政監管職能，同樣無法履行國企招標采購項目的監管和行政執法等。因此，國企項目的缺少監管和管理運行體制機制無法奏效的現狀下，造成了國企招標采購交易組織實施以及交易過程等環節的問題頻現。

三、國企招標采購改善對策

（一）建立國企招標采購活動專屬法律法規和管理辦法

1.建立國企招標采購活動專項法律法規

相關部門可以根據國企在招投標采購中遇到的實際問題，并借鑒與之相關聯的招投標方面的法律和法規，并按照由建立和制定該法律法規的主體作為國企招投標項目的行政監管主體。各地方則需要結合上述立法和地方國企招投標活動中遇到的實際問題，制定并出臺地方性的法規，通過明確項目監管主體，實現監管的有效落實，并使國企招投標采購項目在整個過程中能夠做到有法可依、依規操作。

2.健全管理制度體系

我國《招標投標法》規定，國家實行招標制度，依法進行承包、租賃、購買、分包等經營活動者，必須依法采用招標方式進行采購活動。國有企業應當依據國家相關政策、法律法規和《政府采購法》及其實施條例等制定適合其實際情況的招投標制度并嚴格執行，需明確要求招標范圍、編制原則、組織方式以及評標方式等具體內容。在此基礎上可以制定《國有企業招標采購交易運行流程》以及《國有企業采購招標管理辦法》等方面的管理制度，也可以制定《公共資源交易目錄》，并對其進行適時的調整和補充，以滿足項目需求。在將項目納入公共資源統一交易平臺進行管理的基礎上，制定能夠統一執行且具體的實施細則，切實落實相關的公告發布，如交易流程公告發布、項目開標、誠信記錄、組建項目評標委員會、評標以及中標公示等方面的公告。明確招標計劃、備案、招標方式、編制招標文件、審定評標辦法以及定標等重要環節。另外，需要注意的是招標信息公開是國企采購活動過程中的核心環節，也是預防腐敗發生和控制企業經營風險最有效的手段。因此，應加強招投標信息公開力度，尤其是對政府采購信息的公開。一般應在簽訂合同前將企業產品資質信息、供應商資格條件、質量保證等重要信息予以公開。同時，應在簽訂合同前及時公布合同文本，包括合同簽訂日期、保修期等。招標文件一般應在投標人登錄國企網站后公示，保證信息內容真實。在網站設置專門欄目（如“招標公告”）用于招標活動的公開。除招標公告外還應公開其評審專家與評標結果（如經評審仍有異議的）、招標文件公示及投標無效等內容。此外，國有企業應對采購資金實行專戶管理制度并定期進行核對，在簽訂合同后還需及時公布招投標資金使用情況及財務情況等內容。

（二）強化招標主體責任意識

國企需要嚴格落實招標主體責任意識，嚴格依照國家相關的招投標采購管理制度，整合內控資源。并通過建立內控機制，組建招標領導小組，在此基礎上，要求發展計劃、招標采購、審計以及紀檢監察等部門嚴格落實自身的職責，通過建立相互協調配合且內控到位的約束機制，保證整個招投標采購活動過程中依法合規。第一，國有企業應當根據其生產經營活動、采購管理制度、技術審查標準及程序等相關規定，制定符合其實際情況的招標文件編制規則、招投標制度、操作規程及評分細則等規定，使招投標項目招標工作有章可循，從而提高國有企業采購質量和效率。第二，明確各項招標工作內容，明確責任主體及完成時限。國有企業應建立招標組織機構健全的制度，并根據實際情況制定招標組織機構及組織實施辦法等規定。同時對招標流程進行詳細規定，明確投標人提出異議或質疑后應根據規定對招標文件進行修改并重新發布。第三是明確評標標準。國企需建立起較為完善的招投標合同管理制度和規范，評標過程將遵循公平、公正、公開原則，按照規定程序確定符合實際情況的評標專家及評委庫；針對評標結果應按照公開透明原則確定中標人或最低中標價；評標活動結束后應根據合同約定與中標人完成合同執行周期與結算工作。其中，對招投標流程中各環節進行監督是其主要目的之一，其監督主要包括投標資格預審制度、供應商資格審查制度、開標與評標制度等。在招投標活動中，必須對供應商的投標文件做出科學嚴謹的審查認定。對投標供應商進行監督和審核時必須從投標文件是否完整、投標人的資質是否滿足要求以及評標委員會評分是否恰當等方面進行嚴格審查確認。對項目審核中發現的問題應及時提出整改意見并督促落實，對于項目沒有落實問題應及時上報國資監管機構并提出相關意見和建議。對于違反合同約定或者有違反相關規定情形的要及時進行處理并予以通報。同時，要定期對招標現場進行檢查和抽查以保證活動實施順利進行、確保招標過程中公平公正公開且操作規范高效。

（三）提高統一交易平臺的服務承載力

統一交易平臺需要為國企項目提供足夠的人員、設備、場地、網絡以及設備等方面的硬件保證，重視對人才的培養，通過推行有效舉措，切實提高人員的專業化和職業素養，提高國企項目招投標采購活動的公信力和滿意度。

另外，需要持續推進信息技術的應用和更新，嚴格按照《電子招標投標辦法》進行項目招投標管理，通過建立公共資源電子交易公共服務系統，構建國企項目交易子系統，通過銜接公共服務系統和監督管理系統，并采用試點的形式，推廣并施行國企招標項目電子招投標措施，通過采用信息技術手段來有效應對暗箱操作、串通投標、弄虛作假以及限制排斥潛在投標人等方面的問題，切實保障項目招標的公正性。

（四）配備專業匹配的評標專家

需要與評標專家綜合庫建立合作機制，依據國企招標采購項目的特點，建立專業的評標專家庫，通過不斷推進特殊專業專家庫以及資深專家庫，提高專家資源數量和專業覆蓋范圍，提高評審工作的權威性和專業性，切實提高國企招投標采購的交易質量。

結 語

要做好國企招標采購活動，需要通過健全管理制度和相關的法律法規，強化招標主體的責任意識，提高統一交易平臺的服務承載力，通過配備專業匹配的評標專家等方式，切實提高國企招標采購的交易質量。

（作者單位：漳州金投商貿有限公司）