少子老齡化背景下勞動力供給政策優化的國際經驗及啟示

鎖 箭 范一迪 李先軍

目前，我國正處在人口結構變化的關鍵時期，少子化和老齡化問題逐漸凸顯。國家統計局發布的數據顯示，2021 年我國出生人口1 062萬人，人口出生率進一步下降至7.52‰；60 歲及以上人口占比18.9%，65 歲及以上人口占比14.2%，較1982 年的7.62%和4.91%分別增長11.28 個、9.29 個百分點［1］，低生育率與人口老齡化加速成為我國人口結構變化的典型特征。人口結構變化從各方面影響著經濟發展。從宏觀經濟層面來看，人口老齡化導致勞動參與率和儲蓄率下降［2］，對勞動生產率的影響呈現“先促進后抑制”的趨勢［3］，造成了經濟增長率下降；從中觀產業層面來看，人口結構變動可能促進產業轉型升級，但抑制了部分行業發展質量的提升［4］；從微觀企業層面來看，成本上升、生產率下降、市場萎縮等風險制約著企業的發展［5］。深入、系統探究人口結構變化的經濟后果，并前瞻性出臺相關政策，對于新時代推動經濟高質量發展、助力第二個百年奮斗目標實現具有重要的現實意義。

大多數發達國家比中國更早完成人口轉變，也更早遭遇到少子老齡化帶來的挑戰。美國秉持“有限政府”的理念，注重以市場為主的福利分配，在應對勞動力供給壓力方面強調企業、非營利組織等多元主體共同參與，政府往往只負責“統領方向”，政策直接干預力度較弱，普適性措施較少。盡管如此，美國依然保持著較高的生育率。日本深受少子老齡化困擾，是世界上少子化和老齡化進程發展速度最快的國家之一，也是老齡人口勞動參與率最高的國家之一。少子老齡化應對是日本公共政策體系最重要的目標，相關政策以普惠型為主，具體政策設計更為精細化。瑞典作為福利國家的代表，也是最早進入老齡化的國家之一，其家庭政策的特點在于促進女性參與職場和性別平等，以提高生育率，并通過強有力的勞動力市場政策鼓勵勞動力參與，這種模式在一定程度上為瑞典長期保持較高的生育率水平和勞動參與率作出了貢獻。典型國家依據其人口結構變化特點、政治經濟結構、制度發展歷史等，采取了多種組合方式以緩解人口結構變化帶來的負面影響，這也為我國進一步優化勞動力供給政策以應對人口結構變化的挑戰提供了重要參考。

我國加速的老齡化和結構性的低生育率特征使得人口政策的必要性和重要性更為突出，人口政策的調整迫在眉睫［6-7］。為此，本文在系統回顧人口結構變化對經濟發展的影響以及勞動力供給政策相關文獻的基礎上，梳理了美國、日本和瑞典三國在人口少子化和老齡化方面的應對之策，并參考其典型經驗和做法，提出我國應對少子老齡化問題、優化勞動力供給政策的相關建議。

一、文獻回顧：人口結構變化對經濟發展的影響及勞動力供給政策

（一）人口結構變化與經濟發展

人口結構變化與經濟社會發展關系密切，不同年齡人口的生產行為和消費行為有所區別，各年齡段人口的占比會影響整個社會的經濟行為。通常認為，當一個社會的少年兒童占比和老齡人口占比較高時，該社會的撫養負擔較重，社會生產性較低，進而會對經濟增長造成不利的影響。相反，當勞動年齡人口占比較高時，社會生產性更高，經濟增長動力較強。改革開放以來，依托較低的撫養比和較高的勞動年齡人口占比，形成了大量且廉價的勞動力供給“數量紅利”，這為我國在全球獲得比較優勢、助力經濟高速增長創造了基本條件。隨著老齡人口占比逐漸提升和生育率持續下降，我國人口結構開始發生轉變并面臨兩個重要轉折點：一是勞動人口負增長導致供給側潛在增長率開始降低；二是總人口負增長帶來需求側潛在增長率下降［8］。人口結構的變化主要從如下方面影響經濟發展：

第一，適齡勞動人口規模減少和勞動參與率下降同時發生，勞動力出現短缺。人口老齡化程度加深的同時，潛在勞動力供給和真實勞動力供給也會隨之減少［9］。即使勞動力需求規模也在縮減，但勞動力供給規模下降速度更快，長期的供需變化不匹配將導致勞動力短缺［10］。除了適齡勞動人口規模減少外，人口老齡化將導致勞動參與率下降。老齡人口退出勞動市場負向影響勞動參與率，同時由于家庭成員承擔照料老齡人口的責任，家庭勞動年齡人口勞動參與率也隨之下降［2］。

第二，人口紅利逐漸消失，勞動力成本上漲。勞動力供給不足的經濟后果便是勞動力成本的上升，這種要素稟賦的改變帶來了我國比較優勢的變化，經濟發展方式不得不隨之進行調整。盡管有研究顯示，勞動力成本上升可能倒逼企業進行技術創新，從而帶來生產率的提高［11］，但對于數量龐大的中小企業來說，由于其自身的資源稟賦約束，企業無法通過加大勞動、資本要素及R&D投入來抵消負面影響，反而會增加企業成本，導致其被市場淘汰［12-13］。要素稟賦的變化使市場主體面臨著前所未有的挑戰［14］。

第三，除了對供給側的影響外，人口結構還將從需求側對經濟增長帶來挑戰。少子化、老齡化顯著影響消費水平和消費需求結構［15］。從短期來看，老齡人口占比高的家庭消費水平通常較低［16］；消費需求結構也受到消費者年齡結構影響［17］，少兒人口及老齡人口比重可能會影響醫療健康、文化娛樂等特定行業的消費需求。從長期來看，少子化帶來的人口總量負增長意味著消費者數量減少、消費市場縮小。

（二）人口結構變化與勞動力供給政策

人口結構變化所帶來的經濟后果使得各國政府紛紛出臺政策來應對人口少子化和老齡化問題。為了降低人口結構變化的負面影響，政府致力于促進生育率、提高老年人勞動參與率、提升勞動力市場供需匹配效率。各國采取的政策組合存在差異，得到的效果也不盡相同，這也為經濟學者開展相關研究提供了新的適用場景。

促進生育率的家庭政策通常包括經濟支持、時間支持和服務支持三方面。根據新家庭經濟學理論，生育決策是育兒經濟成本和收益的函數，是否生育取決于收入和個人對孩子的偏好，為此，任何育兒成本的降低或任何收入的增加都會提高對兒童的需求［18］。理論上，家庭政策可以通過降低養育孩子的直接或間接成本、增加個人收入來提高國民的生育意愿。其一，經濟補貼對生育率的積極影響在實證研究中已得到驗證，較高的家庭福利與較高的生育率水平相關［19］，但這種影響往往較小，且經濟支持對生育率的正面影響通常來源于縮短生育間隔，而非增加孩子數量［20］。其二，時間支持對生育率也有著正向的影響。根據加拿大的數據，慷慨的育兒假福利力度大大提高了出生率，并增加了育齡女性勞動力供給［21］；對冰島的研究同樣表明育兒假津貼的增加對生育率有積極影響［22］。其三，關于保育服務對生育率影響的研究則得到了不同的結果。丹麥、意大利、荷蘭、西班牙的數據表明，政府對保育服務的支持正向影響生育率［23］；挪威的情況卻顯示提供日托設施對生育的積極影響非常微弱，兒童保育入學率每提高20 個百分點，平均每名女性的生育率只增加0.05 個孩子［24］。

人口老齡化及其帶來的社會保障體系壓力正在成為嚴重的社會問題，一個潛在的解決方案是增加老年人的就業，因而政府采取了多種策略增加老年人勞動力供給，如提高養老金領取年齡、鼓勵企業雇用老年人、提供就業協助等。政府通過養老金、退休年齡和再就業等領域的政策轉變來鼓勵員工延長工作時間，并懲罰提前退休的行為［25］。美國、英國、加拿大、瑞典等國陸續取消強制退休年齡，這意味著老齡人口可以選擇繼續工作［26］。但是，老齡員工就業面臨著許多挑戰，年齡歧視通常被認為是其中的主要障礙［27］。為此，許多國家出臺政策禁止基于年齡的歧視，希望減少老齡人口就業的阻礙［28］。例如，一些歐洲國家對企業收取高額的裁員稅來保護老齡員工。然而，實證研究表明，法國的裁員稅對保護老齡員工免遭裁員的作用不明顯，對招聘老年員工有一定的負面影響［29］。相比之下，在奧地利裁員稅確實顯著減少了針對老齡員工的裁員，同時并未減少招聘人數，因為奧地利的裁員稅僅適用于任期超過10 年的員工［30］。

總體來看，圍繞人口結構變化的經濟后果已形成較為系統的研究框架，在此基礎上進一步探究應對人口結構變化的相關政策效果有待深化和多國樣本驗證。但是，從歷史和現實發展來看，總結較早進入少子老齡化社會國家的相關應對之策，對于我國進一步優化勞動力供給政策、驅動經濟在新時代的高質量發展具有重要的現實意義。

二、發達國家應對人口問題的主要勞動力供給政策

人口結構變化是一個長期變量，其往往經歷數代的逐步演進。從瑞典、美國和日本的人口轉變過程來看（見表1，下頁），其分別早于中國四代、二代和一代（按照25 年一代測算）。瑞典早從1887 年起就步入老齡化社會①根據世界衛生組織的標準，一個國家或地區65 歲及以上人口占比超過7%時被稱為老齡化社會（aging society），老齡人口占比達到14%時被稱為老齡社會（aged society），老齡人口占比超過21%時被稱為超老齡社會（huper-aged society）。，比日本早近一個世紀，比美國早半個多世紀，老齡化進程已持續135 年，有著豐富的應對經驗；日本的老齡化開始較晚，但發展速度極快，目前是世界上老齡化程度最深的國家；美國的老齡化進程早于日本，但近年來保持勻速增長，近60 年來僅增加了大約8 個百分點。

表1 瑞典、美國、日本、中國65 歲及以上人口占比變化情況

從少子化發展進程來看，日本是少子老齡化問題最嚴重的國家之一，于1974 年開始進入少子化時代，1995 年總和生育率降至1.42，跌破1.5的關口，落入“低生育率陷阱”，陷入超少子化①少子化的說法源于日本，少子化社會指的是總和生育率低于世代更替水平（2.1）的社會；一個國家或地區的總和生育率低于1.5 并持續一段時間，則被認為落入“低生育率陷阱”，又稱為“超少子化”社會。困境。美國總和生育率于1972 年首次跌至2.1 以下，但隨后開始波動上升，從20 世紀90 年代開始幾乎維持在世代更替水平；直到2010 年總和生育率再次下降，到2019 年下降至1.7。瑞典的生育率在歐洲排在前列，總和生育率多次下降至1.6之后又出現回升，多年來一直保持在1.7 至1.9之間，甚至一度回升到2.0（見圖1）。與美國、瑞典、日本相比，中國仍處于人口老齡化早期，但老齡化進程不斷加快；少子化進程則發展得更為快速，且程度更深，美國、瑞典、日本的應對經驗對中國有著重要的借鑒意義。

圖1 中國、美國、日本和瑞典1960—2019 年總和生育率變化趨勢

美國的政策主要針對低收入等弱勢群體，對生育行為的直接干預較少，過去較高的生育率可能得益于大規模的移民，但近年來少子化速度加快，政府開始加大生育支持力度；廢除了強制退休年齡，實行彈性化退休政策，鼓勵老齡人口留在勞動力市場中；提供了豐富的職業培訓項目，并對這些項目進行補貼，以此增加勞動力供給。日本的少子老齡化政策體系最為完善，對包括結婚在內的各個生育環節均提供支持，力求從源頭上增加勞動力供給；不斷提高退休年齡，支持老齡人口就業，將“銀發人才”視為緩解勞動力供給壓力的重要資源；大力支持市場主體，通過財政補貼、稅收抵免、咨詢服務等方式緩解中小企業用工難題。瑞典以慷慨且高覆蓋率的社會保障制度而聞名，家庭政策主要關注性別平等、兒童福利等議題，常被認為是瑞典得以維持生育率的重要原因［31］；除老齡人口勞動參與率外，瑞典對女性勞動參與率也十分注重，將其作為勞動力供給的重要來源；實行積極的勞動力市場政策，同時支持供給方和需求方，以提高勞動力市場的效率。

（一）美國：生育行為“弱干預”，老齡就業“彈性化”，職業培訓“強支持”

1.以“補缺型”生育支持政策為主，降低低收入群體生育成本

美國少子化問題并不十分嚴峻，相應地，政府政策對生育的直接干預也較少。美國生育支持政策的關注點是為兒童構造良好的生存環境，減少生育的“后顧之憂”，政策多針對低收入群體，主要類型包括經濟援助、醫療保險、稅收優惠和婚姻家庭教育等。經濟援助主要針對低收入家庭，通過提供食物和現金來減少兒童貧困，例如，制訂婦幼營養補助計劃（WIC）、困難家庭臨時援助（TANF）。醫療保險方面，主要通過醫療補助計劃（MediCaid）為低收入群體提供免費或低價的醫療保險。稅收優惠在美國的家庭政策中扮演著重要的角色，與兒童有關的稅收優惠政策主要有勞動所得稅抵免（EITC）和兒童稅收抵免（CTC），研究表明CTC 對生育率有著積極的影響，在實施兒童稅收抵免的州，生育率提高了8%～12%［32］。婚姻家庭關系的健康是政策的另一關注點，政府采取措施避免婚姻關系破裂產生不良后果，美國兒童與家庭管理局資助全國各地的組織發起了一系列家庭教育項目，為青少年和成年人提供婚前教育、育兒技能、婚姻咨詢等服務，另外一些項目通過提供就業培訓、工作補貼、職業發展教育等來提高父母的經濟穩定性，從而維持家庭結構的穩定。

2.實行彈性退休政策，鼓勵老年人參與勞動力市場

為了積極應對老齡化帶來的勞動力供給問題，美國從立法入手促進老年人就業。 早在1965年，聯邦政府就頒布了《老年人法案》，各政府部門發起了一系列維護老年人權益的計劃。例如，美國勞工部發起了老年社區服務就業計劃（SCSEP），為55 歲以上的低收入無業人群提供職業培訓及就業支持；美國小企業管理局和美國退休人員協會合作，為50 歲以上有創業意愿的民眾提供咨詢和培訓，鼓勵他們自主創業。此外，美國政府實行彈性退休政策。1983 年以前美國的正常退休年齡為65 歲，1983 年國會通過了一項法案以逐步提高退休年齡至67 歲，最早可選擇在62 歲退休，但退休金會減少；也可自主選擇延遲退休，退休金會隨之提高，最高至70 歲；不設強制退休年齡，70 歲以后仍然可以選擇繼續工作，但退休金不會繼續增長。為了給老年人提供公平的就業機會，美國聯邦政府出臺《就業年齡歧視法》，規定禁止因為年齡拒絕雇用或解雇任何人，強制退休也被看作年齡歧視行為。

3.建立職業培訓體系，根據市場需求擴大勞動力供給

美國通過出臺《勞動創新與機會法案》幫助求職者獲得就業、教育、培訓和支持服務，并匹配雇主和合格的工人。其中，最典型的是“學徒計劃”，其擁有超過80 年的歷史，類似于我國的畢業實習，學徒根據雇主的需求接受工作技能培訓，在培訓階段邊工作邊學習，并獲取相應的報酬，結業后還將獲得相關證書。此外，美國聯邦政府針對不同人群設立了多個職業培訓計劃來減少企業的崗位空缺。例如，“職業團計劃”為青少年提供長達三年的職業培訓，并提供高中文憑、同等學力或大學學分，培訓結束后可自由選擇進入勞動力市場、參與學徒計劃、參軍或繼續接受高等教育；“青年建設計劃”為16～24 歲的低收入青年提供教育和職業技能培訓，幫助他們獲得行業認可的認證、參與社區服務或繼續接受教育。

（二）日本：生育行為“強干預”，老齡就業“強促進”，市場主體“強支持”

1.構建少子化應對政策體系，使支持措施涵蓋生育的每個環節

日本是少子化問題最嚴重的國家之一，應對人口結構變化是日本政府的核心議題之一，政府圍繞該議題制定了一系列綜合規劃戰略，構建起了少子化應對政策體系。在1990 年的“1.57 沖擊”①1989 年日本總和生育率為1.57，創造了繼1966 年的1.58 后的歷史新低。這一數據迅速引發日本各界的擔憂，這一現象被稱為“1.57 沖擊”。之后，日本政府意識到少子化問題的嚴峻，開始著手延緩生育率下降。從1994 年開始，日本政府陸續推出《關于今后育兒支持政策的基本方向》《關于重點推動少子化對策具體實施計劃》《下一代培養支援對策推進法》《少子化社會對策基本法》《少子化社會對策大綱》等政策，并成立了“少子化應對委員會”，不斷調整政策方向，形成了完備的政策體系。

在政策體系的指導下，日本生育支持措施幾乎涵蓋了從“催婚”到“催生”的每一個環節。政府考慮了國民結婚、妊娠、育兒等不同階段的需求，制定了具體的措施，力求減輕育兒負擔、提高生育欲望。日本絕大多數生育行為都發生在婚內，因而應對“晚婚化”“不婚化”是解決少子化問題的前提。為此，日本政府號召企業、大學、社會團體等積極組織“聯誼會”，并引入AI 相親系統分析參與者的興趣愛好等數據，提高相親成功的概率。同時，為了盡早轉移父輩祖輩的財產以促進婚姻和生育，對一次性贈與結婚、育兒及教育基金免征贈與稅。2021 年，政府發起“新婚生活支援項目”，為滿足條件的新婚夫婦提供高達60萬日元的補貼。在妊娠階段，政府通過發放產檢券對孕婦產檢費用進行補貼，并向加入健康保險的家庭發放一次性生育補貼，每生育一個孩子補貼42 萬日元，以減輕生育費用的負擔。孩子出生后，按月發放1 萬～1.5 萬日元的兒童補貼，直至孩子滿15 歲。時間上，母親可獲得14 周的產假和12 個月的育兒假，育兒假期間社保支付基本工資的三分之二。父親也可享受約30 周的全額帶薪育兒假，時長在發達國家排名第一［33］。嬰幼兒托育服務是日本生育政策的另一重點。多年來，日本政府一直致力于增加托育機構數量，增加容納能力；提供多樣化的托育服務，如夜間托育、特殊兒童托育；鼓勵并資助企業建立托育機構, 為職工提供嬰幼兒托育服務；提供租房補貼來支持隔代照顧等。此外，日本政府從2019 年開始推行免費學前教育計劃，以降低家庭購買托育服務的成本。

2.促進老年人就業，緩解勞動力市場供給壓力

日本政府多次延遲退休年齡并支持老年人就業，希望以此填補勞動力缺口。2013 年，政府將領取公共養老金的年齡提高到65 歲，并修改法律確保企業允許員工工作到65 歲。2018 年，日本政府著手繼續推進老齡化社會保障制度的改革，并提出了“實現終身不退休社會”的構想，具體措施包括撥款對企業進行補貼，支持企業廢除退休年齡，建立高齡員工就業管理支持系統等。2020 年，日本國會修訂了《高齡者雇用安定法》，規定企業有將員工退休年齡提高到70 歲的“努力義務”。《高齡者雇用安定法》還強調了老年人就業歧視問題，規定企業招聘時若設定上限年齡需說明理由。日本各地的職業安定局提供針對老年人的就業咨詢、就業安置、職業培訓、后續跟進服務，為老齡就業人員提供幫助。為符合條件的中老年創業者提供財務補貼，同時規定獲得補貼的企業須取消對員工的年齡限制。此外，日本政府資助各地的“銀發人才中心”，向老年人提供短期就業機會。日本還出臺了支持中小企業雇用高齡員工的政策，厚生勞動省設立“提高退休年齡獎勵金”“高齡者雇用專項資金”等，對積極雇用高齡員工的中小企業進行獎勵［34］。

3.優先關注市場主體，精準支持企業應對勞動力供給沖擊

為了減少人口結構變化對市場主體造成的負面影響，日本政府出臺精準支持措施來促進市場主體迸發活力，推動國家經濟穩步增長。一是根據行業勞動力供需關系變化調整移民政策。1993 年，日本政府正式發起“技能實習培訓計劃”，吸引了大量發展中國家的勞動力赴日。2018年，日本政府對移民法律進行了修訂，增加了移民簽證的類別，以引進特定行業的外籍勞動者，并放寬了居留政策。二是日本政府在實施人口政策過程中將支持中小企業發展融合其中，通過改善企業工作環境、完善人事管理制度、提供職業培訓等措施來幫助企業吸引和留住員工。中小企業廳協助面臨勞動力短缺的中小企業開辦招聘會，幫助企業宣傳；補貼試用期三個月的工資，鼓勵中小企業雇用經驗不足、就業困難的人群；支持餐飲、酒店、保育等行業的中小企業引入IT 技術以提高生產率、減少對勞動力的依賴，符合條件的中小企業可獲得高達450 萬日元的補貼。

（三）瑞典：生育行為“強支持”，女性和老齡就業“強鼓勵”，勞動市場“積極化”

1.多維度提供育兒支持，打造家庭友好政策環境

瑞典的家庭政策從經濟、時間和服務方面為有孩家庭提供了全方位的支持。經濟上，政府為有孩家庭提供各類津貼和保險。瑞典的有孩家庭可獲得按月發放的兒童津貼，如果有兩個及兩個以上子女，家庭還將獲得額外的“大家庭補貼”。這兩項補貼一般發放到孩子年滿16歲，如果孩子16 歲之后仍在學習，瑞典學生資助委員會將提供學習津貼至孩子年滿20 歲。有孩且每月住房支出超過1 400 瑞典克朗的家庭還將獲得住房補貼，不論是租房還是按揭購房均可享受。瑞典是第一個為父親提供育兒假的國家，從1974年開始，政府規定父母雙方可以共同享受6 個月的育兒假。目前，父母雙方每生育一個孩子可享受18 個月的育兒假，并獲得16 個月的“家長津貼”（約為工資收入的80%）。18 個月假期休滿之后，家長可以減少工作時間至原來的75%，直到孩子年滿8 歲。領養孩子的家庭享受同樣的假期和津貼。除了直接對有孩家庭提供經濟上和時間上的支持外，瑞典政府還通過公共托育服務來降低家庭養育成本、提高女性勞動參與率、促進建立雙薪家庭。1943 年，政府開始對托育服務進行補貼，并不斷加大支持力度。目前3～6 歲的兒童每周可享受15 小時的免費托育服務，超出部分的費用與父母收入成正比，與家庭中孩子的數量成反比，父母支出費用僅占托育服務成本的10%。

2.改革稅收和養老金制度，提高女性和老齡人口勞動參與率

為緩解老齡化問題，瑞典極為重視通過稅收和養老金制度改革，來促進女性勞動參與率的提升。瑞典的女性勞動力供給明顯高于大多數歐盟國家，2019 年歐盟女性平均參與率為50.9%，而瑞典的數據為61.2%。瑞典65 歲以上的老年人勞動力參與率在歐盟國家中也位居前列（歐盟平均水平為5.8%，而瑞典為15.9%）。稅收制度方面，為發揮邊際稅率的作用，1971 年，瑞典對家庭稅收進行改革以提高女性勞動參與率，由夫妻雙方收入相加后報稅改為妻子可以作為個人納稅［35］。改革后，在家庭收入不變的情況下夫妻雙方參與工作的邊際稅率要低于丈夫一人工作的邊際稅率。此外，瑞典于2007 年引入個人所得稅抵免以增加勞動力供給，通過對65 歲以上的員工實行更大的稅收抵免額度來鼓勵人們延長工作年限。 同時，65 歲以上員工的雇主工資稅大幅降低，由26.37%降至10.21%。與年齡掛鉤的稅收抵免延緩了員工退休的愿望，也增加了市場對老齡員工的需求。養老金制度方面，1998 年，瑞典對養老金制度進行重大改革。改革后的養老金由保障性養老金、收入關聯養老金和職業年金組成。其中，保障性養老金主要面對無收入及低收入群體；收入關聯養老金與個人收入掛鉤，以整個職業生涯中繳納的金額為基準計算；職業年金由工會和雇主共同確定，并由私營基金公司投資管理。新制度下工作時間越長，退休后可獲得的養老金就越多，有利于激勵人們延長工作年限。目前，瑞典政府還將支取保障性養老金的最低年齡從61 歲提高到了62 歲，同時計劃將強制退休年齡逐步提高到69 歲。

3.實行積極的勞動力市場政策，提高勞動力供需匹配度

積極的勞動力市場政策長期以來一直是瑞典勞動力市場的一個顯著特征。一是政府設立了一系列項目，例如，針對存在技能型工人短缺的行業提供為期六個月及以下短期職業課程的“勞動力市場培訓”，為長期失業的人群提供“參與工作和發展保障計劃”，以幫助求職者提升自身能力，增加勞動力供給。二是致力于擴大勞動力市場的需求，鼓勵雇主雇用就業困難人群，例如，對于那些雇用失業者、新移民和殘疾人的雇主提供“就業補貼”，最高可達兩年工資的80%；通過“創業支持項目”向有潛力的創業者提供六個月的財務支持，試圖通過支持新創企業創造就業崗位。三是為避免勞動力供需錯配對職業教育體系進行了一系列改革，專門成立國家高等職業教育局對職業教育進行改革，并引入“高等職業教育計劃”，吸引企業參與到課程開發和實習過程中。

三、發達國家實施勞動力供給政策應對人口問題的經驗

從美國、日本和瑞典應對少子化、老齡化等人口問題的經驗可以看出，各國盡管在重點措施和政策強度方面有所差異，但在強化總人口供給、完善社會保障制度等應對人口危機方面已形成共識，其中的核心是強化勞動力供給政策以刺激人口增長和增加社會勞動力供給。

（一）注重對民眾生育意愿和行為的引導，防范“少子化困境”引致的總就業供給不足

各國普遍認識到少子化對勞動力供給所造成的長期沖擊，故通過多種方式和手段刺激民眾的生育意愿和行為。美國家庭政策在婚姻促進、兒童保育、工作—家庭平衡等方面缺少針對性的措施，現有措施主要針對低收入群體，通過經濟補貼和稅收抵免來促進生育。但一些實證結果表明，兒童稅收抵免可能導致育兒成本的提升［36］，使得低收入家庭更難負擔育兒成本。這些政策能否帶來長期的生育率上升，還有待商榷。與美國的生育政策相比，日本應對少子化的政策體系更為細致和全面，涵蓋了從結婚到養育的各個階段。日本政府致力于建設一個“家庭友好”的社會，以降低養育孩子的財政壓力，完善保育服務，促進工作與家庭的平衡。大部分政策不限制受益人群，育兒假、孕檢補貼、生育津貼、兒童津貼、免費學前教育等政策均面向所有國民，真正降低了生育成本。然而，日本的少子化對策收效甚微，總和生育率緩慢回升后再次下降。可能的原因是，少子化趨勢初現時日本并未意識到這一問題，沒有加以重視并及時采取措施；后來又由于歷史文化等問題，沒有大力推行生育鼓勵政策［37］，錯過了扭轉生育率的重要時機。瑞典的家庭政策體現出高標準、高覆蓋率的特征，為兒童提供慷慨的津貼，為父母提供長時間的育兒假并進行補貼，為有孩家庭提供低價的公共托育服務。瑞典的家庭政策鼓勵大家庭的建立，各類福利隨著孩子數量的增加呈現階梯式的上漲，慷慨的福利帶來了較高的生育率。除促進生育之外，瑞典家庭政策的目標還包括幫助女性產后順利進入職場、平衡工作和家庭，在這樣的政策設計下，瑞典的女性勞動參與率排在世界前列，一定程度上緩解了勞動力供給壓力。

（二）注重就業和社會保障的平衡，優化社會就業結構并提升民眾幸福感

美國、日本和瑞典的老年人就業政策體系較為相似，通過延長退休年齡和改革養老金制度鼓勵老年人就業，同時立法嚴禁年齡歧視，鼓勵企業雇用老齡員工。在三個國家中，瑞典最早進入老齡化社會，但老齡化進程較緩慢；美國比日本更早步入老齡化社會，但日本老齡化趨勢的發展比美國和瑞典更為迅猛。因此，瑞典和美國更早地采取措施應對老齡化及其帶來的勞動力供給缺口，但日本的政策力度更大，老齡人口勞動參與率也最高。美國、日本、瑞典均立法嚴禁就業年齡歧視，在法律上確保老齡人口可以參與到就業市場中來。在退休年齡方面，三國目前采取漸進式的彈性退休政策，逐漸推遲退休年齡，并通過改革養老金制度來鼓勵老齡人口繼續工作。此外，政府都提供老齡人口再就業及創業支持，如短期工作機會、職業培訓、就業咨詢等，除官方就業服務中心外，政府還支持非政府組織及企業，帶動全社會參與促進老齡人口就業，并通過稅收制度設計鼓勵老年人繼續留在勞動力市場中。除老齡人口就業政策外，美國和瑞典還出臺了一系列政策增強勞動力市場的活力。美國致力于發展職業培訓體系，補貼職業培訓項目，鼓勵各個年齡段的人接受職業技能培訓；通過稅收抵免等方式支持企業雇用參與培訓的學員，以提高就業市場供需的匹配度，減少結構性矛盾。瑞典實行積極的勞動力市場政策，引入一系列項目擴大勞動力供給，維持勞動力需求，積極響應勞動力市場的變化；同時發展職業教育，整合雇主的需求和勞動力的供給，解決勞動力短缺問題。

（三）注重精準支持市場主體，以提升其應對勞動力短缺的能力

為降低勞動力供給不足對市場主體的負面影響，美國、日本和瑞典都出臺了一定的支持政策，其中日本的政策更為完善，美國和瑞典的長期政策則相對較少。在行業層面，針對勞動力短缺更嚴重的行業出臺支持政策，或吸引并培養合格的勞動力，或吸引外籍勞動力參與本國勞動力市場。例如，美國與伙伴國家合作，建立國際勞動力交流計劃和技術援助，使其他國家勞動力掌握相關的技能。瑞典重視外來人才的引進，對特定行業的人才提供良好的待遇，并提供免費的語言培訓，促進外籍勞動力進入并留在瑞典。日本則通過調整簽證和移民政策吸引外籍勞動者，出臺了技能實習生制度吸引技能實習生赴日，緩解技能短缺；通過修訂移民法律，增加移民簽證類別以引進特定行業的外籍勞動者。除了緩解企業普遍面臨的勞動力供給不足問題外，各國還對那些對勞動成本更為敏感的中小企業提供更加多元的支持。一方面，通過財政補貼或稅收抵免的方式鼓勵中小企業雇用就業困難人群或參與職業培訓的人群，在特殊時期出臺臨時性政策減輕勞動力短缺壓力。例如，新冠肺炎疫情期間，美國為中小企業提供貸款，如果雇主將貸款金額的75%用于支付工資，那么這些貸款將被免除。另一方面，積極搭建就業平臺，匹配雇主和雇員，減少勞動力市場供需錯配。日本是最重視中小企業發展的國家之一，除就業促進政策外，日本還出臺了一系列針對性措施支持中小企業用工，并且多為長期政策，旨在消除勞動力供給變化帶來的負面影響。針對中小企業的特點，日本政府主要通過經濟補貼來幫助企業應對勞動力短缺，包括劃撥專項資金鼓勵中小企業改善公司環境與制度，吸引并留住員工；發放工資補貼促進中小企業雇用就業困難人群，補充勞動力缺口；幫助中小企業引入IT 技術，降低對勞動力的需求等。

四、應對少子老齡化、優化勞動力供給政策的相關建議

人口問題是事關國家發展全局的重大戰略性問題。 在我國少子化、老齡化問題日益凸顯的背景下，借鑒發達國家在應對人口問題和勞動力供需狀況的經驗，結合我國國情不斷完善相關政策支持和應對體系，對前瞻性應對人口問題尤其是保障勞動力供給具有重要的現實價值。

（一）適度超前更新人口方面的法律體系，為應對人口問題提供法制保障

人口具有可預期特征，這為從頂層設計方面做好人口規劃提供了基本前提。為此，應強化對人口方面的多維度研究，前瞻性布局人口方面的法律體系，為未來可預見的人口問題創造可緩沖的時間區間。當前，應按照《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的要求，以及《中華人民共和國人口與計劃生育法》中“國家提倡適齡婚育、優生優育，一對夫妻可以生育三個子女”“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔”的規定，進一步形成配套文件，適度超前并采取相對較為積極的激勵性政策以應對未來可能更加嚴峻的人口問題。可以從少子化、老齡化和勞動力短缺三個方面切入，明確以提高總和生育率、促進積極老齡化、保持勞動力市場穩定為目標制定完善相關政策。要圍繞人口發展的根本目標，修訂各領域相關法律，形成應對人口結構變化的法律體系，促進少子老齡化具體應對措施的實施。

（二）完善財政支出和稅收的再分配調節機制，刺激民眾生育并降低養育成本

國際經驗表明，用于家庭福利的財政支出占國內生產總值的比例與生育水平在一定程度上相關，增加家庭福利的財政支出有利于促進生育。因此，應進一步加大生育支持力度，逐步增加用于家庭福利的財政支出比重，降低家庭生育和養育成本，同時優化財政教育支出，這有利于提升人力資本水平，降低勞動力供給不足的負面影響。

此外，在共同富裕目標下，可考慮通過個人所得稅調整收入再分配來分擔家庭養育成本。具體來看，可實行生育個人所得稅抵免，并根據子女數量階梯式增加稅收抵免額。每多生一個孩子，相應的稅收抵免額度便隨之上漲，鼓勵民眾生育二胎、三胎。對多孩家庭給予額外的稅收優惠。例如，第一個孩子抵免1 000 元，第二個孩子抵免1 500 元，第三個孩子抵免2 000元，以此類推。同時，可根據家庭實際養育支出進行稅收扣除，強化個人所得稅對生育的激勵作用。對涉及子女養育的費用進行專項扣除，如托育費用、教育費用等，并根據實際費用支出核定扣除額度，促進稅收公平。完善我國個人所得稅的再分配功能，在固定抵免的基礎上，根據各個家庭的實際養育成本進行稅收扣除，緩解有孩家庭特別是多孩家庭的經濟壓力。此外，鑒于房價對于生育決策的影響，可以根據家庭子女數量實行階梯稅制，降低多孩家庭購房時繳納的契稅比例，以刺激民眾生育意愿。

（三）加大生育保險支持和男性育兒假普及力度，提升時間支持和經濟支持強度

目前我國生育保險和醫療保險合并，待遇主要包括生育津貼和生育醫療費用，但大多數省份的生育保險并未考慮照料孩子的成本。將生育保險延伸到孩子的照料成本上，有利于提高生育意愿，如增設有津貼的父母育兒假。父母育兒假制度的落實必須依靠生育保險，由生育保險提供育兒津貼來降低家庭的照料成本。但生育保險待遇提高可能帶來企業成本的增加，特別是對于中小企業來說可能降低其參保的積極性。因此，應在改善生育保險待遇的同時優化籌資模式，增加政府和個人承擔的比重，承擔一部分生育保險，減少企業生育支出，并通過稅收優惠政策支持企業參與生育保險，補償企業生育成本，鼓勵中小企業參保，進一步擴大生育保險的覆蓋范圍。

時間支持對生育有一定的促進作用，但不合理的育兒假反而會惡化女性就業環境，提高女性生育成本。從企業角度來看，目前產假生育津貼差額部分由用人單位補齊，因而延長女性產假增加了企業用工成本，可能加劇職場性別歧視。企業可能因此在招聘時有意規避女性員工，進一步增加女性生育的機會成本，降低女性生育意愿。此外，在大多數家庭中女性仍然是孩子的主要照料者，育兒責任的不平等同樣導致了女性就業困難。因此，政府應統一產假和陪產假，設立育兒假，號召父母雙方同休育兒假，規定父親必須使用一定天數的育兒假，減少育兒假導致的女性就業困難，促進家庭—工作平衡。除經濟手段外，政府還應從社會文化入手鼓勵男性參與育兒，強調育兒責任平等，促進家庭結構的穩定和兒童的健康成長。

（四）建立普惠型托育和教育體系，“教”“育”雙管齊下緩解生育焦慮

托育服務既有利于孩子的健康成長，又有利于家長更好地平衡家庭與工作。普惠型托育體系將撫養成本社會化，降低了家庭的撫養成本。瑞典的經驗表明，托育服務能夠提高女性勞動參與率，在一定程度上緩解勞動力供給問題。OECD數據顯示，2016 年OCED 成員國中3 歲以下兒童入托率平均值為33.2%，最高的丹麥達到了61.8%；東亞地區的韓國和日本分別為53.4%和22.5%，而我國3 歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%左右，供需缺口巨大。為了減少家庭生育的后顧之憂，同時促進女性參與到勞動力市場，政府應鼓勵建立各類托育機構，引導社會力量投入托育服務，鼓勵政府機關企事業單位提供內部托育服務，依托社區建立托育中心，整合社會資源增加托育服務的“可獲得性”；大力發展普惠型托育，對普惠型托育機構進行補貼，對入托家庭提供補助，建立托育成本分擔機制，增加托育服務的“可負擔性”；加強對托育機構的監管，從機構資質審批、從業資格審核、日常運營督導、爭議糾紛處理等方面行使監管職責，保障托育機構安全運營，增加托育服務的“可信賴性”。同時，注重對托育人才的培養，填補托育服務供給缺口。

除托育服務缺乏外，教育資源不均同樣抑制了生育意愿。在教育資源配置不均的環境下，獲得優質教育資源成本較高，家庭不得不陷入孩子的“數量—質量”權衡。我國社會文化傳統和教育成本高企的共同作用導致父母選擇了孩子的“質量”，舍棄了孩子的“數量”，加劇了少子化問題。教育資源均等化有利于緩解家庭的生育養育焦慮，提高生育率。首先，可考慮對基礎教育實行標準化管理，在教育經費、辦學條件、師資配置等方面制定標準，促進各地基礎教育均衡發展。其次，利用轉移支付支持地方基礎教育發展，縮小城鄉教育質量差距，減少教育資源的集中。最后，加強不同學校間師資交流，重視教育管理人才的培養，合理配置人力資源，提高學校的教學水平和管理水平。基礎教育資源的配置有利于促進教育公平，降低家庭生育的“后顧之憂”，從而減緩少子化的發展。

（五）加快老年人力資源開發，發揮老齡人口的積極作用

我國老年人口比例不斷上升、預期壽命不斷增加、健康狀況逐漸改善，同時少子老齡化導致的勞動力供給緊張日益顯現，老年人力資源亟待開發。充分挖掘老年勞動力的潛力能夠在一定程度上緩解大批老齡人口退出勞動力市場造成的勞動力供給壓力，同時能夠降低社會養老壓力，有利于發揮人口老齡化的積極作用，是應對人口老齡化的長期方向。首先，制定彈性退休政策，推動養老金制度改革，逐步延遲退休年齡。通過設定退休年齡及養老金領取比例鼓勵老齡人口繼續工作，例如，65 歲退休可以拿到全額養老金，提前退休則減少養老金，延遲退休則增加養老金。通過養老金鼓勵老齡員工延遲退休年齡，可降低個人、企業和社會的養老壓力，同時提高老年人口尤其是低齡老年人口的勞動參與率。其次，為老齡人口提供就業服務，更好地開發老齡人力資源。為老齡人口提供就業技能培訓，更新其掌握的職業技能，幫助他們適應就業市場；為老齡人口搭建就業信息服務平臺，促進企業與老齡人口間的信息交流。再次，完善老齡人口就業相關法律法規，加強老齡人口再就業的法律保障，消除老齡勞動者及用人單位的后顧之憂。明確退休再就業人員及用人單位的法律權利與義務，在保護老齡人口合法權益的同時減少責任糾紛。嚴禁用人單位因年齡而辭退或拒絕雇用老齡人口，消除年齡歧視。最后，出臺政策鼓勵企業雇用老齡人口，完善老齡人口創業支持政策。設立專項資金對積極雇用老齡人口的企業進行獎勵，根據企業老齡員工比例進行稅收減免；鼓勵老齡人口創業，為老齡創業者提供創業擔保貸款等。

（六）提升對非正規就業的容忍度，促進勞動力供需匹配

在人口結構變化背景下，我國勞動力供需狀況開始變化，勞動力結構性短缺問題日益嚴峻，此時非正規就業成為緩解勞動力市場供需錯配的重要手段。非正規就業提高了人力資源配置效率，幫助企業通過合理調整用工來避免季節性勞動力閑置和勞動力短缺。中小企業尤其是小微企業是重要的吸納社會就業主體，同時也是主要的非正規就業部門，其自身特點決定了中小企業更加適合非正規用工模式。非正規就業能夠提高企業運營效率、降低企業勞動力成本、緩解勞動力短缺。政府應出臺針對性政策引導中小企業參與非正規用工，提高法律對非正規用工雇主和雇員的保護，通過臨時性、非全日制、季節性、彈性工作等多種形式實現用工，提高勞動力資源配置效率，緩解勞動力供給不足。通過促進非正規就業服務平臺搭建，推進企業間數據共享，整合非正規就業供需，促進勞動力要素有序流通；完善非正規就業保障，明確用工期間員工保險、工資發放責任，提供法律保障；加強非正規就業監管，保障勞動者及用工單位的合法權益，盤活人力資源；健全非正規就業支持政策，對積極提供非正規就業崗位的中小企業進行補貼，鼓勵中小企業參與到非正規就業市場中，充分發揮其吸納就業的作用。