全國水土保持規劃實施情況評估技術方法探討

馬 倩，張發民，王傳明，張軍政

(陜西省水土保持生態環境監測中心，陜西 西安 710004)

為做好全國水土保持規劃的實施情況評估工作，水利部水利水電規劃設計總院每年都會根據上年度規劃評估工作開展情況，結合全國水土保持規劃實施情況核查技術方案調研情況，對評估指標和賦分細則加以調整，以期對各省級水土保持規劃實施情況進行客觀、公正的評估，為國家全面掌握規劃實施情況、推動地方落實水土保持主體責任，科學推進水土流失綜合治理，實施中央生態文明戰略提供基礎數據。

1 規劃考核評估的必要性

全國水土保持規劃實施情況考核評估是《生態文明建設考核目標體系》《綠色發展指標體系》等相關水土保持指標達標情況考核評估的重要依據和支撐，是國家有關方面安排中央水土保持投資的重要依據[1-3]，是考核省級人民政府落實水土保持主體責任的手段之一。

2018年8月，水利部、發展改革委等七部委聯合發布了《關于開展全國水土保持規劃實施情況考核評估工作的通知》(水保〔2018〕192號)，要求自2018年起對全國31個省(自治區、直轄市)水土保持規劃實施情況進行全面評估與考核。為落實國務院的批復，切實掌握規劃實施情況和規劃確定的年度水土流失治理目標任務完成情況，推動地方主體責任落實，由水利部牽頭組織開展了全國水土保持規劃實施情況的考核評估工作。對考核結果不合格的省級人民政府，提出限期整改要求。考核評估結果與中央資金項目安排、政府績效評價掛鉤，并通過整改、約談、通報、責任追究等手段，確保考核評估工作真正發揮作用。

因此，作為新時代落實生態文明建設和國家發展戰略要求的重要抓手，對規劃實施情況的考核評估是非常必要的，這對科學推進我國水土流失綜合治理具有重要意義。

2 現有規劃評估技術方法分析及建議

目前的考核評估方法采取定量與定性相結合的方式開展。為確保考核評估工作的順利進行，充分運用“互聯網+”、大數據管理、空間分析等信息技術手段，水利部水利水電規劃設計總院聯合北京地拓科技發展有限公司，在充分調研和需求論證的基礎上，充分利用和發揮全國水土保持規劃協作平臺的數據資源和技術優勢，對DTGIS支撐系統進行了技術升級，成功開發出全國水土保持規劃實施情況信息管理系統[2]。

為核實各地上報的水土流失治理目標完成情況、水土流失治理工程實施情況和生產建設項目水土流失防治情況，在省、縣兩級用戶進行系統填報的基礎上，通過信息管理系統核查任務抽樣子系統，隨機抽取復核縣，復核縣將年度水土流失治理措施全部落實到圖斑上(圖斑矢量化數據)，隨后按一定比例隨機抽取核查圖斑，利用衛星遙感影像、無人機等技術手段，對抽取圖斑進行核查，按核查圖斑的有效面積占核查圖斑面積的比例，同比例復核各地上報的治理任務。

2021年規劃實施情況評估，采用七大指標和2個加分、扣分項，對省級水土保持規劃總體目標任務、綜合治理、預防保護和綜合監管四個方面進行評估。七大指標為：水土保持率變化情況、水土流失治理目標完成情況、水土保持重點工程實施情況、水土保持重點工程質量效益情況、生產建設項目水土保持情況、水土保持目標責任制考核情況、水土保持監測和信息化應用情況等。

規劃考核評估作為生態文明建設的指標之一，其考核評估指標應從適應新時代水土保持工作高質量發展階段的新要求，從推動水土保持行業健康可持續發展，從維護和堅決落實《中華人民共和國水土保持法》及《水土保持補償費征收使用管理辦法》的權威性出發，緊密結合水利部年度水土保持工作要點，圍繞強化體制機制法治管理、持續推動水土保持改革創新、加快智慧水土保持建設、加強水土保持重大科技問題研究等方面，及時調整考核評估指標。這對提升水土保持在生態文明建設的主戰場地位、提高全社會對水土保持工作的重視，是非常必要的。

2.1 水土保持率變化情況

水土保持率變化情況考核評估指標為：根據各省年度水土保持率與該省上年度的水土保持率相比的增加值與“十四五”水土保持率年度增加目標值的比值賦分。“十四五”水土保持率年度增加目標值采用《水土保持“十四五”改革發展實施方案》確定的各省水土保持率“十四五”末目標值與2020年度各省水土保持率差值的1/5。

“十四五”水土保持率年度增加目標值是一個相對的靜態考核指標(即不變值)，無法反映各省水土保持率年際動態變化情況，也不能反映各省年度水土流失面積動態變化情況。建議按各省年度水土保持率增幅(%)作為考核評估指標，即考評年度水土保持率與上年度水土保持率的差值除以該省上年度水土保持率(%)，該指標是一個相對的動態變化指標，更能反映各省的年際變化情況。

2.2 水土保持治理目標完成情況

各省新增水土流失治理面積完成情況采用年度新增水土流失治理面積與《全國水土保持規劃(2015—2030年)》分省水土流失治理年度平均目標值的比值情況賦分。

水土保持治理目標完成情況是在省、縣兩級用戶完成全國水土保持規劃實施情況信息管理系統填報的基礎上，在省級水土流失治理任務重和輕的縣中各隨機抽取一個縣，通過衛星遙感和無人機方式，對主要措施圖斑進行抽查復核，根據抽查復核結果，同比例核定各省實際完成的年度新增水土流失治理面積。因此，明確省級和縣級用戶的填報要求是準確評估各省水土保持治理目標完成情況的關鍵一環。

現有技術方案要求在系統填報時，省級用戶須按投資主體和治理措施類型進行匯總、填報，而縣級用戶只需要填報年度新增水土流失治理面積總數，無須按措施類型和投資主體分解新增治理任務，因此目前的系統填報要求，只能從治理面積總數而無法從投資主體和措施類型上對省縣兩級用戶進行一致性印證。具體改進建議為：①在系統填報方面，縣級用戶和省級用戶均按投資主體和治理措施類型進行填報，便于相關部門掌握各縣各投資主體實施的各項治理措施面積情況，避免縣級在核查階段，隨意調整投資主體和治理措施類型；②在核查圖斑上傳方面，將現在的按核查縣上傳全縣當年新增治理措施圖斑，調整為按投資主體和治理措施類型在所有實施該類措施的縣級用戶中隨機抽取一定比例，抽中的復核縣，只上傳該縣全部該類型措施圖斑，不再上傳全縣所有措施類型圖斑，這樣做的優點在于增加核查縣樣本數量，提高核查的精度，而且可以督促各縣級用戶認真對待規劃評估工作；③在有效封禁治理措施界定方面，將目前的“封禁治理措施圖斑內措施實施前水土流失面積占比應≥15%”視為有效封禁面積，調整為按上年度水土流失動態監測成果進行判定，即封禁治理圖斑位于輕度以上侵蝕區的，即可視為有效封禁，簡單易操作。

2.3 水土保持重點工程實施情況

2021年水土保持重點工程實施情況根據水土保持重點工程任務完成率、初步設計(實施方案)批復率和竣工驗收率三個指標進行評估。

水土保持重點工程任務完成率復核方法分成兩種：一是對小流域綜合治理和坡耕地水土流失綜合治理任務完成情況，北方各省按完成年度治理任務的80%，南方各省按完成年度治理任務的90%進行評估，核查時按措施類型(如梯田、水土保持林、經濟林、種草、封禁治理和其他措施)，隨機抽取措施圖斑進行核查，核查方法與水土流失治理目標完成情況一致；二是對淤地壩和淤地壩除險加固(統一簡稱“淤地壩”，下同)建設任務完成情況，核查方法采取從核查縣上傳的工程項目名單中隨機抽查5座進行核實，即按實際完工的座數與核查座數的比例，同比例核定各省年度完成情況。該方法的缺點在于，核查任務很可能過于集中于1～2個縣，無法全面核查各省的國家水土保持重點工程完成情況。建議國家水土保持重點工程項目賦分從5分提高到10分，加大國重項目考核力度，引導地方政府加大對國重項目的重視程度。指標計算方法調整為：國重項目最終賦分=(各項當年治理任務平均完成率+上年度治理項目平均竣工驗收率)/2×(實際配套資金/計劃配套資金)×10。

建議治理措施面積核查方法按措施類型在各省實施水土保持重點工程的所有縣中，分散隨機抽取，擴大復核縣數量，核查縣只上傳抽中的措施類型圖斑。對于淤地壩工程，在全省實施該類工程的縣中，分散隨機抽10～20座淤地壩，抽中的淤地壩工程，按要求上傳工程位置數據，避免核查工程集中于1～2個核查縣，增加核查樣本數量，提高核查精度。

初步設計(實施方案)批復率，是根據各省年度國家水土保持重點工程項目初步設計(實施方案)批復情況進行評估，其目的是加快工程進度，督促相關職能部門及時組織開展初步設計(實施方案)的技術審查和計劃下達。但受技術水平和能力的限制，初步設計(實施方案)質量參差不齊，從地勘、編寫設計報告、提交技術審查，到批復、辦理前置手續等，時間跨度比較長，如果人為加快審批速度，容易將“容錯審批”變成“容錯設計和容錯審查”，為工程后期施工埋下安全隱患。因此，建議取消初步設計(實施方案)批復率指標。

2.4 水土保持重點工程質量效益情況

工程建設質量效益情況主要根據相關部門工程質量督查結果及整改情況和工程實施區域群眾滿意度調查情況(即群眾滿意度調查表)進行評估，但群眾滿意度調查表是否反映了群眾的真實意圖，值得質疑。建議取消群眾滿意度調查表。

2.5 生產建設項目水土保持情況

生產建設項目水土保持情況考核評估指標主要是根據違法違規行為問題的認定、查處、整改等情況和水土保持監管制度建設落實情況，加密開展遙感監管等賦分。

建議增加上年度省級水土保持方案技術評審質量抽查情況考核內容，將是否實行各部門聯合監管納入考核評估體系，以考核評估推動水土保持監管能力和水平提升[4]。建議賦分值從25調整到20，同時按現有計算方法，最終得分=賦分結果×(1-上年度方案質量不合格數/該省抽查數)/100。

2.6 水土保持目標責任制考核情況

根據省級人民政府對市縣級人民政府的水土保持目標責任考核實施情況進行賦分。根據《中國水土保持公報(2020年)》，截至2020年底，全國30個省(自治區、直轄市)出臺了省級人民政府對市縣級人民政府的目標責任制考核辦法，26個省(自治區、直轄市)開展了水土保持目標責任制考核工作。

建議將考核評估重點調整到考核結果的實效上來，除現有的將考核結果是否通報市縣級人民政府、是否納入省級人民政府綜合考核、是否納入省級部門定性考核作為賦分標準外，增加考核評估結果量化指標，同時將該指標分值從10分調整為5分。省級水保部門對市縣考核并下發文件的賦5分，反之賦0分。

2.7 水土保持監測和信息化應用情況

水土保持監測及信息化應用情況，包括動態監測組織實施及經費保障情況、動態監測任務完成情況和水土保持信息數據錄入情況三部分。建議加大監測機構是否獨立完成年度動態監測任務和經費保障情況分值，督促各地財政增加對水土保持監測機構、經費保障和信息化應用的資金投入，提高動態監測結果的應用力度，加大水土保持基礎數據信息庫(如兩區劃分圖斑化、小流域劃分及數據庫、淤地壩基礎數據庫等)建設力度，推動水土保持大數據平臺建設，實現部門信息共享和協同監管。

2.8 加分與扣分項

加分項目前主要體現在示范載體創建、經費投入、體制機制創新、援藏、援疆等方面，建議增加水土保持基礎科學研究考核內容，取消援藏、援疆成效考核內容。

扣分項除維持現有發生嚴重人為水土流失危害事件、水土保持工程建設管理方面出現重大責任事故、違規違紀使用資金、上級部門布置的重要工作落實不力等幾大扣分情形外，建議將抽查圖斑是否存在大比例核減情況及相應程度加以量化。同時，扣分項標準可從5分不對等增加到10分，以提升扣分項的震懾作用。

3 建議新增評估內容討論

除對現有考核指標進行修正、完善外，建議新增以下指標。

3.1 年度水土保持補償費投入情況

水土保持補償費投入包括水土保持工程投入，基礎科研投入，新技術新材料應用投入和智慧水保建設項目投入。《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規定，水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理；《水土保持補償費征收使用管理辦法》第四章第十九條規定“水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理，主要用于被損壞水土保持設施和地貌植被恢復治理工程建設”，第二十三條規定“各級財政、水行政主管部門應當嚴格按規定使用水土保持補償費，確保專款專用，嚴禁截留、轉移、挪用資金和隨意調整預算”。

但實際情況是，各地挪用水土保持補償費用于非水土流失治理工程是常態。因此，有必要增加“年度水土保持補償費投入”考核評估指標，按評估年水土保持補償費投入占上年度水土保持補償費收入的比值情況賦分，比值高于30%以上的，賦10分，低于10%的，賦0分，10%～30%之間的，按比值除以30%所得值乘以10分計算得分。引導地方政府遵法守法，加大各方面的水土保持投入，適應新時代水土保持高質量發展。

3.2 基層干部隊伍和基礎能力建設情況

習近平總書記曾強調，“要堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制”，“省級層面要履行好主體責任，加強組織動員和推進實施，市縣層面按照部署逐項落實到位”。因此，加大基層技術人員培訓、改善辦公條件、更新設備、提升水保行業的社會地位、穩定基層隊伍人心，是當務之急。

建議新增“基層干部隊伍和基礎能力建設情況”評估指標，引導各級政府加強市縣級水土保持監督執法機構和技術隊伍能力建設，穩定基層機構和隊伍人心，確保全國水土保持規劃確定的各項年度治理任務、水利部年度水土保持工作要點得以落實。

4 結 論

全國水土保持規劃作為國家水行政主管部門法定的四大基礎規劃之一，是全國預防和治理水土流失的總體戰略部署。及時調整考核評估指標，有利于發揮考核結果的引導和“指揮棒”作用，有利于推動黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略的實施，有利于實現《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中確定的各項中長期發展目標。