國際組織參與科技政策創新的行為邏輯

武佳奇，譚 爽，胡象明

(1.北京大學政府管理學院，北京 100871；2.中國礦業大學 (北京)文法學院，北京 100083；3.北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191)

0 問題提出與文獻回顧

伴隨著全球化深入，國際組織作為 “第三種國際政治力量”逐步興起，并逐漸深度影響世界局勢、社會生態、民眾生活[1]，在解決全球問題、參與全球治理方面發揮著日益重要的作用[2]。聚焦本土，國際組織 (包括國際非政府組織，如綠色和平等；政府間國際組織，如聯合國等)在中國科技政策創新領域中作用日漸明顯[3]?；仡櫦扔醒芯浚槍Ψ钦M織影響中國科技政策創新的研究與觀察細致入微，可謂汗牛充棟，而對于政府間國際組織 (簡稱國際組織)對中國科技政策創新影響的理論與實踐研究則相對欠缺。但是，隨著科技政策參與空間逐步拓展與開放，例如聯合國及其所屬機構、世界貿易組織、亞洲開發銀行、歐盟、上海合作組織等國際組織逐步深入影響中國科技政策創新多個領域。他們利用權威形象、專業能力、感召優勢等，實現政治協商、輿論傳達、平臺構建，不斷促進科技政策民主化、科學化、創新化，亦是參與中國科技政策創新和科技社會治理不可忽視的重要主體。

改革開放以來，作為較為理想的政策實驗室與天然的政策實驗田[4]，政策創新活動逐漸成為學界理解和把握政府改革、行為邏輯及相關利益主體互動的重要切入點[5]。在各級政府推進科技政策創新過程中，國際組織扮演著重要角色：世界銀行助力上海打造高科技低碳城市，聯合國教科文組織在教育等領域促進科技政策、標準和實踐，這些現象逐漸吸引了學者關注。朱旭峰等[6]、AKHTAR-SCHUSTER M等[7]基于政策轉移、政策溝通等成熟理論，深入觀察各類國際組織如何深入政策領域，參與其創新發展。

國際組織之所以具備參與科技政策創新活力與自身組織性質和關注領域密不可分。首先，國際組織設立與定位與國家高層密切相關，具備得天獨厚的高層游說能力；其次，國際組織具備連接國外先進技術的優勢，在部分領域具有濃厚專業知識與技術經驗，為國際組織通過多方途徑助力科技政策上升為頂層設計提供一定基礎條件，正如Béland等[8]所說 “國際組織比大多數機構更加‘開放’，總是有機會產生新想法。”國際組織不斷推進社會公共服務科學化供給和助力提升治理效率亦與國家深入推進治理體系和治理能力現代化方向高度契合。

科學化科技政策創新主體具有以下特點：面對風險環境[9]能憑借專業知識[10]、思考能力、批判精神、參與科技政策創新并致力于努力維持它[11]。國際組織將其擁有的專業化知識、獨特技能、組織管理優勢策略注入其根植領域，以探求解決社會問題的根本之道，這種科學精神與公利精神并舉的結構內涵與科學公益的理論內核不謀而合[12]?？茖W公益相關理論的塑造肇始于19世紀后半期慈善科學運動 (Scientific Philanthropy Movement)，其重塑了人們對于傳統慈善的認識——社會改進有賴于更為堅實的科學化、系統化認知基礎[13]，科學公益關注價值觀的理性真實、方法論的理論基礎、應用工具的豐富翔實。

縱覽關于科技政策創新和科學公益相關學術文獻，對于活躍在國際和國家治理舞臺的國際組織仍缺少足夠關注，且國際組織相關研究大多傾向于觀察國際組織自身發展情況及其對于國際治理體系的作用，卻忽視其扎根于成員國，對于成員國公共科技政策創新的積極意義。且現有關于科技政策倡導與創新的研究成果多聚焦于政治官僚、專家群體，亦不乏各類草根NGO[14]在政策過程中的重要角色，但卻在相當程度上忽視作為重要科技政策創新主體的國際組織。隨著資源結構改變，國際組織科技政策倡導行為正在不斷優化，在廓清價值理念、創新工作方式、革新公共科技政策等方面產生不容小覷的力量[15]，故將其納入科技政策創新體系是應有之義。另一方面，關于科學公益的研究多呈現為空中樓閣式理論分析討論，對科學公益基本內涵、價值意蘊等進行多方論證，但是卻忽略理論與現實案例聯姻，鮮有文獻從實證分析角度入手，進一步挖掘科學公益理論適用性，限制對于科學公益理論系統性理解。故應選擇恰當分析對象并進一步探尋實踐背后的結構性規律，這是進一步深化對于國際組織參與科技政策創新和科學公益理論理解的必由之路。

基于上述討論，對國際組織如何參與科技政策創新這一學術問題展開深入思考，國際組織如何更好地促進成員國科技政策創新？其背后蘊藏著何種結構性規律？由此，本文基于對案例深度參與式觀察，搭建一個鏈接科技政策創新、科學公益和循證理論的分析框架，對某國際組織D組織參與氫能相關領域科技政策創新實踐進行一個多維度、全場景深度描繪，力圖打開中國場景下國際組織參與科技政策創新的黑箱。

1 國際組織參與科技政策創新的分析框架

經典政策創新理論認為政策創新主要發生在政策決策層，但是政策創新亦存在于政策執行層、政策評估層等，學者發展出執行性政策創新環節，涵蓋政策執行涉及的決策、工具選擇、技術設計等，被稱為過程流 (Process Stream)、項目流 (Program Stream)和技術流 (Technology Stream)[16]。同時，科學公益亦在倡導項目設計與執行專業化、制度化、組織化[13]。本研究通過對于科技政策創新、科學公益、循證等相關理論的鏈接，結合筆者對于國際組織深度參與式觀察，構建國際組織參與科技政策創新的 “技術基礎-項目設計-過程控制-倡導績效”分析框架，如圖1所示。

圖1 國際組織參與科技政策創新的 “技術基礎-項目設計-過程控制-倡導績效”分析框架

技術基礎意指項目或科技政策研究、開發等操作細則[17]，項目設計是針對具體情景設置項目方案、使用科技政策工具等，過程控制是在項目進展過程中需要考量多方利益平衡、進度控制等，倡導績效則從科技政策場域的實際參與情況入手，關注科技政策文本產生、科技政策行為轉變。值得關注的是，區別于西方決策創新與執行創新的相對獨立性，中國多層級政府獨特性為執行性創新反作用于科技政策目標與設計提供可能性，可謂摸著石頭過河[18]。

為了保障研究方法使用準確，使用案例研究法需具備以下4個要素：①參與性：研究者持續關注研究國際組織在華實踐，曾在所研究國際組織擔任實習生，獲得大量一手資料并進行深度參與式觀察；②問題性：所研究國際組織的實踐領域可以非常突出地展示本文研究標的；③過程性：本研究關注的國際組織助推科技政策創新實踐可以實現對于具體社會生活場景進行細致深入觀察，進一步對已有理論進行批判與反思；④深入性：本研究不僅尋找理論突破和建構契機，還力圖做到對個別案例所處場域的系統認識。

本研究使用三角檢定法，通過多種資料數據之間相互核實和檢驗提高案例信度與效度。一手文獻資料包括：①深度訪談。筆者通過一對一訪談、焦點小組等方法與所選案例中國際組織工作人員、企業、相關NGO等利益群體代表進行深度交流，獲得大量訪談記錄。②實地觀察，筆者擔任選取機構實習生，對相關啟動會、研討會、協商會、專題會等進行記錄。二手文獻資料主要來源于各類科技政策文本、項目文件；各大門戶網站新聞報道；各類自媒體文章；相關學術論文等。

2 案例分析：國際組織參與科技政策創新

1998年，D組織參與中國燃料電池公共汽車商業化發展潛力研究。中國從2003年3月開始實施3期 “中國氫能電池公共汽車商業化示范項目”。截至2020年底，中國在30個城市共有7000輛氫能電池汽車。前2期項目主要通過從國外購買示范車輛在中國展示進行推廣，氫能電池汽車分別在2008北京夏季奧運會和2010年上海世博會進行展示。2016年，D組織開啟第3期 “中國氫能電池公共汽車商業化示范項目”，與佛山、北京、上海，鄭州、鹽城、常熟、張家口等政府深度合作，推動各級示范城市氫能政策頒布和氫能產業商業化推廣。在20余年期間，D組織通過多份實證調研、技術分析報告等嚴密論證氫能推廣必要性和可持續發展路徑，組織多項創新氫能推廣項目，如促成 “中國燃料電池汽車商業化發展項目暨佛山市南海區新能源汽車 (氫能)產業招商推介會”，開啟國內氫燃料電池汽車商業化發展大幕；在氫能推廣過程中直接深入地方政府科技政策制定場域，從專業化角度促進各類法規出臺，抑或開展各類知識研討分享會，組織由專家、學者、企業、公眾等共同推動的氫能推廣研討會。開展多維知識交流，推動產出 《中國氫能源及燃料電池產業發展研究報告》 《車用氫能產業藍皮書》 《上海市燃料電池汽車發展規劃》等相關標準和報告。本研究將以2003年為起點，梳理D組織近20年間推動中國氫能政策創新的案例進程。

2.1 案例過程分析

2.1.1 國際組織參與科技政策創新的技術基礎

(1)精準化的缺口挖掘。通過特定方式界定政策問題，并提出可信的解決方案，以說服決策者將問題列入議程[19]。相關研究亦證明在能源、環境和氣候變化領域，具備慈善資源的國際組織在支持環境治理、氣候變化等相關研究方面可以發揮關鍵作用[20]。本著科學公益的態度，經過前期嚴謹細致的調研，D組織選擇對氫能進行示范性項目建設和商業化推廣，并致力于在氫能轉型領域深度影響科技政策績效， “D組織在全球超過170個國家和地區都有分支機構，我們一直秉持著本地化合作的理念，希望因地制宜尋找一個適合本地發展的科學化合作模式。這也就解釋了為什么我們早在15年前就瞄準一個很小規模的試驗性項目，去繼續探索發展氫能方面更大的合作?！?(鳳凰網訪談，20190612)直面能源轉型缺口，國際組織進行精準化挖掘，為其之后策略性科技政策倡導行動奠定堅實基礎。

循證方法 (Evidenced Based Approach)是科學公益重要表現方法，國際組織運用該方法幫助組織去審視解讀理解社會現實，進一步審視假設合理性，力圖設計較優指標來進行評估，在可以完整精確地回答出為什么后，才邁出下一步。在全球環境基金會和D組織的共同支持下，科技部牽頭啟動 “中國氫能燃料電池公共汽車研發和商業化能力發展”項目。秉持行勝于言的理念，D組織扎根中國大地，通過一份份調研報告、實證數據深入淺出地論證氫能燃料電池推廣必要性。項目報告涵蓋世界氫能燃料電池公共汽車發展概況、中國開發和商業化氫能燃料電池公共汽車潛在社會經濟效益和環境效益分析、中國氫能燃料電池公共汽車示范研究建議等等。這項研究為正式提出燃料電池客車商業化示范項目提供堅實基礎。

(2)可持續的能力培育。國際組織使用循證方法與工具，其目的便是使用技術基礎的各類研究為科技政策創新源動力賦能，將研究結果轉化為可以應用于實踐領域的數據和結論，為氫能推廣實踐工作提供科學依據?？茖W公益賦能于可持續性能力培育體現為技術援助、能力建設、科學宣傳。

首先是技術援助。D組織時刻關注項目進展，把握多個關鍵節點，以專業化技術作為資源，精準進行資源投入，加深科技政策倡導績效。對此，D組織選擇創造成功[21]。在項目進行過程中，D組織有針對性地進行技術援助，先后對北京和上海對燃料電池汽車及其加油基礎設施技術可行性進行商業相關論證，參與制定客車和加燃料基礎設施技術性能目標，完成中國燃料電池汽車相關供給分析與評價、技術援助鏈基線和能力建設研究，這些技術援助支持或項目報告不同程度上促進各類地方科技政策出臺：2019年1月，佛山市南海區政府出臺措施，促進燃料電池公共汽車建設和運營；佛山市高明區經濟技術促進局發布 《佛山市高明區氫能產業發展規劃 (2019—2030)》；佛山市南海區發改委發布 《佛山市南海區氫能產業發展規劃 (2020—2035年)》共同促進地方層面氫能科技政策實踐。

其次是能力建設。D組織不懈推進針對企業、整車廠商、零部件廠商、運行維護員工能力建設培訓 (Capacity Building)，潛移默化促使中國氫能轉型配套技能不斷優化提升。D組織進一步尋找能源產業化布局鏈條群不足之處，看到基礎商業設備已經發展起來，體察到人才空缺，和佛山市合作，建設氫能經濟職業學院， “在這個氫能職業學院開學之后，我們D組織也會利用自己的平臺和資源為他們提供相應支持?！?(鳳凰網訪談，20190613)D組織力圖打造 “氫能黃埔”。在該項目框架下，D組織、中國反恐怖主義委員會和佛山市南海區政府共同開展項目，旨在促進氫經濟激增背景下發展中國家職業培訓，力圖實施理論知識與企業實踐相結合的雙元制教育，進一步解決我國氫氣行業技術人才短缺問題。教育部也發文，在 《普通高等學校高等職業教育 (?？?專業目錄》2019年增補氫能技術應用相關專業。

最后是科學宣傳。D組織注重對氫能進行科普宣傳，打消公眾談 “氫”色變的疑慮，多次在中小學組織氫能源認識講座。正如科學公益所提倡的既重視科學行動，更重視對項目不斷監測評估，并不失時機地宣傳相關結果，D組織在4個示范城市和全國范圍內開展燃料電池汽車媒體宣傳，上海當地項目辦和D組織在上海共同舉辦 “現代氫能世界”展覽，氫能網絡研討會、知識產權系列培訓等諸多會議介紹項目發展概況、標準制定建議、科技政策，參會人員不乏各類科技政策制定影響方，D組織通過可持續性能力建設將科技政策建議間接遞送至各方。

可見，D組織基于氫能運用倡導群落，圍繞國家關注的能源科技議題，進一步促進氫能發展整體能力建設，形成氫能基礎能力建設、燃料電池政策法規倡導、拒絕談 “氫”色變宣傳團隊、氫能媒體宣傳、氫能知識峰會等多個議題小組，在不同細分領域進行更具體的科技議題倡導和呼吁。

2.1.2 國際組織參與科技政策創新的項目設計

(1)跨國別的經驗交互。政策轉移的多馬模型 (Dolowitz-Marsh Model)指出政策轉移是由 “有限理性的直接強制接受”到 “完全理性的自愿接受”的漸進過程[22]?？鐕鴦e經驗交流可以為氫能科技政策恰當轉移提供潤滑劑，相關研究也證實國際組織在參與政策轉移中扮演著信息傳播者[6]角色，D組織通過公開招標選中Hinicio (比利時一家可持續能源戰略咨詢機構)，召集歐美知名燃料電池、加氫及科技政策研究專家，為中國燃料電池相關企業提供技術援助。D組織還組織3批技術援助研討會，介紹歐美燃料電池技術進步情況、示范項目經驗，解答技術難題，100余名中國燃料電池行業人士從培訓中受益。國際組織借助其在國際社會影響力、對海外相關資源的了解，有力參與氫能領域國際經驗交流。

理性精神在跨國別經驗交互中發揮重要作用，D組織明白，要想從根本上推動實際問題解決，就要秉承理性精神，提出真問題，進而理性地分析、評價和探尋問題的真正原因，通過國際比較，設計出邏輯自洽的干預模式與路徑。從國際經驗中反思和學習，參觀團研究美國燃料電池汽車生產狀況、了解韓國斗山燃料電池技術進展和趨勢，學習日本、德國、奧地利等國加氫站運行經驗。 “我們也希望能夠把中國氫能產業發展經驗和值得借鑒之處推廣到其他發展中國家，比如說像馬來西亞、斯里蘭卡部分亞太地區的發展中國家。” (鳳凰網訪談，20190613)訪察團也著力向國外相關機構介紹我國燃料電池汽車發展成就和經驗。注重考察切實績效，D組織將國外經驗、發展狀況編制成為報告，并提交示范城市政府、項目辦和參與項目的公司，促進各類經驗性知識共享交流。此外，D組織定期對全球公共交通規劃規劃人員、政府科技政策制定者、服務供應商進行訪談，以更好地了解可以真正用于改善中國公共汽車系統的科技政策和規劃方法。國際組織趁勢而上，開辟科技政策創新之窗。

(2)多場域的知識生產。氫能知識所代表的科技決策相關知識是一種公共知識，官僚、科學家、普通大眾等各自在公共知識生產中具有重要作用[23]，并將在不同程度上參與科技政策創新[24]，亦有學者提出應當從知識遮蔽的威權型范式發展到知識共塑的協商型范式[25]?？梢娭R要素在其中功不可沒，D組織主辦或支持多場氫能源知識峰會：D組織聯合佛山市政府等組織 “第4屆國際氫燃料電池汽車大會” “2019氫能產業大會”和 “2020氫能產業大會”等，受邀嘉賓不乏公共部門決策者、各類高校或科研機構學者、國內外領軍企業技術專家、媒體、其他投資者和其他利益相關者， “我們希望推動氫能產業在中國的發展， (氫能產業大會)不僅吸引了業界、學術界，搭建共同交流學習的平臺，還邀請中國政府官員、國外政府官員、氫能領域專家來參加?！?(鳳凰網訪談，20190613)多場國際會議重點討論氫的市場應用能源與燃料電池技術、燃料電池堆及其關鍵部件、制氫與儲氫技術、加氫基礎設施建設、科技政策、標準法規、市場投資等熱點問題。他們展開深入學術或產業應用層面研討，在新冠肺炎疫情期間，D組織還采取一些適應性措施，將一些知識交流和國際技術援助數字化。

在組織研討的基礎上，D組織同樣致力于自主知識生產，組織編制制氫和適用工藝信息數據庫。力圖提升政府、企業、媒體等利益相關者對于燃料電池汽車的認識和接受程度。在夯實基礎后，D組織嘗試進行科技政策、建議或規劃研究，評估多個公共交通公司管理、技術、基礎設施和運營方案，確保公共汽車系統具有長期、可持續發展潛力。為了讓更多主體了解改進燃料電池汽車設計和生產方面取得的成就，D組織完成諸如 《汽車氫氣發展年度報告》等多份書面報告，并遞送到科技部、財政部、工業和信息化部以及國家發改委等政府部門，還向氫氣行業和學術界利益相關者分享這些報告。

多維的知識交流與互動為國內外氫能及燃料電池產業搭建深度交流平臺，共促產業合作與技術進步，基本覆蓋氫能及燃料電池全產業鏈。 “源自多主體的資源提供了最基本的數據和信息。而從紛雜信息中提煉出更有價值、能夠指引行動的信息，就形成了知識。[26]”此類研討會是國際組織參與科技政策創新較為重要的科學方式與工具，各類量表、問卷、流程和框架對國際組織分析問題和解決問題提供巨大幫助，也使科學公益過程更加科學化，D組織選擇知識共塑策略化工具是經過多方適用性與關聯性考慮，并在原始研討會基礎上根據現實需求來發展出更加適用于推動氫能發展的工具，力圖科學地生產知識。

2.1.3 國際組織參與科技政策創新的過程控制

(1)全聚焦的科技政策倡導。要想保證政策出臺并有效實施，必須創造恰當的氛圍使人們關注并正視該問題[27]。為此，國際組織通過舉辦討論會、可行性研究等方式，將環境保護的大眾輿論轉移到氫能科技議題上，確保其具有足夠熱度與廣度來吸引科技政策共同體視線。多維度活動可以增進多方主體關系助力科技政策創新，這些主體包括政府、學界、公眾等[28]，D組織曾多次組織和實施中國燃料電池汽車和加氫規劃研討會，參會方包括科技部、5個試點城市科委、發展改革委等科技政策制定者，亦不乏各類科研院所如中國科學院大連化學物理研究所、清華大學，還有咨詢性NGO、企業代表等，在一定時空內形成倡議者聯盟[29]，直接形成對推動能源科技發展有共同興趣的利益相關方構成科技政策網絡，向政府提出建議及其相應解決辦法[30]。

在地方層面，D組織直接參與地方氫能燃料電池技術推廣科技政策會議，參與起草至少 4 個示范城市燃料電池汽車和基礎設施路線圖?，F有5個示范城市政府都已認可各自燃料電池汽車發展路線計劃。D組織在 《促進中國燃料電池汽車商業化發展項目》報告中指出，正是由于全球環境基金和D組織自2003年第1階段以來的努力，特別是2016年第3階段以來廣泛宣傳，使氫能發展成為中國多個省市創新策略，才有今天的氫能科技政策支持機制。截至2020年初，有18個省份出臺了開發和升級氫和燃料電池應用科技政策或計劃。例如，僅廣東省就有5項省級科技政策和22項市級科技政策促進氫和燃料電池汽車發展，11個省份正在提供氫能補貼。

當前，中央政府和地方政府已經頒布并實施對自由現金流車輛的科技政策激勵措施。2019年，氫能首次在國務院政府工作報告被提出，推進電動汽車充電裝置和加氫基礎設施建設。國家統計局規定，氫應被納入國家能源統計。國家能源局公布對 《中國能源法》的修訂，其中包括氫作為一種能源。2020年4月，4部委發布 《關于2022年新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，將國家對新能源汽車 (包括燃料電池汽車)的補貼科技政策延長至2022年，側重于技術突破、汽車采購、運營、人力資源建設和治理，考量中國在燃料電池汽車方面經驗，使之更加精確和有效。3部委發布 《關于新能源汽車免征購置稅科技政策的公告》。 《2020年國民經濟和社會發展規劃 (草案)》特別提到 “制定氫能產業發展國家戰略規劃”。2022年3月，國家發展改革委、國家能源局聯合印發 《氫能產業發展中長期規劃 (2021—2035年)》，這標志著國家和部際層面總體架構指日可待。全聚焦、縱深化的近距離倡導切實提升科技政策倡導績效。

(2)廣緯度的柔化建議。如果說前文直接參與科技政策倡導與制定是直接諫言，D組織則還具備柔性策略，在看似距離科技政策場域較遠的外圍，不遺余力地通過各類標準完善與規范建設進行遠距離瞄擊。燃料電池發展瓶頸在于購置成本和后期維護費用很高，D組織有針對性地進行燃料電池汽車、加氫站相關研究。國際組織通過多維軟課題、基礎能力建設等助力科學、精準識別構建項目意義，喚起公眾認知，助力各類創新方案準確嵌入既有缺口，間接促使新科技政策方案實施或者實現既有科技政策方案的創新性執行[31]。D組織通過參與國際接軌的燃料電池汽車、加氫站、氫燃料運輸和相關零部件標準相關研究，并與相關標準化委員會通過會議方式詳細介紹標準修改，制定、宣傳并批準燃料電池汽車和加氫站測試和產品認證體系。各類看似間接的軟性建議卻可以潛移默化地影響氫能科技政策場域利益相關者。正如科學公益建構強調的合法性、效率性、專業性，國際組織亦通過外圍廣維度的軟性建議慢慢確證氫能科技政策合法性、提升氫能參與效率、培育氫能場域專業化能力。

在D組織的不懈參與下，從2019年起，佛山、上海等地項目管理部門組織與科技政策制定者和相關部門討論會議。2020年，國家項目辦發布標書，表示支持國家和地方燃料電池汽車可行性研究、基礎設施激勵政策與人力資源建設研究等。D組織與政府溝通不斷深入，并就科技政策示范點和示范性質達成一致，推動實施示范科技政策。同時，D組織對各類相關廠商等利益相關者進行訪談，并且非常重視反饋意見，與科技政策制定者構成互動關系。

2.2 國際組織參與科技政策創新的直接作用

國際組織作為參與能源科技領域發展與變革的參與者，在科學公益指引下，逐步形成環環相扣、邏輯鮮明、互為因果的作用關系。其中，精準化的缺口挖掘、跨國別的經驗交互和全聚焦的科技政策倡導起著直接、重要的作用。

國際組織以精準化的缺口挖掘作為切入點，深度探尋科技政策倡導可行之處，而精準化的缺口挖掘也為之后參與項目時更具針對性提供基礎，不間斷多角度宏觀缺口與微觀缺口挖掘亦為直接倡導活動不斷開辟進路；其次，國際組織以跨國別經驗交互作為外援方，走出國門探尋科技政策機制、創新思路，為全聚焦倡導提供他山之石；最后，全聚焦科技政策倡導是國際組織參與科技政策創新的重要發力點，可稱之為關鍵力，這是國際組織進行科技政策倡導最真切表現，直接參與科技政策文本修訂、向各層級政府遞送科技政策建議等，基于精準挖掘、國別經驗助力的全聚焦科技政策倡導則更是具備科學性、專業性，同時還為進一步缺口挖掘提供基礎，在一定程度實現創新擴散。

2.3 國際組織參與科技政策創新的間接作用

國際組織遵循著遵循因總是出在果之前的原則，其秉持著清晰的長遠愿景和目標，形成一個映射鏈條，為自身任務、項目、活動等找到合理位置。其中，多場域的知識生產、可持續的能力培育和廣維度的柔化建議起著間接作用。

多場域的知識生產扮演著科學腦角色，各類知識峰會、研討會形成國際組織進行多方能力建設的知識基礎，并成為提出軟性課題的理論依據，凸顯科學公益之精要；其次，可持續的能力培育也在不斷建構著科技政策能量場，多種類型能力建設項目、走進企業或校園的社會認可度構建、面向全體的社會影響力宣傳為氫能推廣賦予源源不斷的外圍支持，助力外圍利益相關者支持國際組織提出各類軟建議，能力培訓積累的素材也成為氫能科技政策知識生產的取材之源；最后，廣維度的柔化建議也成為氫能科技政策場關鍵一環，作為軟智庫，其匯聚各類政府官員、專家學者、企業廠商、普通公眾等，各類基礎性知識研討會等也為相關知識生產提供實踐層面的素材，在一定程度上為外圍能力建設提供科技政策支撐，軟智庫看似并未直接參與科技政策變遷，卻在潤物無聲地滋育著氫能科技政策場，達到更為持久顯著的倡導效果。

3 命題提煉：國際組織參與科技政策創新的行為邏輯

國際組織通過精準化的缺口挖掘、跨國別的經驗交互、全聚焦的科技政策倡導直接作用于科技政策場域；通過多場域的知識生產、廣緯度的柔化建議、可持續的能力培育間接為科技政策創新輸送源頭活水，構成內外貫通的科技政策倡導場域，本文進一步提煉出如下命題。

3.1 技術基礎中的多維能力建設

可持續的能力培育可視為多元一體。一是基礎建設，以具體實踐項目如燃料電池整車和零部件生產能力提升、氫能源加氫站基礎設施建設為依托，直接催化項目產生發酵。二是宣傳參與，科技政策執行效果在很大程度上取決于公眾認可強度，付諸資金精力來充當宣傳先鋒，通過組織企業日、校園日提升公眾對氫能源接受度，提供科技政策倡導與創新宣傳基礎。三是外圍支援，組織氫能全產業鏈條所需配套能力建設支持，面向主體是科技政策參與和執行過程中的關鍵力量，加深這部分群體專業知識掌握程度并進一步軟化其內在認知，甚至在能力建設過程中萌發科技政策創新點。以上行動既可以各自為戰，亦可以協同作戰，結成群落、彼此借力。如宣傳參與可以為外圍支援提供必要基礎性認知；基礎建設可以為宣傳參與提供基礎實踐源泉。由此得到命題1：國際組織參與科技政策創新的行為邏輯體現為基于技術基礎的兼具各自為戰和協同作戰，結成群落、彼此借力，激發科技政策延續性創新。

3.2 項目設計中的科學知識要素

授人以魚也授人以漁，這是國際組織參與科技政策創新的優勢策略，從最初直接購買引進設備，到影響地方實踐自主改進技術、加強能力建設、促進知識生產達成科技政策創新。國際組織經歷十余年摸索，最終確立授人以魚不如授人以漁的科技政策創新原則。這其中既蘊含著多元共治的愿景，也不乏審慎協商的思考，是國際組織參與科技政策創新的良策。

授人以魚是促使科技政策初始誕生的必要之舉，彼時技術程度欠缺，甚至官方對此接受度尚需提升。這種情境下，國際組織選擇可行性研究分析、購買設備進行示范推廣等較為基礎的策略建議。授人以漁體現為倡導方式巧妙轉化，更可窺見其精妙用意。 “在氫能大會上探討影響未來10年氫能產業發展的關鍵因素，如對專業技術人才等問題進行學術交流。這不僅是中國氫能發展所需要的，更是國際社會世界平臺未來綠色能源領域發展所需要的。” (鳳凰網訪談，20190612)國際組織在這個階段呈現出深刻用意，藉以搭建平臺、能力建設，從軟性層面深刻影響科技政策推進議程、擴大科技政策創新影響。 “我們不單單為解決 (氫能領域)技術問題，還要思考如何能夠從技術走向產業化，會考慮到適應環境，政策法規體系、資金支持、公眾認知等等一系列條件。” (氫能產業高峰論壇發言，20211215)由此得到命題2：國際組織參與科技政策創新既需要輸出知識、傳播技術的授人以魚，也需要走向后臺、助力自生繁衍的授人以漁。

3.3 過程控制中的層級標的優化

正如D組織成員表示： “項目最開始的時候合作城市只有北京，第二期項目包括北京、上海，第三期有北京、上海、佛山、張家口和常熟，形成與52個城市的合作?！?(氫能產業高峰論壇發言，20211215)D組織在地方實踐的基礎上，逐步推動市級、省級政策發布。其實，國際組織在中央層面的建議已有一席之地，但由于既往缺乏實踐經驗支撐，話語力度稍顯薄弱，國際組織便巧妙借用與地方政府的合作實踐形成依據，再通過迂回戰術使其科技政策建議進一步走進科技政策制定的上級乃至中央的視野，其科技政策倡導的話語力度和精度都得到大幅提升。溝通交流平臺雙向性、直接性凸顯，為實現這一新目標,D組織與各地成員伙伴緊密合作。

經過多年摸索，國際組織科技政策倡導的層級窗口從高層布局轉變為地方實踐，并正朝央地貫通發展。鏈條上游是D組織本身、全球環境基金 (GEF)、各級政府等支持型組織，幫助項目突破資金短缺困難問題；鏈條群中端可以觀察到D組織和各級政府不懈努力，負責科技政策執行方向把握、科技政策倡導文本撰寫、科技政策創新渠道開闊；鏈條下游則是D組織能源環境項目組、其他相關官方或草根NGO、各個地方政府的運作執行機構，無論其是否為國際組織成員，都可以用實踐經驗為科技政策產出與創新輸送營養劑，確保組織扎根于實踐沃土，豐滿立體。由此得到命題3：國際組織可以通過整合中央和地方政府資源來參與相關領域科技政策創新，打通中央政府與地方政府在特定領域協同共治，使得科技政策創新兼具頂層支持與實踐活力。

3.4 過程控制中的內外貫通原則

科學公益深受變革理論范式影響，形成一個不斷自我反省和發問的線路圖，指引組織在通往終點的路途上不斷探索、研究、質疑、組織化自身行動助推科技政策創新。國際組織推動中國科技政策創新的創新性不僅體現為參與科技政策創新的直接性、間接性倡導策略，更加重要的是在二者剛柔并濟之下形成內外貫通。多場域知識生產既為多維科技政策倡導提供語料，用科學知識為科技政策倡導賦能，又為進一步缺口挖掘提供理論源泉；可持續能力培育既為科技政策倡導提供鮮活行動資源，又取材和反饋作用于跨國別經驗交互；各類軟性建議既有利于缺口挖掘再辟蹊徑，又得益于國際先進經驗助力。軟性話語與直接諫言構成剛柔并濟的科技政策創新語系，分別領銜于科技政策內場與外圍，使得科技政策外圍與內場彼此借力、相互交融，國際組織促成科學性在科技政策場域的融會貫通。我們可以見證科學和理性如何取代教條和空想構建出更加科學的社會話語，也使得國際組織參與科技社會治理更具作用和價值。由此得到最后一個命題：剛柔并濟與內外貫通是指引國際組織參與科技政策創新的核心行為邏輯。

4 結論與討論

基于對國際組織參與科技政策創新案例的全景式深描，本文發現國際組織通過精準化的缺口挖掘、全聚焦的科技政策倡導、跨國別的經驗交互直接作用于科技政策創新場域；同時，也通過多場域的知識生產、廣緯度的柔化建議、可持續的能力培育間接作用于科技政策創新場域，構成內外貫通的科技政策科學場域。更進一步，本文提煉出4個理論命題：①國際組織參與科技政策創新的行為邏輯體現為基于技術基礎的兼具各自為戰和協同作戰，結成群落、彼此借力，激發科技政策延續性創新。②國際組織參與科技政策創新既需要輸出知識、傳播技術的授人以魚，也需要走向后臺、助力自生繁衍的授人以漁。③國際組織可以通過整合中央和地方政府資源來參與相關領域科技政策創新，打通中央政府與地方政府在特定領域協同共治，使得科技政策創新兼具頂層支持與實踐活力。④剛柔并濟與內外貫通是指引國際組織參與科技政策創新的核心行為邏輯。

在當前宏大的科技政策領域中，各類國際組織發起或助力的科技政策創新項目活躍在中國大地，具有鮮明國際組織特色的兼具自上而下和自下而上的科技政策倡導模式也對我們理解中國場域科技政策創新具有獨特意義。然而，既有研究卻在相當程度上忽視國際組織參與科技政策創新的實證研究。本文聚焦于這一既有研究缺口，立足國際組織參與科技政策創新的行為邏輯，通過對于科技政策創新、科學公益、循證等理論基礎與深入細致的參與式觀察，構建國際組織參與科技政策創新的 “技術基礎-項目設計-過程控制-倡導績效”分析框架，鮮明呈現中國科技政策場域內國際組織的行為邏輯。尤其是相較于既有相關科技政策創新研究，本文理論意義在于從國際組織視角進一步豐富科技政策創新的理論層次，更進一步為國際組織理論在科技政策乃至公共管理領域的研究提供新理論視角。其次，本文拓展了執行性政策創新的研究主體，形成理論對話，并采用來自中國的實證案例進一步深化相關研究。最后，通過長時間深入細致的參與式觀察，本文對國際組織的行為邏輯進行清晰呈現，助力國際組織理論研究的本土化建構。