新階段晉陜蒙接壤地區流域水行政執法監管工作存在的問題與對策

王 康，金美君，高 穎

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，陜西 榆林 719000)

隨著黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施，黃河治理保護迎來新的歷史發展階段，強化流域治理管理的重大改革行動號角已經全面吹響。在依法治國背景下，面對復雜的區域水事環境，基層流域管理機構如何更好地履行法律法規及相關規定賦予的職責，推進水行政執法監管工作縱深開展，值得進一步研究。為此，以黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區水土保持監督局(以下簡稱“晉陜蒙監督局”)為例，總結近年來主要工作開展情況及工作成效，并對新階段晉陜蒙接壤地區流域水行政執法監管工作面臨的形勢和挑戰進行深入剖析，分析存在的問題并提出對策建議，以期更好地滿足新階段對水行政執法監管工作提出的更高要求。

1 區域概況

黃河作為中華民族的母親河,是我國北方重要的生態屏障和經濟帶，黃河保護治理事關中華民族偉大復興的千秋大計。晉陜蒙接壤地區位于黃河中上游的內蒙古自治區、山西省和陜西省接壤地帶，涉及3省(區)5市14個縣(旗、區、市)，南北長約300 km，東西寬約270 km，土地總面積5.4萬km2。黃河流經該地區634 km，流入端位于內蒙古自治區鄂爾多斯市達拉特旗中和西鎮，流出端位于陜西省神木市萬鎮，區域內有“十大孔兌”、大黑河、皇甫川、窟野河等重要一級支流注入。該地區地理位置獨特，面積廣闊，地形地貌多樣，自然資源富集，城鎮和產業集中，生態地位、經濟地位、戰略地位十分重要。

從水土保持角度講，晉陜蒙接壤地區地貌以風沙灘地和黃土丘陵溝壑為主，氣候干旱少雨，植被覆蓋稀疏，自然條件惡劣，是黃河粗泥沙的主要來源區，也是黃河流域水土流失最嚴重的地區，屬國家級水土流失重點治理區，水土流失防治任務十分艱巨。從河道角度講，該地區處于黃河上游和中游交界位置，黃河河道受兩岸地形控制，形成寬河段與峽谷相間的格局，由游蕩型、過渡型及彎曲型河道組成，河勢不穩定[1]，是黃河上中游防洪防凌重點河段。近年來，隨著黃河“幾”字彎都市圈建設快速推進，該地區開發建設活動日益增多，涉及的水土保持、河道、水資源等新問題越來越突出、越來越緊迫，而老問題仍有待解決，新老問題相互交織，區域水事環境復雜，因此也是流域水行政執法監管的重點區域。

2 機構設置

晉陜蒙監督局是黃河水利委員會(以下簡稱“黃委”)的派出機構(副廳局級)，由黃河水利委員會黃河上中游管理局代管，屬具有行政職能的事業單位，1992年9月成立并開始籌建，1998年正式掛牌運轉，駐地設在陜西省榆林市。隨著流域機構改革和區域水事環境變化，晉陜蒙監督局的職責職能逐步得到健全完善，由最初單一的水土保持預防監督，逐步增設了水政水資源管理、水行政執法等職責。2003年，晉陜蒙監督局成立黃河上中游管理局直屬晉陜蒙接壤地區水政監察(水土保持監督)支隊，水行政執法監管工作就此起航。根據上級授權，晉陜蒙監督局目前主要負責黃河流域晉陜蒙接壤地區水土保持預防監督管理工作，以及內蒙古境內黃河干流(843.5 km)和皇甫川(88 km)、窟野河(99 km)河道及內蒙古黃河管理區域水資源監督執法工作，在授權范圍內履行水土保持監管、河道和水資源監管、水行政執法、流域普法等職責。

3 近年來主要工作開展情況

3.1 加強水土保持監管，有效遏制人為水土流失

一是強化監督檢查核查，充分發揮“1+4”監管體系作用，采取遙感監管、現場檢查、視頻檢查等方式對部批項目進行跟蹤檢查，建立問題臺賬，提出限期整改要求，跟蹤督促整改到位。加強水土保持設施自主驗收監管，及時、全面、準確、嚴格開展驗收核查，實現部批項目全覆蓋閉環式管理。推進監管流程標準化，推動實現衛星遙感影像初判、無人機調查取證、現場復核的全過程精細化監管。二是推進信用監管和責任追究，對整改不及時、不到位的項目采取通報批評、納入重點關注名單等方式追究建設、施工和技術服務單位責任，發揮好聯合執法機制作用，對拒不整改的違法違規問題移交地方水行政執法、司法機關嚴格查處，維護法律權威。三是夯實監管履職逐級督查制度，加強與地方水行政主管部門聯合檢查，健全流域與區域聯動監管體系，強化對地方水行政主管部門水土保持監管履職督查，以水利、公路、電力、礦產資源開發為重點，加大現場檢查力度，督促地方水行政主管部門切實履行法定職責，推動水土保持強監管常態化、規范化，切實遏制住流域人為水土流失。

3.2 強化河道執法監管，維護省際界河水事秩序穩定

一是深化河道執法巡查，每年按時組織開展汛前、汛后河道執法巡查，創新采用流域與區域聯合執法巡查新模式，嚴厲打擊涉河違法違規行為，持續推進河道“清四亂”常態化、規范化，維護正常水事秩序。二是規范涉河項目日常監管，配合上級做好涉河項目技術審查等行政許可工作，督促在建涉河項目及時完成開工前報備，嚴格落實防汛(凌)安全責任，切實做到施工全過程監管、規范施工行為；及時組織開展完工清障核驗有關工作，密切關注擬建和建成運行涉河項目動態，發現問題及時處理，確保涉河建設行為規范有序，保障河道行洪安全。三是積極預防和調處省際水事糾紛，加大黃河干流晉蒙省際界河，支流窟野河、皇甫川陜蒙省際界河等執法工作力度，及時掌握水事活動情況，對水事糾紛隱患切實做到早發現、早預防、早處置，維護省際界河水事秩序穩定。

3.3 落實水資源剛性約束，推進水資源節約集約利用

一是每年按時完成年度取用水總結考核工作，提出年度考核意見。二是加強取用水統計管理，按時完成轄區取用水單位月(季、年度)報表管理工作。三是對黃委發證的取用水項目和黃委審批的水資源論證項目開展現場檢查，實現年度監督檢查全覆蓋，針對發現的問題及時依法進行處置，確保履職盡責到位。四是加強用水計劃管理，嚴格用水總量控制。五是開展取用水項目延續取水及電子證照換發工作，推進取用水戶規范化管理。六是嚴格執行水量調度指令，加強生態流量管控，保障轄區內的供水安全和生態安全。

3.4 開展法治宣傳教育，弘揚法治文化

認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，充分發揮法治宣傳在執法監管工作中的基礎和引領作用。編制了普法規劃和各年度法治宣傳計劃，認真完成“水土保持法修訂施行紀念”“世界水日”“中國水周”“憲法宣傳周”普法活動，將日常普法與集中普法相結合，普法與業務深度融合，扎實開展了“法律六進”活動，多次舉辦大型法治宣傳活動。

4 工作成效

多年來，晉陜蒙監督局致力于黃河流域晉陜蒙接壤地區的水土保持、河道及水資源保護宣傳與實踐工作，秉承“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，依法履職盡責，在授權范圍內持續加大水土保持監管、河道監管、水資源監管、水行政執法工作力度，注重與地方有關方面的協調配合，敢于動真碰硬，嚴厲打擊各類水事違法違規行為，在轄區內執法監管形象和權威進一步提升，影響力進一步擴大。通過不懈努力，轄區水事違法違規行為大幅減少，監管環境開始呈現良好態勢，為晉陜蒙接壤地區人與自然和諧共生做出了應有貢獻，取得了豐碩成果，多次獲得表彰嘉獎：2004年3月，被黃委評為2002—2003年度水政工作先進集體；2005年12月，被黃委評為“四五”法治宣傳教育先進單位；2006年12月，在烏蘭木倫河馬家塔河段亂挖濫采事件調查處理及清障工作中做出突出成績，被黃河上中游管理局通報嘉獎；2008年4月，在黃河內蒙古杭錦旗奎素段潰堤搶險工作中做出突出貢獻，被黃委通令嘉獎；2009年12月，在黃河干流河曲準格爾河段省際水事糾紛調處工作中表現優異，被黃河上中游管理局通報表彰；2010年12月，被黃委評為“五五”普法工作先進單位；2011年4月，被黃河上中游管理局評為黃河上中游流域取水許可管理先進集體；2013年，被黃河上中游管理局評為紀念水法修訂實施十周年黃委水政監察人員法律知識競賽先進集體；2017年榮獲生態環境保護領域的權威獎項“母親河獎”組織獎；2020年12月，被評為黃委星級示范水政監察隊伍，2名同志被評為黃委星級執法標兵。

5 面臨的形勢和挑戰

黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水發表重要講話、作出重要指示。2014年3月14日在中央財經領導小組第五次會議上的重要講話明確提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，強調“要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為”；2019年9月18日在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出了“治理黃河，重在保護，要在治理”“共同抓好大保護，協同推進大治理”“讓黃河成為造福人民的幸福河”；2020年1月3日在中央財經委員會第六次會議上發表重要講話，強調“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子”。習近平總書記關于黃河保護治理的重要論述為水行政執法監管工作持續深入開展指明了方向。黨的十九屆五中全會進一步明確以推動高質量發展為主題,強調要把新發展理念貫穿發展全過程和各領域。2021年12月，水利部部長李國英在強化流域治理管理工作會議上強調，“強化流域治理管理的重點任務是強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，從統一管理角度上講，要構建流域統籌、區域協同、部門聯動的管理格局，加強流域綜合執法，充分發揮河湖長制作用，推進流域聯防聯控聯治，強化河湖統一管理、水權水資源統一管理，一體提升流域水利管理能力和水平”。無論是國家戰略層面還是流域治理管理層面，都為水行政執法監管工作提出了更高的目標和更高的要求。

多年來，晉陜蒙監督局水行政執法監管工作取得長足進步，成效明顯。然而，從整體看，流域監管目前依然存在頂層設計不足、政策保障欠缺、內外權責不夠明確等問題；從局部看，晉陜蒙監督局管轄范圍較大，監管任務日益加重，執法監管能力建設相對滯后。在黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略實施、“放管服”改革全面深化等新形勢下，水行政執法監管現狀已不適應新發展階段要求，面臨的形勢十分嚴峻，挑戰十分巨大。同時，新形勢下水行政執法監管工作也蘊藏了巨大的發展契機。因此，應深刻認識和理解新形勢、新理念、新要求，積極應對水行政執法監管工作面臨的契機和挑戰，以更高的標準、更嚴的要求踐行和實現新時代、新理念賦予的歷史使命，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，做好水土保持預防監督工作，加強河湖水域岸線空間管控，落實水資源最大剛性約束要求，推動實現人水和諧共生。

6 存在的主要問題

6.1 無執法主體資格，致使很多違法違規行為得不到及時有效制止

晉陜蒙監督局是具有行政職能的事業單位，但法律法規未賦予行政處罰權，因此受執法主體資格影響，機構職能未能完全得到發揮，導致在處理某些水事違法違規行為時，處置措施有限、力度不夠，影響了工作成效。在實際執法工作中，只能協助上級開展一些現場調查工作，即便在調查工作中遇到嚴重的違法違規行為，也不能合法有效地采取一些現場處理措施，導致很多水事違法違規行為得不到及時有效制止，行政執法“三項制度”也無法全面落實，嚴重影響執法監管工作向縱深方向發展。

6.2 水行政執法監管聯動機制尚未完全形成，影響了執法監管效果

黃河上中游流域基層執法監管機構與地方水行政主管部門之間的關系目前仍然沒有完全理順，在一定程度上影響和制約了流域水行政執法監管工作有效開展。雖然流域管理機構與地方水行政主管部門在水行政管理方面的事權劃分相對比較明確，但在水行政管理和水行政執法過程中客觀上存在著交叉和重疊的區域，加之雙方所處的位置不同，溝通銜接上難免會出現信息互通不暢、不對稱的情況，引起一些沖突和矛盾，水行政執法監管聯動機制尚未完全形成。

6.3 基本保障不足，導致水行政執法監管能力建設滯后

近年來，隨著沿黃經濟社會的快速發展，晉陜蒙接壤地區開發建設的力度不斷加大，由此引起的水事工作大幅增加。同時，晉陜蒙監督局工作范圍大、戰線較長，監管項目多，涉及行業也較多，監管任務重、情況復雜，且工作成本較高，而現有下撥經費很難滿足現實工作需要。加之，信息化建設滯后，執法裝備落后，硬件短板問題長期存在，影響了監管工作的正常開展。

6.4 水法律法規宣傳深度和廣度不夠，宣傳方式有待創新

普法宣傳的深度和廣度不夠，連續性不夠。一是普法宣傳方式以發放宣傳冊、布設宣傳櫥窗等傳統普法形式居多，利用微信、抖音等新媒體開展普法相對有限，創新方法的力度有待加大。二是普法工作主要是圍繞重要時間節點開展集中普法宣傳活動，面向大眾的日常宣傳活動開展得較少。三是被監管對象學習水法律法規的自覺性不高，深度不夠，缺乏對水事違法行為危害性的深刻認識，接受普法教育的人員廣度不夠，導致部分涉事人員不理解、不配合的現象時有發生。

7 對策與建議

7.1 賦予基層流域管理機構執法主體資格，提高履職能力

以黃河保護法立法正在加速推進和強化流域治理管理工作為契機，結合晉陜蒙接壤地區水行政執法監管實際情況，把解決基層流域管理機構執法主體資格等問題作為當前執法監管隊伍建設的頭等大事來抓，做好逐級溝通協調，促請上級根據相關規定授予晉陜蒙監督局執法主體資格。同時，結合本輪機構改革進一步理順體制機制，優化職能和人員配置，破解因機構性質、人員編制等因素造成履職能力不足的問題，切實推進水政監察隊伍專職化、正規化，提高履職能力。

7.2 建立長效聯動機制，提升執法監管效能

認真踐行水利部強化流域治理管理要求，加強流域機構與地方政府及有關部門之間的密切聯系和有機配合，多維度、多頻次、多形式開展聯合執法檢查，推進聯合執法常態化，發揮多部門聯合懲戒作用，著力解決執法難的問題。推進水行政執法與司法銜接，加強與公安、檢察、審判機關的協作配合機制，探索建立聯席會議、信息通報、案件移送等制度，充分發揮地方屬地優勢。同時，堅持信息共享，推動各方落實共同責任，合力防范和遏制水事違法違規行為。

7.3 提高經費保障水平，加快水行政執法監管能力建設步伐

進一步提高水行政執法監管經費保障水平，把水行政執法監管工作擺到更加突出的位置，補齊硬件短板，加快老舊設備更新換代步伐，確保執法人員、經費和車輛等落實到位。同時，進一步加強隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的執法監管工作機制，充實基層水行政執法監管力量，健全完善考核評價制度，組織開展崗位培訓，落實持證上崗制度，不斷提高執法隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力打造紀律嚴明、勤政廉潔、敢于擔當的水行政執法監管隊伍。

7.4 創新宣傳形式，豐富宣傳內容，增強宣傳工作實效

進一步加強水法律法規宣傳力度，切實把“誰執法誰普法”普法責任制貫穿水土保持監管、河道監管、水資源監管、水行政執法等工作的全過程，充分發揮普法工作的基礎和引領作用，營造良好的執法監管環境。同時，加強輿論宣傳，擴大水行政執法監管工作影響力，爭取地方政府和有關部門、企業、個人等對水行政執法監管工作的重視和支持。此外，加強新媒體在普法宣傳中的運用，充分利用微信、微博、抖音等平臺，增強普法工作的互動性。突出重點，針對不同群體的不同法律需求進行普法，推進普法工作均衡發展。