20世紀90年代以來中央科技服務業政策供給特征研究

陳 磊，杜寶貴

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

0 引言

隨著全球知識經濟時代到來，中國加快發展科技事業，將科技創新的地位提升到前所未有的戰略高度，國家科技創新能力和影響力顯著增強。作為科技創新體系的重要組成部分之一，科技服務業在加速知識流動、推動技術創新、促進科技成果轉移轉化等方面發揮越來越大的作用，逐步成為科技創新的新引擎。中國科技服務業政策具有堅實有力的政策依據，黨中央關于新興產業和科技成果轉化的大政方針、國家相關科技戰略規劃、國家保護和促進科技創新的法律條文、國務院針對科技服務業的行政決策分別為科技服務業政策提供了根本遵循、行動指南、法律依據和工作指導。在此背景下，國家出臺一系列政策措施，初步形成支持科技服務業發展的政策體系。尤其是2014年國務院發布的 《關于加快科技服務業發展的若干意見》首次系統明確地闡述了促進我國科技服務業發展的全局部署和基本策略。

目前，國內外現有文獻在科技服務業政策研究方面的成果較少且不夠深入。在研究內容上，除了評述國外政策[1]、構建政策體系[2]、完善政策設計[3-5]、開展政策評估[6]等研究以外，杜寶貴等[7]從概念、流變、體系、特征、內容等5個維度系統總結和分析中國科技服務業政策。在研究方法上，定性比較研究居多，定量研究較少，且定量研究方法僅限于扎根理論和文本挖掘[8-9]、固定效應模型[10]等。本文創新表現在：①在研究內容上，將中央科技服務業政策供給特征作為研究對象，構建 “政策供給主體—政策供給形式—政策供給主題—政策供給工具”四維分析框架；②在研究方法上，基于文本分析視角，綜合采用文本計量法、內容分析法、社會網絡分析法對中央科技服務業政策進行深入研究。

1 分析框架

在中國，科技服務業已經成為區域和國家創新體系的重要組成部分，對科技創新和產業發展產生著越來越顯著的支撐作用。為此，中央和地方政府紛紛加強了政策支持力度，出臺不同類別的科技服務業 “政策包”。學術界對于科技服務業的研究主要集中于概念界定、集聚發展、產業評價、溢出效應等方面[11-14]，有學者對科技服務業政策展開研究，但僅僅停留在政策導向和架構的討論層面。從20世紀90年代開始，科技服務業逐步進入黨和國家的大政方針，一系列支持科技服務業發展的政策舉措隨之面世。尤其是2014年以后，一方面加快科技服務業發展被確定為國務院的一項重要行政決策，另一方面科技服務業的創新價值和經濟價值更加凸顯，中央到地方科技服務業政策的出臺更加密集，但很少有學者從政策供給特征的視角對迄今為止我國中央或地方層面出臺的科技服務業政策進行系統性的梳理和量化分析。由于一項政策的構成要素是多種多樣的，因此了解和探討政策供給特征的視角和維度也具有多元性。鑒于我國科技服務業政策研究剛剛起步，科技服務業政策分析框架又十分匱乏，本文在借鑒學術界相關研究成果的基礎上，從政策的基本構成要素出發構建 “政策供給主體—政策供給形式—政策供給主題—政策供給工具”四維分析框架，如圖1所示。通過以上四維分析既能較為具體地描述國內科技服務業政策的供給現狀及特征，還可以由外至內地明確國內科技服務業政策供給的一般來源、主要載體、核心主旨及基本策略。

(1)政策供給主體。政策主體是制定、實施、監督科技服務業政策的政府機構或公共組織，其自身的或被賦予的職權是政策權威性的重要來源[15]。由于促進科技服務業發展是一項復雜性工作，需要科技、教育、財政、稅務等部門的共同配合，因此科技服務業政策主體具有多樣性。為了完成既定的政策目標，政策主體往往需要通過聯合發文，加強協作和配合，并充分發揮自身的職能，共同推動科技服務業的快速發展。

(2)政策供給形式。政策形式屬于科技服務業政策的外在表現形式，包括意見、通知、辦法、規定、標準等。不同政策形式承載不同功能和效力[16]，如辦法具有規范和保護等作用，政策效力高，而通知雖然具有較多作用，但是效力不高。

(3)政策供給主題。政策主題不僅關注科技服務業政策的內容維度，還關注政策的價值向度[17]，它濃縮和歸納了科技服務業政策的核心目標、重點任務、主要措施等，具有高度概括性和抽象性。

(4)政策供給工具。政策工具作為政策行為的表現形式，是政策主體治理智慧和治理能力的表現。學界關于政策工具分類的探討較多，其中以Rothwell等提出的供給型、環境型、需求型3類政策工具應用最為普遍[18]。本文因此借鑒這一政策工具分類方式，構建中央科技服務業政策工具箱。

圖1 科技服務業政策分析框架

2 研究設計

基于文本分析視角，采用中央層面出臺的科技服務業政策，分別從供給主體、供給形式、供給主題、供給工具4個維度考察和分析我國中央科技服務業政策供給特征。首先，運用社會網絡分析法探究政策主體之間的合作關系網絡；其次，使用文本計量法分析政策文本的存在形式；再次，采用內容分析法探討科技服務業政策的核心目標、主要任務、基本措施等；最后，基于政策工具法討論科技服務業政策工具的配置情況。

2.1 研究方法

(1)社會網絡分析法。運用Ucinet軟件探討中央科技服務業政策發文機關合作網絡關系，分析政策主體的協同性。

(2)文本計量法。對中央科技服務業政策文本的政策形式進行分類和計數，了解政策存在的形態和性質，分析政策形式的主要類型和分布結構。

(3)內容分析法。內容分析法是研究政策文本內容的基本方法之一。一方面，通過提煉中央科技服務業政策文本標題的主題詞，歸納和闡釋政策主題，克服了以往高頻詞分析的片面性和形式化；另一方面，采用政策工具理論探究中央科技服務業政策工具使用偏好和分布結構。

2.2 數據來源

本文采用的科技服務業政策文本主要來源于相關中央國家機關網站，并排除了一般事務性通知通告等文件的干擾，不僅能夠較好涵蓋中央層級發布過的科技服務業政策，而且保證了分析樣本的有效性和數據來源的權威性。最終，經過搜索、清洗、篩選等處理步驟，獲取20世紀90年代以來135份中央科技服務業政策文本。

3 實證分析

3.1 政策供給主體分析

政策主體是政策文本的制發機關，對政策的實施、監督、調整承擔主要責任。政策主體可以是一個，也可以是兩個及以上。經統計，135份中央科技服務業政策涉及38個政策主體，其中除國務院、科技部、工信部、國家發展改革委、國家統計局存在單獨發文的情況，其余均為多個政策主體聯合發文。

為了進一步探討政策主體之間的協同性，本文運用社會網絡分析方法構建中央科技服務業政策38個政策主體的合作網絡矩陣，并計算網絡規模、網絡密度及網絡度中心性。其中，網絡規模反映的是政策主體的數量多少，政策主體數量越多，網絡規模就越大。由于本文中央科技服務業政策涉及38個政策主體，因此網絡規模是38。網絡密度反映的是各政策主體在合作網絡中關系的緊密程度，網絡密度越大，網絡中各政策主體的關系越密切。經計算，中央科技服務業政策的政策主體合作網絡密度僅為0.1792，表明中央科技服務業政策發文機關之間的合作關系緊密度較低。網絡度中心性是衡量各政策主體在合作網絡中重要程度的關鍵指標，度中心性數值越大，則表明相應政策主體的中心性越強，即在合作網絡中的控制力和影響力越強[19]。中央科技服務業政策發文機關及其度中心性見表1。由表1可知，科技部的度中心性數值最大，為114，而第2位財政部驟降至36；其后是國家稅務總局、教育部，為14；接著是工信部、海關總署、中宣部、中國科學院，僅為5；其余發文機關均低于5，國務院為0。這說明科技部在中央科技服務業政策發文機關合作網絡中占有絕對支配地位，對整個合作網絡的形態和關系產生了極強的影響力。雖然財政部在合作網絡中的重要程度僅次于科技部，但其具有的影響力大大弱于后者。而其他發文機關的網絡影響力隨著度中心性的降低而依次遞減。

表1 中央科技服務業政策發文機關及其度中心性

科技部作為中央科技主管機關，是科技服務業的歸口管理部門，承擔著統籌、協調和促進全國科技服務業發展的具體職能，需要主導和牽頭科技服務業政策措施的制定和實施。由于科技服務業是國家戰略性新興產業，同時具有高投入高風險的特點，因此需要發揮財政部、國家稅務總局的財稅杠桿職能，為科技服務業發展提供必要的稅收優惠和充足的資金支持。科技部與教育部在科技服務業資源和要素上的重疊性也促使二者存在緊密的合作關系。然而，目前中央科技服務業政策發文機關合作關系還比較簡單，主要表現為科技部與其他部門的單線合作，過度依賴科技部的作用，其他政策主體的協同性較弱。

3.2 政策供給形式分析

政策形式是指政策文本發布和存在的方式和形態。135份中央科技服務業政策的政策形式主要包括意見、辦法、通知、規劃、標準、規定、指引、工作細則、實施方案9種，其中以意見形式的政策文本數量最多，為41份，其次是辦法形式35份，接著是通知形式29份，規劃形式15份，其他形式均未超過5份。按照功能相近的原則，可以將上述9種政策形式分為4個類型，即規制類、指導類、計劃類、通知類，見表2。規制類政策是指對科技服務業發展具有規范、監管、管理作用的政策，這類政策約束性較強，包括辦法、標準、工作細則、規定4種政策形式，共43份政策文本。指導類政策是指對科技服務業發展工作進行指揮和引導的政策，這類政策體現了中央政府在經濟社會發展中的統籌領導和宏觀調控的職能，因此是中央國家機關常用的政策形式之一，包括意見、指引2種政策形式，共45份政策文本。計劃類政策是指為科技服務業提供發展思路的政策，這類政策具有較強的方向性和前瞻性，包括規劃、實施方案2種政策形式，共18份政策文本。通知類政策是指向地方政府和下級機關傳達與科技服務業相關的重要措施的政策，這類政策兼具靈活性和操作性，包括通知1種政策形式，共29份政策文本。由此可見，中央科技服務業政策主要存在規制類、指導類、計劃類、通知類4類政策形式，分別發揮建章立制、宏觀指導、方向引領、上情下達的重要作用。然而，4類政策形式還存在結構性問題，如規制類政策中的標準較少，產業的技術標準、產品標準、服務標準、方法標準等缺乏標準依據；規制類政策中缺失法律、行政法規等文件，政策的強制性和約束力大大弱化。

表2 中央科技服務業政策形式

3.3 政策供給主題分析

政策主題是政策的核心要義，通過分析政策主題，能夠對政策內容和政策目標有一個清晰的認識和深入的理解。就政策文本而言，政策標題通常是對政策全文的主旨凝練和高度概括，是洞察和分析政策主題的關鍵資料和重要依據。本文采用文本挖掘方法，通過對135份中央科技服務業政策的標題進行主題詞提取，依據主題詞之間相近或相似的聯系歸納出6項政策主題，并結合政策文本內容，對我國中央科技服務業政策的內容和目標進行總結和闡釋，見表3。

(1)促進科技成果轉移、轉化與產業化。一直以來，科技與經濟 “兩張皮”始終是困擾我國實現創新驅動發展的 “頑瘴痼疾”。我國雖然每年產出大量的科技成果，在數量上甚至達到世界領先水平，但科技成果轉化率與世界發達國家相距甚遠。龐大規模的科技成果無法得到充分轉化和應用，不僅浪費了科技資源，而且不利于國家產業技術水平提升和社會生產力發展。如何有效破解科技成果轉化瓶頸，盤活科技成果存量，進而大幅度增強我國自主創新能力，實現科技自立自強，是事關國家發展前途的當務之急?？萍挤諛I作為連通科技成果供需雙方的中介機構，在加速科技成果轉化和應用方面發揮重要作用，架起科技與經濟之間的對接橋梁。因此，從現有中央科技服務業政策可以看出，國家采取的政策措施大多是圍繞科技成果轉移、轉化和產業化，其目的在于通過發展壯大科技服務業，完善我國科技成果轉化服務體系。因此，促進科技成果轉移、轉化與產業化是中央科技服務業政策的核心目標。

表3 中央科技服務業政策主題及主題詞

(2)支撐科技創新?？萍紕撔虏皇呛唵蝿幼?，而是包含激發創意、研究設計、獲取資金、實施研究、成果產出等環節的過程。在科技創新過程中，為了產出高水平科技成果，確保科學研究的順利開展，不同環節需要不同的科技服務，如在激發創意環節需要科技查新服務，在研究設計環節需要科技文獻服務，在獲取資金環節需要科技金融服務等。現有中央科技服務業政策在科技金融、公共科技資源開放共享、科技保險、科技評估、知識產權保護、科技文獻信息、科技查新等方面均有支持和規范，旨在建立覆蓋科技創新全鏈條的科技服務體系，充分發揮科技服務業在科技創新過程中的支撐作用。因此，支撐科技創新是中央科技服務業政策的重點任務之一。

(3)推動產業轉型。首先，科技服務業能夠通過與科技型中小企業、高新技術企業之間的業務交流，促進知識和技術的流動和傳播，從而加快我國高新技術產業的成長[20]。其次，科技服務業是現代服務業中的高端產業，它主要依賴專業知識和高素質人才創造經濟效益，引領和代表未來服務業的發展方向，因此大力發展科技服務業有利于促進服務業的轉型升級，并最終對我國經濟結構調整產生深遠的積極影響。最后，科技服務業的發展促進了服務業其他分支產業的轉型升級，包括生產性服務業的技術改造以及生活性服務業的質量提升。此外，科技服務業作為服務業中的新興產業，隨著其自身規模的擴大，對經濟增長的貢獻在不斷增強。因此，推動產業轉型是中央科技服務業政策的另一個重點任務。

(4)發展科普事業。提高公民科技素養是建設創新型國家的必然要求和應有之義[21]，因此推動科學技術普及是關系國家發展和民族未來的大事，既是我國政府的重要職責，也需要社會各界的共同努力。而科技服務業中的科普機構是我國科普組織體系的重要組成部分，能夠創新科普的途徑和方式，促進科普文化深入人心。因此，發展科普事業，提高全社會科學文化素養也是中央科技服務業政策的基本工作。

(5)培育發展科技服務機構?？萍挤諜C構是科技服務業發展的基本構成要素，也是科技服務人員開展技術和知識服務的主要載體，因此科技服務機構數量增加是科技服務業發展的重要表現之一。20世紀90年代以來，國家鼓勵創辦各類科技服務機構，逐步開放科技服務機構市場準入門檻，先后培育包括科技中介機構、生產力促進中心、技術轉移機構、大學科技園、農業科技園、科技企業孵化器、眾創空間、新型研發機構等在內的科技服務機構，為推動科技創新和產業發展發揮關鍵作用。因此，培育發展科技服務業機構是中央科技服務業政策的載體和抓手。

綜上，中央科技服務業政策是以促進科技成果轉移、轉化與產業化為核心目標，以科技創新和產業轉型為重點任務，以科普事業為基本工作，以培育發展科技中介機構、生產力促進中心、技術轉移機構、大學科技園、農業科技園、科技企業孵化器、眾創空間、新型研發機構等科技服務機構為載體和抓手的一系列政策措施的集合。

3.4 政策供給工具分析

政策工具指完成政策目標的一系列方式和手段。本文以國務院2014年印發的 《關于加快科技服務業發展的若干意見》為例，通過構建3類15項政策工具體系，識別和提取政策文本中包含的政策工具參考點，觀測和分析中央科技服務業政策工具的使用偏好和結構分布。政策工具體系及分布結果見表4。由表4可知，環境型工具最多，占64.31%；供給型工具次之，占29.8%；需求型工具最少，占5.89%。由此可見，環境型政策工具是中央科技服務業政策工具的主導性工具。這是因為：一方面，科技服務業是新興產業，產業分類尚不明確且發展速度較快，因此中央政府主要采用鼓勵引導、明確支持、目標規劃等方式探索具體的發展措施，體現了中央政府的審慎態度；另一方面，全國各地科技服務業發展基礎不同，產業發展水平不均衡，因此需要給予地方一定的自主性，鼓勵其從本地實際出發制定促進科技服務業發展的具體舉措。但是，環境型工具中的法規管制、金融支持措施的比例過低。在供給型工具中，中央政府側重于采用優化公共服務、完善基礎設施建設、加強組織領導等策略，忽略了人才培養、資金投入兩種工具。與其他兩類政策工具相比，需求型工具存在著明顯的使用偏少問題。需求型工具是拉動科技服務業發展的重要方式，對于提升科技服務業內生發展動力、增強產業發展韌性具有深遠影響，應該重視該工具。

表4 政策工具體系及分布結果

4 研究結論

(1)在政策主體方面，中央科技服務業政策有38個政策主體；政策發文機關合作網絡規模為38，網絡密度較低，僅為0.1792；科技部的度中心性最高，科技部是合作網絡的絕對核心，科技部與財政部、國家稅務總局、教育部等部門聯系緊密，其他發文機關配合科技部工作且相互合作較少。

(2)在政策形式方面，中央科技服務業政策主要包括意見、辦法、通知、規劃、標準、規定、指引、工作細則、實施方案等9種政策形式，從功能上劃分為規制類、指導類、計劃類、通知類4個類型；

(3)在政策主題方面，中央科技服務業政策主題是以促進科技成果轉移、轉化與產業化為核心目標，以支撐科技創新和推動產業轉型為重點任務，以科普事業為基本工作，以培育發展科技中介機構、生產力促進中心、技術轉移機構、大學科技園、農業科技園、科技企業孵化器、眾創空間、新型研發機構等科技服務機構為載體和抓手。

(4)在政策工具方面，中央層面使用64.31%的環境型政策工具，29.8%的供給型工具，5.89%的需求型工具，基于審慎態度和鼓勵地方積極性的考慮，中央層面把環境型政策工具作為主導工具，但整體上還存在著顧此失彼的問題。

5 政策建議

(1)積極構建政策協調合作機制。促進科技服務業發展事關我國經濟社會高質量發展，同時也是一項復雜的系統性工作，政府各職能部門應主動擔當，在本部門職權范圍內積極承擔發展科技服務業的相關工作，并主動加強與其他部門的協商合作，為科技服務業企業或組織提供精細的公共服務。應建立健全政府部門間促進科技服務業發展的協同合作長效機制，成立中央和地方層面科技服務業及相近產業聯席會議，制定部門合作清單，針對科技服務業發展不同階段的差異化需求，加強部門協同和部省協同，增強決策效力。

(2)持續完善科技服務業政策功能體系。一方面，應豐富政策形式，充分發揮不同政策形式在促進科技服務業發展中的重要功能，滿足產業發展的多元需求；另一方面，應不斷優化現有政策功能體系，持續完善科技服務業發展所亟需的技術標準、產品標準、服務標準、方法標準等標準，積極制定出臺針對科技服務業發展的促進法、市場法規、監管條例等法律規章。此外，應注重不同政策形式的互補性和配套性，避免功能重復，增強政策的適用性和可操作性。

(3)深入推進黨和國家相關決策部署的貫徹執行。促進科技服務業發展是我國政府的一項重要職能，具有十分明確和具體的政策依據，應積極貫徹執行黨和國家的相關決策部署，使之落到實處。應全面匯總和深入理解黨和國家對于科技服務業發展的重要決策和戰略部署，做好科技服務業政策依據的解讀和培訓，提高政府發展科技服務業的積極性和主動性。要細化黨和國家的決策部署，做好任務分解和職能分工，形成比較具體的實施方案和配套措施。建立健全科技服務業政策績效考核機制，對各地區各部門貫徹執行黨和國家相關決策部署的效果進行評估督促。

(4)逐步優化政策工具運用策略。中央政府在用好環境型政策工具的同時，還應加強需求型政策工具的運用和指導。首先，應充分認識到需求型政策工具的內涵和意義，重視需求型工具在拉動科技服務業發展中的積極作用；其次，簡政放權，充分利用市場機制激發科技服務業發展活力，增加需求型政策工具種類，提高公共服務水平；最后，應改進環境型政策工具的使用方式，增強政策工具的使用效果，健全商事制度和市場法規，及時調整不同類型政策工具的使用強度。