數字政府建設的內在機理、現實困境與推進策略

黃 未 陳加友

日新月異的信息技術推動著社會各個領域從原有的物理空間向著網絡空間數字化轉型，不僅變革著人類生產形式、解構著傳統社會生活方式，而且重塑著國家與社會的關系、助推著政府治理轉型。以大數據、物聯網、云計算、區塊鏈等為代表的新一代信息技術逐漸在我們眼前勾勒出一個新的數字時代圖景，為我國數字政府建設奠定了良好基礎。數字政府廣義上是指運用大數據、物聯網、云計算、人工智能等新一代信息技術，經由辦公設施的電子化到行政模式的數字化，不斷提升政府治理能力，革新政府治理模式。目前，數字政府建設已成為我國重大戰略。黨的十九大提出了建設網絡強國、數字中國、智慧社會的戰略，初步指明了建設方向；黨的十九屆四中全會強調，要構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推進數字政府建設；2020 年10 月黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”［1］，強調了建設數字政府是我國治理體系和治理能力現代化的必由之路；2022年6 月國務院印發了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，明確“加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式、形成數字治理格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措”［2］，提出要從政府數字化履職能力、安全保障體系、制度規則體系、數據資源體系、平臺支撐體系等方面的構建來全面引領驅動我國數字化發展。黨的二十大報告更是提出要“加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”，“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。深化事業單位改革。深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法”［3］，旨在建設透明高效法治數字政府，建立全過程人民民主制度體系，健全共建共治共享治理體系，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。近年來，我國數字政府建設一直如火如荼，碩果斐然，但也存在著核心技術發展缺乏突破、體制改革與發展需求缺乏銜接、數據供給能力與數據安全缺乏保障、相關法律法規與管理制度亟待完善、數字政府建設生態環境亟待優化等問題［4］。當前，政府應積極運用互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術消弭數字政府與現有組織架構之間的鴻溝，充分激發數字服務創新活力，打破“信息孤島”與“數據煙囪”，釋放數據價值，加快推進數字政府建設，提升國家治理現代化水平。

一、相關文獻綜述

數字政府仍是一個充滿生命力、尚在發展中的概念，學術界關于其概念界定眾說紛紜、各有側重。數字政府建設的理論源頭可追溯至西方公共治理理論，這一理論是隨著近二十年間信息技術逐步應用于政府治理中而誕生的。 曼紐爾·卡斯特通過對信息技術網絡革命實踐的分析研究，認為網絡社會的興起，增加了民眾參與社會活動的范圍和權利，同時也給政府治理網絡社會、處理大量數字信息提出了新的挑戰［5］。 簡·E.芳汀在對比傳統社會治理和數字時代信息社會治理后指出，相較于傳統社會治理，數字時代信息社會治理存在的主要問題是如何平衡政府在社會治理中的管理權力和數字網絡帶來的開源網絡系統扁平化需求［6］。米拉科維奇則從當代電子政務的發展實踐中提出了數字治理未來發展的趨勢，認為數字政府對于數字信息的數字治理將會從單純的信息技術實踐不斷提升到標準范式構建，從而不斷提升數字政府的治理能力和治理效率［7］。鮑靜等從治理主體、對象、技術、范圍、理念等多個層面比較了“數字政府”與“電子政務”“智慧政府”的區別，發現數字政府的內涵更為豐富、邊界更為寬廣［8］。概言之，數字政府是數字治理理論在現實中的具體實踐，是電子政務在數字時代的衍生，是治理理論與信息技術深度融合的產物。在此基礎上，該領域的學者將數字政府的研究從最初的技術層面逐漸演變到價值層面，傾向于數字政府是實現以人民為中心、全過程人民民主的政府治理新形態：梁木生最早關注這個領域，將數字政府界定為政府運用高新技術對城市和社會實施有效管理的技術手段［9］；張成福等認為，在大數據時代數字政府是政府數字化轉型的必然結果，其核心要義在于政府充分運用信息技術來創造公共價值［10］；黃璜從我國數字政府的實踐出發，通過梳理相關政策，認為數字政府的概念可以從技術和組織兩個層面重新界定，即政府運用數字技術以更有效分配信息，從而進行政府組織的賦能、協同與重構［11］；馬亮通過分析不同建設程度的地方政府政務服務數據，得到了數字政府能夠轉變傳統政民互動形式、有利于重塑社會關系的結論［12］，認為建設數字政府是構建廉潔型、服務型政府的有效途徑。

雖然關于數字政府概念的界定還未完全明晰，但學術界幾乎都秉持著積極態度來探討數字政府建設的困境與路徑。例如，戴長征等通過對我國政府治理條件和環境的因素分析，指出制約當前社會治理的主要問題在于政府治理缺乏整體性，數字信息的管理還存在一定的技術缺陷［13］；黃未、陳加友通過對國內數字政府實踐的案例分析，提出應從頂層設計、基礎創新、技術升級三個維度推進數字政府建設［14］；廖福崇基于貴州、上海和廣州的典型經驗，總結出頂層設計機制、政企合作機制和數據驅動機制三種數字治理體系，認為我國數字政府需加強基座建設、強化技術工具應用、協調不同治理主體，如此方能更好地推動政府數字化轉型［15］；黃璜等從協同的視角出發，指出目前數字政府建設存在科層制固有的“縱向協同”、地方政府間“橫向協同”、政府與社會間“內外協同”、線上與線下間“虛實協同”四個困境，并基于我國的具體實踐將數字政府治理模式劃分為統合模式、開放模式、直連模式、聯動模式，從戰略、制度、方法和技術層面探討我國政府充分釋放治理效能的發展方向［16］；馮峰則基于我國地方層面推進數字政府建設的實踐，總結出數字政府建設仍存在主體認識不到位、技術支撐不足、數據人才缺乏、保障設施不健全等一系列問題［17］。這些研究從不同維度闡釋了我國數字政府建設存在的諸多問題，為研究和實踐的進一步拓展和深化奠定了基礎。

通過對國內外學者關于數字政府建設理論、方法、技術、實踐等相關研究成果的梳理，本文認為，數字政府是指依托于大數據、物聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等信息技術，政府機構在數字化、網絡化環境下進行行政管理的模式，是在數字化飛速發展的大時代背景下，政府在現代治理中充分利用新一代信息技術來提供更高質量公共服務的數字化治理形式，是信息時代治理工具與治理目標的結合。建設數字政府是當前我國的重大戰略之一，也是目前學術界方興未艾的研究熱點，已有研究或從數字治理理論，或從政務服務實踐出發，有的聚焦技術執行，有的關注組織調適，從不同側面提出了不同時期我國數字政府建設的關鍵節點、面臨的困境以及建設路徑，但縱觀整個研究脈絡，可以發現存在如下問題：一是缺乏對數字政府建設內在機理的具體詮釋，難窺數字政府的實質；二是缺乏對現階段我國數字政府建設面臨困境的抽象總結，理論和實踐的脫節導致對策往往難以發揮作用；三是對數字政府建設的途徑缺乏深入的思考，多是立足于技術層面，忽視了數字政府還權于民的本質。基于此，本文通過剖析數字政府建設的內在機理、現實困境，從宏觀、中觀、微觀三個維度提出數字政府建設的具體路徑。

二、數字政府建設的內在機理

哈默等認為，信息技術是業務流程再造的必要條件，如果沒有信息技術，再造就無從談起［18］。伴隨信息技術接續更迭以及向社會各領域的全面滲透，現代政府能夠從大數據的多元信息資源利用、物聯網的開源網絡平臺運用和新一代人工智能信息技術實踐開拓等多重維度來進一步完善國家治理和提供政務服務，進而優化政府流程、推進政府數字化轉型。任何政府的數字化轉型都是一個涉及諸多維度的系統性工程，是一個囊括了理念重塑、結構調適、機構調整、流程再造、運行模式優化等的革故鼎新過程。為深入探討數字政府建設的內在機理，這里根據相關理論并結合我國政府管理特點，從宏觀、中觀和微觀三個層面來進行論述（見圖1）。

圖1 數字政府建設的內在機理

（一）宏觀層面：重塑治理體系，助推政府決策科學化

信息技術持續重塑著人們的生活模式，變革著社會生態，倒逼著政府將這些技術更為深入地嵌入治理中。數字政府建設能夠重塑治理體系，助推政府實現更加科學的決策。第一，建設數字政府能統攬各方信息資源，構建更為科學的政府決策機制。縱觀歷史，信息始終是決策好壞的基石，普遍存在的信息不對稱、“信息繭房”現象容易導致部分政府領導或決策機構形成路徑依賴、憑經驗進行決策，這些決策有時可能會違背經濟社會發展規律。這種現象的背后是決策機制不夠科學和完善，會使得決策主體在面對重大決策時難以遵循客觀規律和科學決策程序，導致決策脫離實際，造成不良后果。從數字化政府治理角度來說，將數字信息技術逐步與政府治理實踐相融合，運用大數據、云計算、人工智能等信息分析技術，進行深入分析和合理預測，為政府決策提供全數據支撐，能夠提高決策的預見性和科學性［19］。第二，建設數字政府能大幅提升信息感知和預估計算能力，構建愈加有效的政策評估體系。正如工業革命中機器的發明取代了人力大幅度提高了效率一樣，數字政府能充分運用大數據的多元信息資源、物聯網的開源網絡平臺和人工智能等技術，充分發揮數字信息的特點和優勢，并將其綜合運用到政府治理的前期預警、事中評估、事后修正等全過程，實現政府在治理實踐中的高效精準把控，確保政府治理的客觀性、精準性和可操作性，避免政策執行中由于多方利益主體差異性訴求所導致的政策空轉和政策偏移，防止政策決策者和執行者自上而下的命令服從思維以及政策不同解讀帶來的影響。同時，信息技術能夠輔助決策者實時搜集海量的數據并從中篩選，分析研判當前經濟社會發展特征和預測走勢，及時找準問題命脈，從而預先性使用相應政策工具使問題迎刃而解，提高決策的質量，進而促進經濟社會的高質量發展。第三，建設數字政府能拉進政民距離、暢通政民互動渠道，構建更為透明的民眾問題反饋體系。通過大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術，搭建起順暢的社情民意反饋機制和反饋渠道，通過數據采集、脫敏、分析和可視化等技術手段，及時從海量數據中掌握民眾對政府部門重大決策的意見、建議，在此基礎上準確預測民眾的輿情走向，并據此及時調整完善政策［20］。

（二）中觀層面：完善制度供給，促進政府治理精細化

當前，改革進入深水區，各種社會問題層出不窮，新老矛盾疊加交織，社會矛盾呈高發態勢，對治理能力和治理水平提出了更高的要求。數字政府建設有利于從傳統的粗放式管理向精細化管理轉變，促進政府實現精細化治理。第一，建設數字政府有利于推進行政體制改革。部門邊界問題始終是科層制研究的焦點和行政管理改革的重點。跨越部門邊界、實現業務協同，既需要體制的優化，又需要技術的支撐，應運而生的新一代信息技術使整體性治理不再是紙上談兵。現階段，我國各地方政府正充分利用政務服務中心優勢，以政務服務中心為樞紐，以信息技術為紐帶，連接原先分散辦公的各個部門，為公眾提供“一體化”的政務服務與“一站式”的辦事體驗，在與民眾利益最為密切的領域逐步實現政務服務改革。第二，建設數字政府有利于提高社會風險緩沖應對能力。在大數據時代，管理更加精細、數據創造價值、管理思維變革將是必然的結果［21］。大數據技術對社會風險的預警、研判能力，加之以信息技術為基礎構建的社會各方力量協調、執行和聯動機制，能夠賦能公共行動者抵御越來越多發、復雜的風險沖擊。政府的風險管理機制從突發性事件應急機制向提前預警全面防范機制的轉變、從單一封閉型管理模式向多元開放型管理模式的轉變、從政務獨立分權管理到資源整合協調發展的轉變、從冗長復雜的文稿信息到電子政務系統快速高效的轉變，有效提升了政府應對突發情況的處理能力和預判預警能力。第三，建設數字政府有利于明晰政府權力行使范圍。新一代信息技術的去中心化、不可篡改以及數據留痕的特質，構建起了一個無人可撼動、所有人皆可監督的“數據鐵籠”，政府官員的主要活動和歷史動態都被信息技術刻錄下來，監管部門能夠全面獲取對反腐敗有價值的信息、對腐敗行為進行跟蹤監控，把權力關進“數據鐵籠”，對權力筑起無形的監管制約網絡體系，讓失信行為無處遁形，真正做到“人在干，天在看，數在算”，實現權力、管理和誠信的三方均衡。

（三）微觀層面：創新技術應用，實現政府服務能力高效化

國內以往常規的政府治理模式大多是通過設立不同級別的組織形式，分別對公共服務系統進行明確細致的分工，其政務實踐環境看似各司其職，權利與資源卻是封閉管理，這就造成了較大的溝通協調成本，不利于全局宏觀的治理和發展［22］。數字政府通過技術創新，能夠實現物理空間的分散式服務模式向著網絡空間的整體性高效化服務模式轉變。一方面，通過建設數字政府來推動政府職能轉變，充分運用大數據、人工智能、互聯網等技術，不斷改變傳統管理模式下傳遞政務信息和提供政務服務的方式，借由新型平臺和新興媒體構建起高效的數字化辦公模式和實時的政民互動服務模式，摒棄傳統部分職能需專業人士實地實物處理的模式，通過技術創新驅動行政業務流程再造、大幅度簡化審批程序、優化辦事效率，使越來越多的事項線上即可辦結。另一方面，通過建設數字政府來推動改善社會民生，積極主動運用新一代信息技術，加強各部門的數據資源整合，打破信息壁壘、彌合“信息孤島”、清除“數據煙囪”，從本質上增進民生福祉。數字政府通過對數據源的分層管理與分級應用，深度整合差異性部門、行業數據源，理順運行機制，制定統一的數據采集標準和共建共享協議機制，確立數據規范使用和開放原則。同時，通過建立具有數字收集分類整理能力的高效政務云平臺，將各部門數據高度有效整合，并通過技術算法的有效利用，為政府制定政策、企業生產經營、人民生活保障提供更為科學、全面的數據支撐。

三、數字政府建設面臨的現實困境

當前，建設數字政府已成為發達國家的普遍選擇，美國、英國、德國、澳大利亞等國數字政府建設處于世界領先水平。我國數字政府建設雖然起步較晚，但由于各級政府高度重視，也得到了快速發展。與此同時，我國數字政府建設在宏觀層面上數字治理頂層設計還不夠健全、中觀層面上數字技術應用領域還不夠廣泛、微觀層面上數字服務保障能力還不夠完善，這些問題成為制約我國數字政府建設的主要障礙。

（一）數字治理頂層設計不夠健全

世界四大會計師事務所之一的德勤（Deloitte）基于對全球數據的分析發現，充分運用信息技術并將其用于企業運營管理和政府社會治理，可以有效提升管理能力，釋放更多創新活力［23］。建設數字政府是一項系統工程，既涉及信息基礎設施建設，又涉及各類云平臺的搭建，同時還涉及與之配套的技術標準、法律法規和體制機制。一方面，當前我國各地方政府對數字政府的內涵界定仍存在差異，將數字政府建設視為有限場域下實現政府轉型的方式，這就導致各地方相關規劃導向不同。 例如，廣東省人民政府2018年6 月印發的《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020 年）》主要側重于對傳統政務信息化模式的變革，通過對信息化業務的流程再造來大幅提高政府行政效率；浙江省人民政府2018 年12 月印發的《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》更傾向于從政府施政理念出發，通過精準把握民眾所需，構建數據驅動的行政流程、手段、工具來推動政府“放管服”改革；貴州省出臺的《貴州省“十四五”數字政府建設總體規劃》則是側重部門協同，圍繞基礎設施、數據資源、業務應用和運營管理一體化建設，大幅借助社會資源來實現數字化轉型。總體來看，目前各地數字政府建設形式與內容都較為單一，相關政策主要側重于省內，對構建跨省域聯動形成合力的建設機理和路徑缺乏清晰認識，對如何實現政府管理數字化轉型缺乏長遠戰略思維。另一方面，各地方政府搭建的技術平臺標準規范亦存在差別。平臺構建與運維大都是承包給不同的大數據企業，這將會導致數據標準不一，容易出現“數據煙囪”“信息孤島”。雖然從中央到地方自上而下相繼推出了很多規范性指導文件，但條塊分割的體制導致各式各樣的數據庫、數據平臺林立，缺乏統一的規劃與基礎設施建設，不同省份、不同系統、不同部門數據整合的制度性交易成本較大，這種標準規范的不平衡不健全制約著我國政府的數字化轉型。

（二）數字技術應用領域不夠廣泛

數字政府同它的前身電子政務一樣，是將信息技術引入政府組織。這種技術的嵌入會對原有的組織結構、運行模式、治理方式造成沖擊，需要對技術與組織進行長期持續的協調，并且新一代信息技術發展過于迅速，其發展速度遠超過組織調適的程度，二者之間的磨合需要時間的積淀，因而容易造成技術與組織的不適配。一方面，我國數字技術應用領域較窄，目前主要集中于數據共享以及數字化平臺的搭建。數字政府建設要求政府形成整體化治理，實現縱向、橫向、內外、虛實之間的互動協同，這就需要實現數據信息的整合共享，而傳統的科層制層次劃分、職責邊界清晰明了，在整合中勢必會形成數據資源流通的“斷點”，其中的部分部門出于自身職責等因素考慮，不愿意讓渡數據使用權。另一方面，在信息時代，數據已經成為繼勞動力、土地、資本、技術等生產要素之后的新型生產要素，并日益成為經濟社會發展的新動力源泉。在大數據時代，將數據作為一種公共資產和戰略資源已成為世界各國、各地區的共識［24］。建設數字政府，不僅需要充分運用數據資源建立科學決策機制、政策執行評估和民意反饋渠道，而且需要充分運用數據來整合部門資源、加強應急管理、完善政府權力監督和改善社會民生等。在數字政府建設過程中，容易出現信息孤島和信息壁壘，任何國家都難以避免，我國也不例外［25］。當前，我國數字政府建設普遍存在數據共享開放程度較低，對數據的采集、存儲、清洗、挖掘、分析、可視化等開發利用不足，共建共管共享共用數據生態仍然處于基礎階段等問題，這也正是我國政務服務改革難以走向深入的癥結所在。

（三）數字服務保障能力不夠完善

相較于企業性質的數字信息處理平臺，政府內部系統并不總是與私營部門系統的易用性和效率相匹配，它們在數字服務的設計過程中面臨不同的數據源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障礙［26］。運用新一代信息技術整合、挖掘、利用數據價值創新數字服務，是一項系統工程，需要從標準確立、技術支撐、安全監管等方面建立相應的體制機制，通過制定符合市場規律的行業標準，激勵先進高效的技術創新，建立全面安全的數據監管體系，以實現信息技術集成與數字服務能力的有機結合［27］。大數據的價值不只限于數量上的大小，還指通過海量數據的收集整理提取出數據中蘊藏的大量具有價值的信息，而獲取海量數據資源的基本前提是開源的數字信息共享平臺［28］。從目前數字服務系統的實踐來看，部門之間“信息孤島”仍較為普遍，數據開放共享成為數字政府建設的“堵點”。同時，數據資源的交流和交換具有信息渠道更為開放、信息來源更為多元的特征，在數字信息加速流轉、各類信息不斷交匯的新一代信息社會大背景下，安全管控難度更大、更復雜。當前，政府對數據安全的保護設施和保護手段已滯后于新一代信息技術發展速度，數據安全問題愈加突出，數據的采集、存儲、分析和利用等環節都亟待有效的安全防護。建設數字政府要將數據安全問題擺在重要位置，建立健全數據信息安全、網絡監督、信息公開等體制機制，構筑起數據安全的法制之網、責任之網、義務之網。

四、數字政府建設的推進策略

數字政府是對電子政務的超越。如果僅將數字政府歸納為新一代信息技術輔佐政府進行

政府管理和社會治理，即一種治理工具，那就簡化了數字政府對政社關系的重塑作用，忽略了技術嵌入后對治理結構的漸進調試；如果只將數字政府理解為政府職能轉變后的一種現代化的治理體系，即一種組織目標，那就異化了治理主體，忽視了多元主體通過技術鏈接所帶來的互動性。從嵌入性理論來看，國家治理體系和治理能力是嵌入那個時代歷史觀念、社會制度、經濟社會發展水平的，正是由于技術的發展已先于數字政府建設實踐，二者之間的脫嵌才導致了在實踐中存在頂層設計不完備、技術應用領域不廣泛、服務保障能力不完善等瓶頸。解決這些難題，必須回到我國政府建設的初衷上來，無論是“放管服”改革還是政府職能轉變，都是實現我國政府治理體系和治理能力現代化的手段。所謂數字政府，歸根結底是利用新的生產力幫助政府實現良好的治理。因此，數字政府建設的路徑就需要回答建設怎樣的政府、如何建設這樣的數字政府以及具體操作方法為何。基于此，在宏觀戰略層面，應明確構建怎樣的數字政府；在中觀制度層面，應明確如何實現民主與法治；在微觀措施層面，應明確提升治理能力的具體路徑。 這樣的三重實踐邏輯，可為當前數字政府建設提供前進方向與有效應對，進一步加快推進數字政府建設進程，不斷提升國家治理體系和治理能力現代化水平。

（一）制定和優化數字政府建設的宏觀戰略

善治是亙古以來人民對國家和社會的期盼與要求，是實現公共利益最大化的政府治理與社會治理，是政府與公民對社會政治事務的協同治理［29］。黨的二十大指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”［3］數字技術暢通了民意傳達途徑、拓寬了參與渠道、增強了行政透明度，通過數字化手段可實時反饋群眾最廣泛的實際需求與最關切的社會問題。 因此，數字政府也必然是實現善治的政府模式，是秉持“以人民為中心”理念、借助信息技術、實現多元主體協同治理的去中心化治理模式，要以實現“善治”為主要目標來建設數字政府。在構建數字政府宏觀戰略層面，需以善治為指引，聚焦權利、民主、法治、效率、協同五個要素，明晰數字政府建設的核心，明確數字政府建設的目標，構建數字治理平臺體系，如此方能實現政府的數字化轉型。

1.聚焦數字政府建設核心，實現全過程人民民主

無論是電子政務還是數字政府，都是通過技術來創新政府管理和服務，使政府運作模式透明化，提高政府執行力與公信力，其本質是實現行政的全過程人民民主，還權于民。因此，這就要求轉變政府職能，創新行政管理方式，不斷提升政府治理現代化水平。在大數據時代，必須明確全過程人民民主在政府建設中的核心地位，充分發揮新一代信息技術的優勢，通過對新一代信息技術的學習和運用，使廣大民眾參與到社會治理中。同時，要提高各級政府部門在大數據、物聯網、人工智能等技術領域的理論認識，深化實踐基礎，掌握數字政府建設在提升政府治理能力中的精髓，運用好新一代信息技術提升政府治理能力，切實把握大數據時代的歷史機遇，加強頂層制度設計，建立健全用數據說話的決策體制機制，通過對采集和儲存的數據進行深入分析來預測未來，通過對政府各部門之間的數據進行整合來分析內在之間的關聯，充分發揮數字信息的特點和優點，并將其綜合運用到政府治理的前期預警、事中評估、事后修正等全過程，確保政府治理的客觀性、精準性和可操作性。

2.明確數字政府建設目標，實現政府職能轉變

無論是“放管服”改革，還是政務服務的數字化，都是數字政府建設中的一環，都是為了實現政府職能轉變，因此，必須在宏觀戰略層面明確建設數字政府、促進政府職能轉變的改革目標。一方面，要推動政府職能轉變。充分發揮數字技術創新變革優勢，優化業務流程，創新協同方式，以數字政府建設促進政府職能轉變，推進體制機制改革與數字技術應用深度融合，助推政府運行協同高效。切實改變傳統的政務信息傳遞和政務服務供給方式，強化理念創新、體制創新、機制創新、管理創新、業務創新和技術創新，構建多元主體協同聯動機制［30］，創新政府管理和服務方式，利用信息技術對社會數據進行整合分析，推動政府治理與社會服務協同發展。另一方面，要助力優化營商環境。加快建設全國行政許可管理等信息系統，實現行政許可規范管理和高效辦理，推動各類行政權力事項網上運行、動態管理。改進行政工作方法，強化審管協同，簡化審批審核程序，建立健全網上智能化事務處理和審批審核模式，打通審批和監管業務信息系統，提高服務效率，形成事前事中事后一體化監管體系，不斷提高政府的行政效能。充分發揮全國一體化政務服務平臺作用，促進政務服務標準化、規范化、便利化水平持續提升。

3.搭建數字政府治理平臺，實現政府角色轉變

無論是物理形態的實體政府，還是網絡空間的虛擬形態，數字政府的建設都是政府角色轉變的過程。面對紛繁復雜的國內國際形勢和社會問題，政府雖然從一而終占據治理的主導地位，但社會力量、企業力量的參與能夠很大程度上減少政府資源的分散，將注意力分配到更需要政府決策的事項上來。因此，數字政府建設需要搭建協同治理的平臺體系。一是提升政務云平臺的支撐能力。依托全國一體化政務大數據體系，統籌整合現有政務云資源，加快構建全國一體化政務云平臺體系，實現政務云資源統籌建設、互聯互通、集約共享。國務院各部門政務云應納入全國一體化政務云平臺體系進行統籌管理，各地區按照省級統籌原則開展政務云建設，促使政務云服務集約化。同時，建立健全政務云資源統一調度機制，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。二是提升網絡平臺支撐能力。按照立足當前、適度超前的原則，推進信息基礎設施技術創新和建設布局。推動骨干網擴容升級，擴大互聯網出口帶寬，提升網絡支撐能力。提高電子政務外網移動接入能力，增強電子政務外網服務功能，同時向鄉鎮基層延伸。統籌建立安全高效的跨網數據傳輸機制，有序推進非涉密業務專網向電子政務外網整合遷移。加強電子政務網絡統籌建設管理，促進高效共建共享，切實降低建設運維成本。三是促進政府角色轉變。推進各級各部門電子政務外網、業務專網、互聯網互聯互通，打造智能工作平臺，打通各級各部門自建業務審批系統，建設統一的數據治理平臺和政務服務平臺，著力解決數據“互聯互通難、信息共享難、業務協同難”等問題。 優化政府機構設置、職能配置、工作流程等，運用數據技術來搭建服務平臺創新管理模式，打造高效、快捷、易操作的信息化政務服務辦公新名片，促進“管控型政府”向“服務型政府”轉變，革新傳統的條塊分割的政府管控模式。

（二）健全數字政府建設的中觀制度

任何時代技術的興起都是對已有社會結構的解構，會沖擊不同社會主體的行為模式，而利用技術優化社會秩序與政府治理體系，需要健全完善中觀制度，通過制度賦權，重新構筑一個更為穩定的治理結構，進而實現社會治理能力提升。區塊鏈等信息技術去中心的特點，正是對傳統自上而下的威權式管理模式的解構，亦是對自下而上的“草根治理模式”的揚棄。黨的二十大報告指出，“要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”［3］，國家一切權力屬于人民，人民當家作主的權力需要完備的制度保障。在數字政府建設過程中，需要健全中觀制度，通過制度賦權，將權力讓渡給更多的治理主體，更好地實現政府的職能轉變。

1.強化公民參與，構建服務型政府

公眾參與一直是社會治理的重點，而信息技術給普通人更深層次參與公共議題帶來了可能。推動政府治理體系現代化，需要的不只是數字技術與政府政務的深度結合，更重要的是通過這些技術來推動公眾在社會治理過程中的表達與參與。一方面，要推動數字化治理模式創新。利用大數據+、互聯網+、云計算、物聯網、人工智能等新興技術，建立健全順暢的社情民意反饋機制和反饋渠道，推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動、從線下轉向線上線下深度融合。通過數據采集、脫敏、分析等技術手段，及時從海量數據中掌握經濟社會運行各領域的情況，及時了解民眾對政府部門重大決策的意見、建議，在此基礎上制定出更加準確、合理、有效的政策，不斷提升矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障、基層社會治理等領域的數字化治理能力，促進“以政府為中心”向“以市場和公眾為中心”轉變。另一方面，要優化數字化服務模式。充分發揮全國一體化政務服務平臺“一網通辦”樞紐作用，推動政務服務線上線下標準統一、全面融合、服務同質，構建全時在線、渠道多元、全國通辦的一體化政務服務體系。推行政務服務事項集成化辦理，打造掌上辦事服務新模式，提高主動服務、精準服務、協同服務，形塑智能化、集約化、精準化的政務服務數字化模式。

2.推進部門協同，構建責任型政府

部門協同一直是政府治理的痛點，隨著社會矛盾與社會風險愈趨復雜化，條塊分割的科層制所帶來的上行下效作用已愈難應對不斷變化的外部環境。為此，需要各職能部門依托新一代信息技術加強部門協同，建立責任型政府。一是提升政府決策能力。建立健全大數據輔助科學決策機制，充分匯聚整合各部門數據資源，促進各領域各部門經濟、社會、文化、生態等政策有效銜接，有效避免出現少數領導過于主觀化和缺乏科學分析的決策現象，不斷提升政府的決策能力和服務水平。二是提升政府執行能力。以建設一體化協同辦公體系為突破口，全面提升各部門共性辦公應用水平，深化數字技術應用，創新政策執行方式，不斷提高政府各部門運行效能，切實提高政府的行政執行力。三是提升政務公開水平。完善政務公開信息化平臺，建設分類分級、集中統一、共享共用、動態更新的跨部門政策文件數據庫。優化政策智能推送服務，變“人找政策”為“政策找人”。緊貼群眾需求暢通互動渠道，靈活開展政民互動，以數字化手段感知社會態勢，及時回應群眾關切。

3.加強權力監督，構建法治型政府

強化對權力運行的制約和監督，保證公權力不被濫用，是國家治理的關鍵舉措之一。信息技術在為治理帶來便捷的同時，也為權力監管提供了更豐富的手段。 因此，在數字政府建設的過程中，應充分利用新一代信息技術，充分發揮大數據、區塊鏈等技術的“數據留痕”“不可篡改”等特征，編織“數據鐵籠”。一方面，不斷提升監督水平。以信息化平臺固化行政權力事項運行流程，推動行政審批、行政執法、公共資源交易等全流程數字化運行、管理和監督，促進行政權力規范透明運行，形成目標精準、講求實效、穿透性強的新型督查模式，提升督查效能，把權力關進“數據鐵籠”。另一方面，不斷完善相關法律法規。及時修訂和清理現行法律法規中與數字政府建設不相適應的條款，將經過實踐檢驗行之有效的做法及時上升為制度規范，加快完善與數字政府建設相適應的法律法規框架體系，為數字政府建設提供法治保障。

（三）拓展數字政府建設的微觀機制

技術對組織最為重要的作用，是它能夠通過與組織的結合，創新組織的功能，豐富組織所能處理的應對事項。在數字政府建設中，應完全釋放技術賦能治理體系、治理能力的作用，聚焦于微觀層面的政府治理能力、數據應用能力、數據統合能力以及數據安全，經由數據收集、分析來充分理解社會運行，最大限度地激發政府主體、市場主體、社會主體的活力，構建起一個時刻互動、彼此嵌套、暢通有無的數據治理體系，進而實現政府治理和社會治理的科學化、精準化與高效化。

1.深化數據整合，打破數字治理信息壁壘

數據資源是建設智慧政府的關鍵要素，有了龐大的數據資源卻沒有有效的整合分析手段，也是無法實現高效精準治理的。一是打破信息壁壘。進一步加大各部門的數據資源整合力度，優化完善各類基礎數據庫、業務資源數據庫和相關專題庫，加快構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系，有效破除“信息孤島”和“數據煙囪”，加快消弭“數字鴻溝”。二是創新數據管理機制。進一步加強對政務數據、公共數據和社會數據的統籌管理，全面提升數據共享服務、資源匯聚、安全保障等一體化水平。加強數據治理和全生命周期質量管理，確保政務數據真實、準確、完整。建立健全數據質量管理機制，完善數據治理標準規范，制定數據分類分級標準，提升對數據資源的治理水平和管理能力。三是切實推進數據開放共享。加快建立全國標準統一、動態管理的政務數據目錄，實行“一數一源一標準”，實現數據資源清單化管理。充分發揮全國一體化政務服務平臺的數據共享樞紐作用，持續提升國家數據共享交換平臺支撐保障能力，實現政府信息系統與黨委、人大、政協、法院、檢察院等信息系統互聯互通和數據按需共享。有序推進國務院部門垂直管理業務系統與地方數據平臺、業務系統數據雙向共享。

2.加強數據挖掘，實現政社企深度融合

數據是信息的載體，大數據技術的核心就是從數據中挖掘出暗藏的信息。如果數據有了廣度，但缺乏對數據分析的深度，那么數字治理也是無效的。因此，數字政府建設要充分挖掘、利用數據的資源價值、資產價值，不斷開發和挖掘數據所蘊含的政務服務價值、商業價值和社會價值，為政府提升治理能力服務。就政府而言，要延伸大數據的應用場域，深化數據采集匯聚、數據關聯整合、數據共享交換、數據管理存儲、數據分析應用、數據傳輸加密、數據隱私保護、數據對接互認、安全體系防護、系統平臺支撐等相關環節工作，促進政務數據資源整合共享，提升治理能力［31］。就社會而言，要通過整合不同系統平臺對數據進行清洗、脫敏，進而充分利用公共數據研判公眾需求、輿論走向等，通過構建數據分析平臺、培育人工智能技術達成對數據的再生產，進而提供專業、精準、高效的公共服務，以應對復雜多變的社會環境。就企業而言，數據蘊含的價值只有通過流通才能夠完全釋放，因而要在現有的大數據交易平臺基礎上繼續推進數據交易制度與規范建設，構建法律保障長久穩定的交易體系，通過明晰數據定價、數據確權、隱私保護、平臺支撐、法律監管等降低數據交易的制度性交易成本，使企業能夠真正通過獲得數據、使用數據來繁榮市場、優化政府治理。

3.筑牢數據安全，保障社會長治久安

安全關乎一個國家的存亡，是任何政府的首要關注點，信息安全是總體國家安全觀的重要組成部分。個人信息關系公眾生活的方方面面，公共信息關乎社會各個系統的運行與發展，國家秘密信息更涉及戰略部署、外交軍事等國家安全領域。信息技術給政府治理創造了無限可能，但也滋生愈來愈多未曾有過的新型安全風險，因而在數字政府建設的過程中要筑牢數據安全底線意識。第一，在數字政府建設過程中，必須有前瞻性地通過技術賦能實現對數據安全的保障，改進完善數據應用安全保障體系，繼續完善個人信息保護、數據跨境流動、數據安全防護等制度。第二，在部門業務協同中，要明確數據涉密等級，利用區塊鏈去中心化、數據留痕技術，既要能通過數據共享打破數據壁壘，又要保障數據應用全過程監管。第三，完善數據跨境流通體制機制，完善應急響應措施。當數據源產生的痕跡次數、規模大小、運行時間等方面涵蓋國家機密、商業秘密和個人隱私時，應在交互使用環節對重點信息加以安全保護，加強大數據安全防護技術的研發和應用，防止數據源被竊取、泄露等重大安全隱患。第四，限制政府、企業平臺數據采集范圍，保護公眾隱私，使數據采集流程透明化、數據采集權責制度化，保證采集的公共數據在整個使用環節過程中的規范和安全。第五，完善網絡數據監管平臺。建立健全網絡暴力預警預防機制，強化各網絡運營平臺和監管部門數據實時往來，保護公眾網絡安全，用安全的環境為政府治理提供保障，不斷維護和提升政府的公信力。