試析多邊貿易體制下的諸邊協定

張乃根

引言

多邊貿易體制是基于世界貿易組織（WTO）下條約法而形成的。WTO第12屆部長級會議（MC12）原定于2020年6月舉行，因新冠肺炎疫情而推遲至2021年11月底召開，如今又被無限期推遲。①See General Council Decides to Postpone MC 12 Indefinitely,https//www.wto.org/english/new s_e/news21_e/mc12_26nov21_e.htm,visited on 28 November 2021.多邊貿易體制已陷入前所未有的困境，如何擺脫這一困境是國際社會面臨的嚴峻挑戰。人們對新任WTO總干事寄予厚望，但也清楚地認識到目前該組織還難以基于全體成員協商一致，達成一攬子方式的多邊協定，因而促成多邊貿易體制下的“諸邊協定”（plurilateral agreement，也稱“數邊協定”），就成為優先和現實的選擇。②WTO新任總干事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉（Ngozi Okonjo-Iweala）博士于2021年3月1日正式就任。原定MC12將討論漁業補貼、電子商務、投資便利化、服務貿易的國內規制、可持續農業與環境等，均以不同形式的諸邊協定為模式。WTO成立后達成的《貿易便利化協定》③Agreement on Trade Facilitation,2013年12月7日由WTO第九屆部長級會議通過。根據《建立WTO協定》第10條第3款，應由WTO成員中的2/3多數接受后方能生效，并僅對生效時及此后接受的每一成員具有約束力。該協定于2017年2月22日生效，目前接受的成員共128個。經協商一致通過，但僅對批準接受成員生效，因而實際上是多邊貿易體制下的諸邊協定。同時，少數WTO成員針對中國而試圖通過諸邊協定的新規則，使中國處于被動。①美國、歐盟和日本的貿易部長自2017年以來連續以三方聯合聲明方式試圖推動制定針對中國的經貿新規則。歐盟關于WTO改革的文件明確規定：“應在感興趣的國家之間開展工作，以制定競爭中性規則，包括現代化的工業補貼規則?！薄陡母锸蕾Q組織——建立可持續和有效的多邊貿易體制》，2021年2月18日發布，文件號：COM（2021）66 final附件（駐歐盟使團經商處編譯）。以下援引該文件，出處略。于是，多邊貿易體制下的諸邊協定似乎成了“兵家必爭之地”。

國內外學界對多邊貿易體制下的諸邊協定已有所論及。國內較多研究以WTO的協商一致決策機制失靈為現實前提，集中探討WTO改革或談判的諸邊模式，②參見鐘英通：《WTO改革視角下的諸邊協定及其功能定位》，《武大國際法評論》2019年第1期，第109-126頁；龔柏華：《論WTO規則現代化改革中的諸邊模式》，《上海對外經貿大學學報》2019年第2期，第13-23頁；譚觀福：《WTO改革的諸邊協定模式探究》，《現代管理科學》2019年第6期，第76-78頁，屠新泉、石曉婧：《重振WTO談判功能的諸邊協議路徑探析》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2021年第5期，第211-226頁。從國際組織法角度對多邊貿易體制下的諸邊協定，也有初步分析，③對多邊貿易體制下諸邊協定的國際組織法論述，參見張乃根：《關于WTO未來的若干國際法問題》，《國際法研究》2020年第5期，第3-19頁。但側重條約法原理，對該體制下諸邊協定歷史演變及當前突出問題的研究，尚待深入。國外研究較早開始于2004年時任WTO總干事的咨詢委員會發表的《WTO的未來》，認為該組織在新世紀需要一定的體制改革。④See The Future of the WTO:Addressing Institutional Challenges in the New Millennium,2004.Also see Debra P.Steger,The Future of the WTO:The Case for Institutional Reform,12 Journal of International Economic Law 803-833(2009).其實，該報告還沒有考慮突破WTO體制下決策機制，以諸邊協定方式推進該組織的規則制定。但是，有學者認為WTO的一攬子談判方式有礙于多邊自由化，企求所有WTO成員一致同意接受同樣義務，幾乎不可能。⑤See Robert Wolfe,The WTO Single Undertaking as Negotiating Technique and Constitutive Metaphor,12 Journal of International Economic Law 835-858(2009).然而，修改WTO的決策規則同樣幾乎不可能。因此，實際上，WTO已按現行決策規則，通過協商一致達成《貿易便利化協定》，由愿意接受的成員受其約束的方式，形成部分WTO成員參加的多邊貿易體制下的諸邊協定。不過，至少從國外學者比較集中討論WTO法的《國際經濟法學刊》（Journal of International Economic Law）來看，迄今還未有研究從條約法角度分析這一問題，更多側重于區域貿易安排，研究WTO部分成員間以關稅同盟或自由貿易區為基礎的諸邊協定。⑥See Gary Clyde Hufbauer&Cathleen Cimino-Isaacs,How will TPP and TTIPChange the WTO System?18 Journal of International Economic Law 679-696(2015);Jong Bum Kim,Cross-Cumulation Arrangement as FTA under GATTArticle XXIV,23 Journal of International Economic Law 165-185(2020).

誠然，根據《建立WTO協定》及其附件，諸邊協定僅限于相對一攬子協定而言的附件4“諸邊貿易協定”。①參見《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》，載《烏拉圭回合多邊貿易談判結果》（中英文對照），法律出版社2000年版，第4-15頁。下文援引該協定及其附件，出處略。但是，從條約法角度看，條約僅對接受的國家有效，②《維也納條約法公約》第11條規定：“一國承受條約拘束之同意得以簽署、交換構成條約之文書、批準、接受、贊同或加入、或任何其他同意之方式表示之。”該公約中文本，載《國際條約集》（1969—1971），商務印書館1980年版，第42-77頁。下文援引該公約，出處略。因而在多邊貿易體制下，相對所有成員接受的多邊協定而言，僅對部分成員有效的協定，實際上都是諸邊協定。出于這樣的認識，首先，本文將分析多邊貿易體制與諸邊協定，然后，回溯該體制下諸邊協定的由來及發展，接著，重點探析當前WTO改革背景下的諸邊協定問題，最后，就多邊貿易體制下諸邊協定態勢下的中國應對，建言獻策。

一、多邊貿易體制與諸邊協定

（一）多邊貿易體制

眾所周知，多邊貿易體制產生于第二次世界大戰之后，由臨時生效的1947年《關稅與貿易總協定》（GATT）演變而來。③參見[美]約翰·H.杰克遜：《世界貿易體制——國際經濟關系的法律與政策》，張乃根譯，復旦大學出版社2001年版，第35頁。這是“二戰”前后美國開始奉行多邊主義對外經貿政策的產物。20世紀30年代中期，美國推行的羅斯福新政之一就是改變一味征收高關稅的單邊主義，與其他國家簽訂互減關稅的貿易協定，為以后GATT打下基礎。美國與英國、法國的《三方宣言》（1936年）和美英《大西洋憲章》（1941年）主張“在所有的國家之間促進經濟領域的最有力合作”。④《大西洋憲章》，載康馬杰編輯：《美國歷史文獻選萃》，香港今日世界出版社1979年版，第107頁。戰后美國主導的多邊貿易體制體現了“國際貿易應該為多邊而非雙邊”⑤U.N.Doc,EPCT/PV.2(1946),p.5.轉引自John H.Jackson,World Trade and the Law of GATT 37(The Bobbs-Merrill Company,Inc 1969).的基本原則。所謂多邊貿易體制是依據這一原則，由兩個以上國家間締結貿易條約并建立或形成相應國際組織的多邊體制。比如，“GATT的無條件最惠國（MFN）待遇條款所包含的多邊主義和非歧視原則”⑥John H.Jackson,The World Trading System:Law and Policy of International Economic Relations 169(The MIT Press 1997).。戰后延續至今的GATT/WTO體制的多邊性，不容置疑。《建立WTO協定》序言也明確：“決心維護多邊貿易體制的基本原則，并促進該體制目標的實現?！?/p>

（二）多邊貿易體制下諸邊協定的概念及其分類

根據《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties，VCLT），條約是“國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定”。諸邊條約就是兩個以上國家間締結之條約。在這個意義上，相對“雙邊”（bilateral）條約，“諸邊”（plurilateral）條約和“多邊”（multilateral）條約并無區別。聯合國條約集僅區分兩類條約，即多邊條約和雙邊條約。《聯合國憲章》第102條第1款規定：“本憲章發生效力后，聯合國任何會員國所締結之一切條約及國際協定應盡速在秘書處登記，并由秘書處公布之。”①《聯合國憲章》中文本，載《國際條約集》（1945—1947），世界知識出版社1961年版，第35-59頁。因此，所有多邊或雙邊條約均應在聯合國登記，其中多邊條約通常以聯合國秘書長為保管機關?！堵摵蠂鴳椪隆窙]有條約保管之規定。VCLT第76條第1款規定：“條約之保管機關得由談判國在條約中或以其他方式指定之?！钡?，“條約法并不規定一個多邊條約非設置保管機關不可。所以VCLT第76條規定條約談判國‘得’而不是‘應’設置保管機關。”②李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第112頁。1947年GATT第26條規定交存聯合國秘書長保管，③參見《關稅與貿易總協定》及附件載《烏拉圭回合多邊貿易談判結果》（中英文對照），法律出版社2000年版，第424-492頁。下文援引該協定及附件，出處略。而《建立WTO協定》第14條則規定該協定和附件1-3多邊貿易協定及附件4諸邊貿易協定均交存WTO總干事。

可見，條約上的“諸邊”與“多邊”不是條約法上的范疇，在聯合國條約集和條約登記或保管上，也無“諸邊”與“多邊”之分。但是，在WTO的多邊體制下，相對該體制內對所有成員有效的條約，對其中部分成員有效的條約而言，確實存在“多邊”和“諸邊”之分。其中的“多邊”沒有歧義，而“諸邊”在不同的條約上下文中，含義有所不同。

1.“法律上”的諸邊協定

《建立WTO協定》第2條第3款規定：附件4所列協定及相關法律文件（下稱“諸邊貿易協定”），對于接受的成員，也屬本協定的一部分，并對這些成員具有拘束力。諸邊貿易協定對于未接受的成員既不產生權利也不產生義務。這是該協定規定的相對一攬子多邊協定而言的諸邊協定。這可稱為多邊貿易體制下“法律上”（de jure）的諸邊協定，亦即，這是《建立WTO協定》唯一明文規定的多邊貿易體制下的諸邊協定。除了諸邊協定僅對接受的WTO成員有拘束力，根據《建立WTO協定》第4條第8款，此類協定“項下規定的機構履行這些協定指定的職責，并在WTO的組織機構內運作，各機構應定期向總理事會報告其活動”。此外，諸邊貿易協定項下作出的決定（包括有關解釋和豁免的任何決定）、修正、加入、不適用和退出，均應按該協定的有關規定執行。因此，此類協定完全是在多邊貿易體制下實施的，但具有相對獨立性。

2.“事實上”的諸邊協定

《建立WTO協定》第10條第3款規定：除對《建立WTO協定》第9條（決策）、1994年GATT第1條和第2條（普遍MFN待遇與減讓表）、《服務貿易總協定》（GATS）第2條第1款（MFN待遇）和TRIPS協定第4條（MFN待遇），對該協定以及附件的《貨物貿易多邊協定》（包括1994年GATT和13項實施性協定）和TRIPS協定的修正，如具有改變各成員權利和義務的性質，則經成員的2/3多數接受后，應對接受修正的成員生效，并在此后對接受修正的每一其他成員自其接受時起生效。應留意，該協定第10條第1款規定此類對一攬子協定的修正，“部長級會議應經協商一致作出”。因此，這也完全是在多邊貿易體制下達成、對接受的部分成員生效的諸邊協定，如上文提及的《貿易便利化協定》。這可稱為多邊貿易體制下“事實上”（de facto）的諸邊協定。從條約法上看，這與“法律上”的諸邊協定相同，均在該體制下對部分接受的成員產生約束力。

3.RTA諸邊協定

根據GATT第24條，部分WTO成員可“通過自愿簽署協定從而發展此類協定”成員之間更緊密的經濟一體化，建立關稅同盟或自由貿易區。此類區域貿易安排（regional trade arrangement，RTA）的協定應遵循GATT第24條和屬于1994年GATT組成部分的關于解釋該第24條的諒解，以及WTO總理事會關于RTA透明度機制的決定，但僅對締約方有效，因而也具有多邊貿易體制下諸邊協定的共同特點，不同之處在于部分成員可自行締結。這可稱為RTA諸邊協定。在GATT第24條的上下文中，此類協定的諸邊性質與上述兩類諸邊協定一樣，是相對WTO所有成員具有約束力的協定而言的，不同之處在于，諸邊成員只有兩個時與雙邊協定沒有區別。這是GATT第24條以及WTO有關諒解或決定未將此類協定稱為諸邊協定的緣故。但是，在多邊貿易體制下，此類協定僅對部分成員有約束力的性質使其也成為一種諸邊協定。

4.“專門一類”諸邊協定

此外，WTO部長級會議或總理事會以宣言方式對某些問題作出的決定，比如2001年11月WTO第四屆部長級會議通過的《TRIPS協定與公共健康宣言》，既不是對WTO所有成員具有約束力的一攬子協定組成部分，也不具備對部分成員有約束力的諸邊協定性質。只有到2005年12月WTO第六屆部長級會議通過該第31條修正案的議定書，①See Protocol Amending the TRIPSAgreement,該協定于2017年1月23日生效。目前接受的成員共108個。由各成員自愿加入，才具有上述“事實上”的諸邊協定的特點。又比如，1996年12月WTO第一屆部長級會議也以宣言方式，代表部分WTO成員或正在申請加入WTO的成員，宣布其同意該宣言附件所列部分信息技術產品零關稅。該宣言被冠以《信息技術協定》（Information Technology Agreement，ITA）。②See Ministerial Declaration on Trade in Information Technology Products,Singapore,13 December 1996.盡管該宣言或協定沒有VCLT第11條規定表示同意承受條約拘束之方式，但是，根據該公約第2條第1款第2項，“稱‘批準’‘接受’‘贊同’及‘加入’者，各依本義指一國據以在國際上確定其同意受條約拘束之國際行為”。因而該宣言或協定具有條約的性質。此類協定不涉及多邊貿易體制下新規則的制定或規則修正，僅限于市場開放（關稅或服務市場的減讓表）的承諾，根據GATT第2條第7款和GATS第20條第3款，均為貨物和服務貿易多邊協定的一部分，且適用普遍MFN待遇。雖然其也具有多邊貿易體制下諸邊協定的共同特點，即相對于所有成員接受的多邊協定而言，僅對部分成員有效，但是，受惠的卻是所有WTO成員。這可被稱為“專門一類”（sui generis）諸邊協定。

總之，從條約法角度看，諸邊協定的諸邊性是指相對多邊貿易體制下約束所有成員的一攬子協定而言，僅對部分成員具有約束力。多邊貿易體制下諸邊協定復雜多樣，大致可分為“法律上”的諸邊協定、“事實上”的諸邊協定、RTA諸邊協定和“專門一類”諸邊協定，在當代條約實踐中頗具獨特性，值得深入研究。

二、多邊貿易體制下諸邊協定的由來及發展

（一）多邊貿易體制下諸邊協定的由來

多邊貿易體制下諸邊協定的由來可追溯到GATT時期。1947年GATT自1948年1月1日根據《臨時生效議定書》（PPA）第1條，對PPA的8個簽署方澳大利亞、比利時、加拿大、法國、盧森堡、荷蘭、英國和美國生效實施，并根據PPA第4條（b）款，在1948年6月30日前對尚未簽署PPA的其他GATT初始締約方開放簽署。①See Protocol of Provisional Application of the GATT,30 October 1947,35 U.N.T.S.308.由于當時擬定成立的國際貿易組織（International Trade Organization，ITO）的不確定性，GATT作為戰后多邊貿易條約的生效實施面臨的困難是如何繞過美國等國立法機關批準程序，并在沒有ITO的情況下實施，因而GATT初始締約方采取了對部分接受PPA的締約方臨時生效實施的方法。實際上，這就包含了多邊貿易體制下諸邊協定的“萌芽”。也就是說，PPA作為與GATT一樣交存聯合國秘書長保管的條約，僅對GATT初始締約方中部分PPA簽署方生效。其生效的條約拘束力限于PPA簽署方應臨時適用GATT第一部分和第三部分以及在最大限度不抵觸現行國內立法的前提下的第二部分。雖然在GATT尚未正式生效的情況下，對GATT部分初始締約方生效的PPA以及臨時適用的GATT部分條款，不是嚴格意義上多邊體制下對所有成員有效的條約。但是，對于從未正式生效過的GATT而言，GATT在臨時生效實施中演變為準國際貿易組織，使得此類諸邊協定的做法在GATT時期就已萌發并逐步發展。

GATT時期前五次全體締約方的談判均限于新的關稅減讓，所達成的減讓表根據GATT第2條第7款作為GATT的組成部分，適用于所有締約方。1964年5月至1967年6月的第六次談判不僅達成了新的關稅減讓表，并在規則補充上新增對所有締約方適用的第四部分，而且產生了第一個涉及GATT第二部分規則修訂的《反傾銷協定》（也稱《國際反傾銷守則》）。該協定僅適用于接受的GATT締約方。美國國會以該協定超出其談判授權而通過《1968年再談判修正案》拒絕接受該協定。①《1968年再談判修正案》規定：“《國際反傾銷守則》的任何內容……不應視為限制美國關稅委員會根據《1921年反傾銷法》行使職權和在征收反傾銷關稅方面所作的決定”。轉引自[美]布魯斯·E.克拉伯：《美國對外貿易法和海關法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第141頁。因此，在GATT時期第一個在多邊貿易體制下僅對部分締約方適用的諸邊協定，實質上與先前ITO一樣“夭折”。不過，這開辟了GATT時期通過諸邊協定達成具體實施GATT第二部分的一系列守則的路徑。

（二）諸邊協定在GATT時期的發展

1973年9月至1979年11月，GATT第七次談判（東京回合）除了達成貿易額超過3000億美元，各工業國進口關稅從平均7%降至平均4.7%的關稅減讓表，②轉引自汪堯田、周漢民主編：《關稅與貿易總協定總論》，中國對外經濟貿易出版社1992年版，第78頁。還通過了反傾銷、補貼與反補貼、海關估價、技術性貿易壁壘、進口許可程序和政府采購等具體實施GATT的一系列諸邊協定。這些協定（有時稱為“守則”），從技術上說，每一項協定都是獨立的。③See John H.Jackson,The World Trading System:Law and Policy of International Economic Relations 43(The MIT Press 1997).對GATT締約方而言，每一項協定的拘束力均取決于其是否被接受，因而相對適用于所有締約方的GATT而言，這些獨立的協定均為諸邊協定。

以《反傾銷法協定》為例，該協定第16條第2款規定：“（a）本協定應對締約方及歐共體開放簽署接受。（b）本協定應對已臨時加入GATT的政府開放簽署接受，并依據其在本協定下有效適用的權利和義務并顧及其臨時加入文件下權利和義務。（c）本協定應對任何其他政府開放簽署接受，并依據有關本協定下生效適用的權利和義務，以及交存GATT總干事的該政府與締約方就加入本協定達成的文件?！雹躍ee Agreement on Implementation of Article VI of the GATT(Antidumping Law),12 April 1979,GATT Publication 1979.下文援引該協定，出處略?？梢姡搮f定對部分接受的GATT締約方或已臨時加入GATT的接受方而言，具有諸邊性。同時，對于不是GATT締約方的接受方而言，該協定就是一項多邊條約。GATT締約方為了盡可能擴大該協定的適用范圍，并不拘泥于條約的多邊性或諸邊性?！堆a貼與反補貼協定》第19條第2款也作了完全相同的規定。①See Agreement on Implementation of Article VI,XVI and XXIII of the GATT(Subsidies and Countervailing),12 April 1979,GATT Publication 1979.其他系列諸邊協定也是如此。

對于GATT全體締約方而言，這些協定僅適用于接受方的諸邊性還體現于此類協定的管理及爭端解決。如《反傾銷法協定》第14條規定：“根據本協定成立反傾銷做法委員會，由本協定的各締約方代表組成。該委員會應選舉其主席……GATT秘書處應作為該委員會秘書處?！边@種管理結構在GATT體制下，相對所有成員而言的諸邊性非常明顯。該協定第15條第5款還規定：如果爭端雙方經磋商或可能經委員會的調解，未達成相互滿意的解決，“委員會經爭端任何一方請求應設立專家組審理”?？梢姡搮f定的爭端解決是經該協定反傾銷做法委員會而不是GATT締約方全體決定設立專家組，進一步體現了諸邊協定下爭端解決的相對獨立性。該協定第15條第7款規定：前述第1款至第6款規定的爭端解決“應受到《關于通知、磋商、爭端解決和監督的諒解》的條款經細節上作必要修改后的調整”。該諒解也是東京回合達成的，并明確“締約方全體重申堅持基于第22條和第23條的GATT爭端解決機制”。②Understanding Regarding Notification,Consultation,Dispute Settlement and Surveillance,28 November 1979,GATT Publication 1979.這表明：該諸邊協定下爭端解決的基本程序仍在GATT爭端解決的框架下進行，只是協定設立的委員會代表了締約方全體。這也是多邊體制下的諸邊性特點。

正是由于東京回合達成的一系列GATT締約方可選擇加入，乃至非締約方也可加入的諸邊協定，客觀上造成了GATT體制在一定程度上的分散化，因此，在1986年開始的GATT第八次談判（烏拉圭回合）過程中，談判各方就致力于采納一攬子協定的方式，將該談判議題下達成的大部分結果作為整體，要求新成立的WTO所有成員均應無保留接受，只留下少數協定明確作為“法律上”的諸邊協定由成員選擇加入。③烏拉圭回合的GATT部長級宣言列出了談判議題，沒有明確一攬子要求，但強調談判宗旨之一在于“加強GATT的作用，改進基于GATT的原則和規則的多邊貿易體制，根據所同意的有效和可執行的多邊紀律，涵蓋更廣泛的世界貿易”。See GATT Ministerial Declaration on the Uruguay Round,25 September 1986,GATT Press Release 1396.在該回合談判過程中，談判代表們采納了一攬子協定的觀念。這“是指需要一個詳盡的文本，所有期望加入這一新結構的成員都必須服從和接受”。[美]約翰·H.杰克遜：《世界貿易體制——國際經濟關系的法律與政策》，張乃根譯，復旦大學出版社2001年版，第51頁。

WTO體制與GATT體制密不可分，并且根據《建立WTO協定》第16條第1款，“除本協定或多邊貿易協定項下另有規定外，WTO應以GATT1947締約方全體和在GATT1947年范圍設立的機構所遵循的決定、程序和慣例為指導。”因此對GATT時期諸邊協定的由來及發展的回溯，有助于理解WTO成立后，在多邊貿易體制下“法律上”的諸邊協定、“事實上”的諸邊協定、RTA和“專門一類”諸邊協定。盡管對這些諸邊協定的歸類分析具有學術性，但是，根據條約法的原理，凡是基于締約方的共同同意，采取“批準”“接受”“贊同”及“加入”等締約方同意方式的國際書面協定，均為條約。值得留意的是，GATT是在臨時生效的實踐中從單純的多邊貿易條約演變為準國際貿易組織，期間形成了多邊貿易體制下諸邊協定這一特殊傳統。WTO沿襲了這一傳統，如今諸邊協定呈現更加靈活多樣的態勢。這是依據WTO相關法律文本可觀察的現實性。

三、多邊貿易體制改革背景下的諸邊協定問題

（一）多邊貿易體制改革的困境與出路

處于百年未有之大變局和全球大疫情疊加影響下的多邊貿易體制，因其多邊談判與爭端解決兩大機制均已深陷困境而須通過其成員們的改革“驅動”，重新走上正軌。所謂“改革”，泛指多邊貿易體制下新的貿易自由化或開放度、規則或體制更新。該體制改革的方向確定離不開分析WTO陷入困境的原因。

WTO成立后的前五年受益于各項協定的有效實施，雖然遭遇1997年亞洲金融危機，但是總體上，國際貿易發展勢頭良好。①比如，1995年全球貨物貿易總額為10435億美元，2000年為131010億美元。年平均增長率約為5%。期間因1997年亞洲金融危機，全球貨物貿易的年增長率從1997年的10%跌至1998年的4%，1999年開始有所回升。相比之下，1990年至1994年期間年平均增長率為4.7%。See International Trade and Market Access Data, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_bis_e.htm?solution=WTO&path=/Dash boards/MAPS&file=Map.wcdf,visited on 28 July 2021.1996年12月WTO第一屆部長級會議通過了前述《信息技術協定》，并在該會議前后達成了GATS項下擴大市場開放的《基礎電信服務協定》②See Fourth Protocol to the General Agreement on Trade in Service,S/L/20,30 April 1996.和《金融服務協定》③這包括1995年、1999年關于金融服務的兩項議定書：Second Protocol to the General Agreement on Trade in Service,S/L/11,24 July 1995;Fifth Protocol to the General Agreement on Trade in Service,S/L/45,3 December 1999.。這些“專門一類”諸邊協定對接受的WTO成員有效，但其市場開放減讓表是對所有成員而言的。1998年5月為紀念GATT多邊貿易體制50周年而舉行的WTO第二屆部長級會議通過了《關于全球電子商務的宣言》，決定不對電子輸送的交易征收關稅，并決定對WTO成立后第一次多邊貿易談判作出安排。雖然1999年11月WTO第三屆部長級會議未就擬定“新千年回合”多邊貿易談判的議題達成一致，但是2001年11月WTO第四屆部長級會議不僅通過中國加入該組織的決議，使得WTO的世界性更加名副其實，而且決定啟動新一輪“多哈發展議程”（多哈回合）的多邊貿易談判，其中包括修改WTO有關規則（可視為“改革”，不過那時還沒有這一用語）。當時對WTO爭端解決的回顧表明該機制運行良好。①截至2001年1月，提出磋商請求219起，作出專家組報告49份，上訴機構復審報告33份。See Young Duk Park&Georg C.Umbrich,WTO Dispute Settlement 1995-2000:A Statistical Analysis,4 Journal of International Economic Law 213-230(2001).

然而，2001年“9·11”恐怖襲擊事件迫使美國將其對外關系的主要精力轉向反恐戰爭。同時，WTO成員的增多也使得協商一致，達成一攬子協定的多哈回合談判，從一開始就舉步維艱。2003年9月WTO第五屆部長級會議未就推進該回合談判取得任何成果。原定多哈回合應在2005年1月1日之前結束。這與美國國會《2002年貿易法》授權參與多邊貿易一攬子談判的截止時間有關。由于多哈回合未能如期結束，經美國總統要求而未遭其國會兩院否決，該授權延長至2007年7月30日，②See Trade Act of 2002,Secs.2103-2105,19 U.S.C.Secs.3803-3805.因此2005年12月WTO第六屆部長級會議就多哈回合的一攬子談判框架文件達成初步共識，并要求在2006年結束全部談判。③See Hong Kong WTO Ministerial 2005,Doha Work Programme,Ministerial Declaration,WT/MIN(05)/DEC/1,22 December 2005.但是，該談判在2006年7月破裂，盡管此后又恢復談判，并達成2008年7月的一攬子談判文件及報告。④See WTO,July 2008 Package:Negotiating Texts and Reports,http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/meet08_texts_e.htm,visited on 28 July 2021.此時，美國國會卻不愿意繼續延長總統的談判授權期限，其他WTO成員，尤其是歐盟擔心談判結果遞交美國國會被修改或推遲批準。這使得多哈回合遲遲不能畫上句號。2008年因美國次級房貸危機觸發全球金融危機，更是導致美國、歐盟忙于解決內部經濟困難而無暇顧及多哈回合談判。此后，WTO成員不再進行多邊貿易一攬子談判，而選擇分歧較小的議題嘗試達成“事實上”的諸邊協定，如2013年12月WTO第九屆部長級會議達成的《貿易便利化協定》。

在WTO的多邊談判機制運轉嚴重受阻時，其爭端解決機制，雖從受案數、經專家組和上訴程序解決看，成效顯著，但實效很成問題。譬如，美國在反傾銷調查中采取“歸零”方法計算傾銷幅度而被訴的同類案件多達13起，除2019年4月經專家組裁決沒有違反WTO《反傾銷協定》有關規定，且目前處于無限期待上訴復審，其他所有案件都被上訴機構認定構成違反。⑤經WTO爭端解決上訴機構復審的歸零案6起：US-Softwood Lumber V,DS264/AB/R,11 August 2004;US-Zeroing(EC),DS294/AB/R,18 April 2006;US-Zeroing(Japan),DS322/AB/R,9 January 2007;US-Stainless Steel(Mexico),DS344/AB/R,30 April 2008;US-Continued Zeroing,DS350/AB/R,4 February 2009;US-Washing Machines,DS464/AB/R,7 September 2017.經專家組審理的歸零案3起：US-Zeroing(Korea),DS402/R,24 February 2011;US-Shrimp(Viet Nam),DS404/R,2 September 2011;US-Shrimp and Sawblades(China),DS422/R,23 July 2012.經執行復審（21.5）的歸零案3起：US-Softwood Lumber V(21.5-Canada),DS264/AB/RW,1 September 2006;US-Zeroing(EC)(21.5-EC),DS294/AB/RW,11 June 2009;US-Zeroing(Japan)(21.5-Japan),DS322/AB/RW,31 August 2009.待上訴復審1起：US-Differential Pricing Methodology,DS534/R,9 April 2019.此類一而再、再而三裁定的同類案件不僅極大浪費WTO爭端解決的寶貴資源，而且沒有達到美國改變其抵觸WTO規則的國內法之目的。美國反而據此指責上訴機構越權創設解釋有關規則的“先例”，①See USTR,Report on the Appellate Body of the World Trade Organization,February 2020.參見張乃根：《上訴機構的條約解釋判理或先例之辨——兼論WTO爭端解決機制改革》，《國際經濟評論》2019年第2期，第44-56頁。并杜撰其他所謂理由，不顧WTO其他絕大多數成員的反對，阻撓上訴機構成員遴選，導致該機構從2019年12月起完全暫停運行。

可見，WTO兩大機制失靈，究其原因有四：首先，國際政治（“9·11”事件）和經濟（金融危機）的變化及其處置，客觀上制約了WTO之后包括改革其體制的多邊貿易談判。這是多邊貿易體制之外，其成員們難以預料或控制的客觀因素。為此，對WTO改革困境的原因分析，首先應將WTO置于整個國際政治經濟關系的大局，避免孤立看待該困境。其次，WTO作為成員“驅動”的國際組織，美國是其主要成員之一。美國國會出于國內外政策考慮不愿意在2007年7月30日之后再延長總統的一攬子多邊貿易談判授權，直接導致原定多哈回合談判目標落空。再次，WTO的多邊談判機制依賴于所有成員協商一致的決策慣例，爭端解決機制的實效性較差等體制上缺陷，屬于內生原因，亟待WTO改革解決。最后，美國近十年來不僅轉向利用RTA諸邊協定，主導國際經貿規則的重構，為今后WTO改革所涉新規則的制定打下基礎，而且進一步采取與多邊貿易體制背道而馳的單邊提高進口關稅或經貿制裁等措施。美國對外經貿戰略或政策偏向單邊主義是造成WTO爭端解決機制實際上已倒退回GATT時期的根本原因。

通過以上對多邊貿易體制改革面臨困境的原因分析，可見該體制外的因素，如國際政治經濟的客觀變化，美國國會是否授權多邊貿易談判，美國對外經貿戰略或政策等，對于WTO而言，不可能或很難去影響或改變之。擺脫困境的可能出路還是在該體制內。

在多邊貿易體制內，各成員希望保留自己選擇權的意愿非常強烈。WTO決策機制中全體協商一致的慣例，根源于各成員在涉及本國或本區域根本利益的關稅等重大經貿問題上仍堅持自主權，并通過條約法上的同意方式體現。前述GATT時期從一開始就不得已，產生了實際上為多邊貿易體制內，部分締約方接受諸邊協定的實施方式。在達成烏拉圭回合一攬子協定之前，GATT締約方也采取部分成員接受的諸邊協定方式?！督TO協定》在確定一攬子協定的法律地位同時，除了明列若干“法律上”的諸邊協定，還為“事實上”的諸邊協定和“專門一類”諸邊協定留有空間，并保留了RTA諸邊協定。這清晰地表明了WTO成員的自主權意愿。

如今在多邊貿易體制所陷困境中，其成員無法或尚不愿意達成一攬子協定的解決。該體制下的諸邊協定就不失為優選出路。

（二）多邊貿易體制改革可參照的諸邊協定方式

1.MC12擬定議題涵蓋改革可參照的諸邊協定方式及其結果

已推遲的MC12擬定的首要議題是漁業補貼。這是2001年啟動的“多哈回合”有關規則談判議題之一。根據2021年11月24日《漁業補貼協定（草案）》第1條，該協定作為《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下稱“SCM協定”）第1條第1款下“補貼”和第2條項下“專向性”規則適用于海上捕魚及其相關活動，①See Agreement on Fisheries Subsidies,Draft Text,WT/MIN(21)/W/5/,24 November 2021.因而具有SCM延伸的協定性質。如同《貿易便利化協定》，這將適用《建立WTO協定》第10條第3款，僅對接受成員生效，成為“事實上”的諸邊協定。從該協定草案第3條“禁止非法、未報告和無管制（IUU）漁業補貼”看，這與聯合國可持續發展議程規制IUU漁業的要求有關。第4條和第5條涉及規制過度捕撈漁業補貼和產能過剩及過度捕撈漁業補貼，因而該談判成果實質上將通過規制漁業補貼，具有貿易相關海洋生態環境保護的性質。該草案第9條體制安排規定，成立由參加方代表組成的專門委員會及其選舉的主席管理漁業補貼事項。因此，這與上述GATT時期《反傾銷法協定》等十分相仿，從而進一步佐證這具有WTO體制下“事實上”諸邊協定的性質。有意思的是，該草案有關體制安排和爭端解決規定的用語也與《反傾銷法協定》相似，體現了在WTO體制下適用于部分成員的特點。

MC12的第二項擬定議題是電子商務。這是1998年第二屆部長級會議《關于全球電子商務宣言》決定設立的工作組議題，后被列入“多哈回合”議題。該議題涉及貨物和服務貿易以及知識產權。2019年1月，包括中國在內的76個WTO成員發表《關于電子商務的聯合聲明》，同意開展電子商務談判。根據同年7月該談判組主席的進展回顧報告，除了在繼續不對電子輸送的交易征收關稅的做法上（自1998年以來每屆部長級會議都同意延長這一做法至下屆部長級會議），WTO成員達成共識外，在其他問題上并沒有提出具體建議。②See Item 6-Work Programme on Electronic Commerce-Review of Progress,WT/GC/W/780,25 July 2019.2020年12月，該談判組有一份未公開的合并案文，③See WTO Electronic Commerce Negotiations Consolidated Negotiation Text-December 2020,Restricted INF/ECOM/62/Rev.1.,14 December 2020.2021年11月10日，該工作組牽頭方表示，電子商務協定的談判已就“電子垃圾”（spam）、電子簽名和認證、電子合同、開放政府數據、網上消費者保護和透明度的條款取得的共識，達到可發表共同聲明的水平，在數據流動及本地化、源代碼、電子傳輸的關稅、發展中和最不發達成員的能力及基礎建設（以包容性方式使所有成員受益于電子商務）問題上，有待進一步談判。①See Negotiations on E-commerce Advance,Eyeing a Statement at MC12,10 November 2021,https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/ecom_10nov21_e.htm,visited on 29 November 2021.可見，這是一個涵蓋面很廣的可能協定，因而應參照“事實上”的諸邊協定方式。

MC12的第三項擬定議題是服務貿易的國內規制。這是對GATS第6條第4款下有關服務提供者的資格要求和程序等國內規制的紀律作出進一步規定。根據包括中國在內參與該議題諸邊談判的65個WTO成員于2021年9月27日完成的共同文件，②See WTO Joint Initiative on Services Domestic Regulation,Reference Paper on Service Domestic Regulation,Note by the Chairperson,INF/SDR/1,27 September 2021.如經MC12協商一致通過，該文件將構成兼具“事實上”和“專門一類”特點的諸邊協定。其中，有關服務國內規制的一般紀律是基于GATS而延伸的新協定，加入成員負有履行義務；關于金融服務國內規則的選擇性紀律由加入成員任擇履行；凡加入成員根據其履行紀律而作出的服務市場準入承諾，根據MFN適用于其他所有WTO成員。

MC12的其他可能議題，如投資便利化。這是在2017年12月第11屆部長級會議上由包括中國在內的部分WTO成員共同提議，旨在促進更加透明、有效和便于跨境投資的可預期環境。③See Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development,WT/MIN(17)/59,13 December 2017.2021年4月就該議題談判的成員同意整理單一的未來協定草案條款，以便在MC12達成實質性成果。④See News Item:“East Text”to Facilitate Negotiations for and Investment Facilitation Agreement,https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/infac_27apr21_e.htm,visited on 28 November 2021.不過，這可能是一項原則性協定。究竟采取什么諸邊協定方式，還不清楚。

2.多邊貿易體制下一階段改革的主要方面可參照的諸邊協定方式

下一階段多邊貿易體制改革的任務還很多、很重。成員“驅動”的WTO未來改革究竟會聚焦哪些方面，取決于成員們的建議和共識。其中，美國和歐盟作為兩個傳統上主導規則制定的發達國家和地區成員，其主張值得高度關注。

如前所述，美國前政府在對外經貿關系上采取極端的單邊主義，是致使WTO陷入極大困境的主要原因之一。其現政府迄今尚未改變包括阻撓WTO爭端解決上訴機構成員遴選在內的做法，也未提出WTO未來改革的任何建設性主張。歐盟雖已提出有關改革WTO的建議，強調WTO的重要性和分析其陷入危機的原因，但認為“導致危機出現的一個關鍵原因是中國加入世貿組織并沒有促使其向市場經濟轉型。中國市場的開放程度與其在全球經濟中的分量不相稱，政府持續對中國的經濟環境施加決定性的影響，由此產生的競爭扭曲是當前世貿組織規則無法充分解決的?！雹賲⒁姟陡母锸蕾Q組織——建立可持續和有效的多邊貿易體制》，布魯塞爾，2021年2月18日發布，文件號：COM（2021）66 final附件。下文援引該文件，出處略。這顯露了歐盟對中國經濟體制的主觀偏見，故意掩蓋WTO一攬子多邊談判失敗和爭端解決機制倒退到GATT時期的根本原因。其實質在于刻意回避美國問題，反而將WTO陷入危機說成是中國問題，怪罪于中國。這表明歐盟在關于WTO改革方面將與美國保持基本一致，試圖將新規則的制定引向片面地有利于歐美和竭力限制中國的歧路。美國、歐盟和日本的貿易部長自2017年以來連續以三方聯合聲明方式試圖推動針對中國的經貿新規則制定，就是明證。

20年前，歐美聯手對中國加入WTO設定了很高的門檻，中國在嚴格遵循WTO現行規則下，敢于“與狼同舞”，走出了一條中國特色社會主義市場經濟的發展道路。20年后，中國不僅早已成為世界第一貨物貿易大國，而且綜合國力顯著提升，人民幣也已成為IMF特別提款權估價籃子的五大國際貨幣之一，并且占比第二。如今，歐美為限制中國進一步發展，試圖以有利于它們的新規則來束縛中國手腳。這是今后圍繞WTO改革的根本路徑之爭，即究竟是真正維護多邊貿易體制，公平公正、合理均衡、充分兼顧發展中和最不發達成員的訴求，還是試圖為中國打造限制性規則。

歐盟基于上述原因分析，一方面認為WTO“是全球經濟治理的重要組成部分，且進行改革是必要的”；一方面主張“防止和化解某些國家干預經濟、扭曲貿易而引發的沖突”。其矛頭顯然針對中國。就具體的改革而言，歐盟提出就共同目標而言，包括“關注可持續發展”（漁業補貼），“對特殊與差別待遇（SDT）采取前瞻性做法”（明確要求中國“在任何正在進行的談判中放棄使用SDT”），“改革上訴機構，全面恢復”WTO爭端解決機制運作；就規則制定而言，包括“建立新的數字貿易、服務及投資規則”，“競爭中性規則”，“市場準入規則”。特別值得注意的是：歐盟贊同“將開放式諸邊協定納入”WTO體制，將部分成員貿易協定加入現行諸邊協定清單。此外，歐盟還建議改革WTO管理機制等。

多邊貿易體制下一階段改革應該主攻哪些方面？根據現行體制，首先，應繼續促進貿易自由化和市場開放，尤其是后疫情或防疫常態化的貨物貿易恢復和發展以及服務貿易市場的進一步開放。這可參照《信息技術協定》《基礎電信服務協定》和《金融服務協定》等“專門一類”諸邊協定模式，對進一步降低關稅和市場開放，由部分成員就主要產品的關稅稅率、主要部門的準入達成新的減讓表，并按照普遍MFN待遇適用于所有成員。應看到在多哈回合受挫同時，數以百計的RTA諸邊協定包含了各種關稅減讓和服務市場開放，已形成了總體上相對烏拉圭回合成果而言的更大程度貿易自由化。但是，RTA適用普遍MFN待遇例外，構成了對RTA之外成員的歧視待遇，致使作為WTO體制基石的普遍MFN待遇幾乎成了例外。因此，為了維護WTO的多邊體制，應在RTA諸邊協定的基礎上，采取“專門一類”諸邊協定模式，使得WTO所有成員根據普遍MFN待遇受益。這才是《建立WTO協定》期望“消除國際貿易關系中的歧視待遇”之初衷。

其次，應加快WTO規則更新。烏拉圭回合及其WTO的成立是網絡時代之前的產物。國際經貿規則必須適應國際經貿活動及其科技發展的需要。不可否認，WTO規則以歐美傳統的市場經濟為基礎，但是，包括非關稅壁壘在內的WTO規則包含對非傳統市場經濟的一定程度兼容性。這也是在WTO成立之后中國能夠加入該組織的體制基礎。雖然中國按照加入議定書全面履行符合WTO規則的義務，但是，歐美認為現行規則，尤其是貿易救濟規則（如反傾銷幅度計算、反補貼相關公共機關的認定）還不能維護其利益。究竟是在多邊貿易體制應具有兼容性的基本前提下，公平公正地考慮此類規則修改，還是抱著對中國特色社會主義體制的偏見乃至敵視，千方百計通過規則更新，在多邊貿易體制下限制中國。這是圍繞此類規則更新將展開的長期博弈。如果此類可能的新規則協定采用“事實上”的諸邊協定方式，僅適用于接受的WTO成員，那么對歐美限制中國的意圖而言，就沒有太大價值。因此，在《建立WTO協定》的現行決策和修正規則下，歐美無法通過規則更新限制中國?，F實的規則更新路徑還是應立足于兼容性的基礎。

再次，應完善WTO爭端解決機制。這本來就是多邊貿易體制改革的當務之急。然而，如果美國一意孤行反對恢復爭端解決上訴機構的正常運行，執意將此與上訴機制改革掛鉤，那么這必將拖延該機構的恢復運行。根據《建立WTO協定》第10條第8款第2句規定：對WTO爭端解決機制的法律依據《關于爭端解決規則與程序諒解》（DSU）的任何修正“應經協商一致作出”，并且“經部長級會議批準后，應對所有成員生效”。因此，這排除了多邊貿易體制下任何方式的諸邊協定。2020年3月27日公布的根據DSU第25條的《多方臨時上訴仲裁安排》（MPIA），①See Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement Pursuant to Article 25 of the DSU,Annex 1 Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 the DSU in Dispute DS X,Annex 2 Composition of the Pool of Arbitrators Pursuant to Paragraph 4 of Communication JOB/DSB/1/ADD.12.由中國和歐盟等部分WTO成員根據其聯合聲明而達成，僅適用于該上訴機構暫停運行期間MPIA成員之間的可能上訴。這與上述四種多邊貿易體制下的諸邊協定相比，雖也具有僅對部分成員具有約束力的諸邊協定特點，但是，這完全是一種臨時性的安排。在美國等主要WTO成員不參加的情況下，就WTO爭端解決機制的運行效果而言，作用非常有限。不過，MPIA以變通的仲裁方式用于上訴，如能提供一些實踐經驗，對今后完善WTO爭端解決機制不無裨益。

四、多邊貿易體制諸邊協定態勢下的中國應對

（一）中國參與多邊貿易體制下諸邊協定與有關WTO改革的主張

1.中國參與的多邊貿易體制下的諸邊協定

20年前，中國在WTO成立后加入該組織，是WTO的后來者。根據中國加入WTO的工作組報告第341段，中國在加入后將成為WTO“法律上”的諸邊協定之一《政府采購協定》（GPA）的觀察員，并承諾盡快提出一項有關建議，開始為加入GPA進行談判。這是屬于中國加入WTO時有拘束力的承諾。自2007年正式申請加入GPA，經過長期談判，中國已向GPA委員會遞交了第六次修改的市場準入承諾。①See China Submits Revised Offer for Joining Government Procurement Pact,23 October 2019,https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/gpro_23oct19_e.htm,visited on 29 July 2021.該市場準入包括采購實體對外國投標人開放，對外國競爭者開放的貨物、服務和建筑服務，采購活動對外國競爭開放的門檻價值，適用范圍的例外。為準備加入GPA，中國已先后頒布實施《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及《政府購買服務管理辦法》等。

20年來，中國對于WTO“事實上”的諸邊協定持積極立場。中國已加入《貿易便利化協定》和TRIPS協定第31條修正案議定書。作為發展中國家，中國明確承諾：就《貿易便利化協定》第一部分而言，除“單一窗口”等少量條款外，大多數條款項下的義務均自該協定2017年2月22日生效之日起立即付諸實施，②See China’s Notification of Categories：A Commitments under the TFA,WT/PCIT/N/CHN/1,14 July 2014.經5年過渡期，除外條款也已全部實施。為實施該協定，中國自2013年設立第一個以海關特殊監管為基礎的自由貿易區，現已在全國設立20個自貿區（港），加速推進“單一窗口”等貿易便利化措施。在2005年12月TRIPS協定第31條修正案議定書通過后，中國就制定了《涉及公共健康問題的專利實施強制許可辦法》（2006年1月1日起實施）。

對于“專門一類”諸邊協定，中國加入WTO后，于2003年1月正式加入1996年ITA。③See Report(2002)of the Committee of Participants on the Expansion of Trade in Information Technology Products,Addendum,G/L577/Add.1,14 July 2003.1996年，中國的信息技術產品出口僅占全球2%，2015年已快速發展為該類產品最大出口國（占比33%）。④See WTO,20 Years of Information Technology Agreement,2017,Figure 2.7.在2015年該協定擴大產品零關稅范圍的第二階段，中國成為主要參與方。⑤See Ministerial Declaration on the Expansion of Trade in Information Technology Products,Nairobi,16 December 2015,WT/MIN(15)/25.中國還作為18個WTO成員之一，代表46個成員參加了屬于此類諸邊協定的《環境產品協定》（EGA）談判。①參見張乃根：《試析環境產品協定談判》，《海關與經貿研究》2014年第5期，第1-7頁。截至2016年12月，該協定的談判共進行18輪，但尚未達成一致。

中國加入WTO后積極發展RTA關系，自2003年起已締結或簽訂的RTA共21個（含中國內地與中國香港、澳門單獨關稅區RTA），除2015年11月22日簽署并于2019年10月22日全面生效的《中國—東盟全面經濟合作框架協議》（10+1）升級，其他均為雙邊協定。②參見中國自由貿易區服務網：http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml，2021年7月30日訪問。此類協定均為GATT第24條下自由貿易區協定，可歸入RTA諸邊協定范疇。中國與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟10國的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），已于2022年1月1日生效。③根據該協定第20章的最終條款第6條第2款，“本協定應當在至少六個東盟成員國簽署方和四個非東盟成員國簽署方向保管方[注：東盟秘書長]交存核準書、接受書或批準書之日起60日后生效”。中國還正式申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。

2.中國有關WTO改革的主張及其與多邊貿易體制下諸邊協定的關系

中國對多邊貿易改革的主張體現于2019年5月31日向WTO遞交的改革建議。④See China’s Proposal on the WTO Reform,Communication from China,WT/GC/W/773,13 May 2021.該建議基于2018年11月中國關于多邊貿易體制改革的立場文件，⑤立場文件可概括為三項原則和五點主張，詳見《中國關于世貿組織改革的立場文件》：http://sms.mofcom.gov.cn/article/cbw/2018/20181202817611.shtml，2021年7月30日訪問。進一步提出解決當前危及WTO生存的緊迫問題，包括盡快恢復WTO爭端解決上訴機構的正常運行，規制濫用國家安全例外，規制抵觸WTO規則的單邊措施；改進WTO在全球經濟治理中的作用，包括糾正農業規則的不公平性，改善貿易救濟規則，加快漁業補貼談判，推進開放和包容的電子商務規則制定，促進新議題討論；改進WTO的管理效率，包括履行通報義務，WTO下屬機構的效率；加強多邊貿易體制的包容性，包括尊重對發展中國家的特殊與差別待遇，堅持貿易與投資中的公平競爭。該建議沒有提及WTO體制下的諸邊協定，但不等于該建議與此無關。在很大程度上，這是嚴格按照《建立WTO協定》附件4項下諸邊協定的規定。實際上，該建議所涉漁業補貼、電子商務等規則修正或新制定，如前所述，其結果最終還是采取“事實上”的諸邊協定方式。

（二）在多邊貿易體制的諸邊協定態勢下的中國應對建議

1.堅持原則立場的戰略與務實尋求WTO走出困境的策略相結合

上述中國對WTO改革的主張體現了原則立場與問題導向并重的特點。在多邊貿易體制下諸邊協定的發展變化態勢下，中國既要堅持原則立場的戰略，更要側重務實尋求WTO走出困境的策略。譬如，恢復WTO爭端解決上訴機構正常運行，確實是當務之急。然而，這甚至還難以被MC12列入期待有解決成果的議題，因為美國近期不會放棄其阻止恢復該機構運行的立場。究竟如何改進，有待WTO成員根據《建立WTO協定》第10條第8款第2句規定，就適用于所有成員的規則修正進行艱苦的談判，達成協商一致。因此，當務之急是通過“事實上”的諸邊協定方式，聚焦若干對WTO所有成員而言可能達成一致，且由部分成員接受生效的規則，如漁業補貼協定、電子商務協定。中國政府在2021年7月15日有關漁業補貼問題的部長級視頻會議上，明確支持在MC12之前結束漁業補貼談判。對于漁業補貼、電子商務此類修正或新制定規則的WTO改革，作為漁業和電子商務的大國，中國理應積極參與。

中國應提升參與多邊貿易體制下諸邊協定的水平?！皩ｉT一類”諸邊協定涉及貨物和服務貿易的關稅減讓和市場開放。中國完成加入WTO的相關義務之后，多次自主降低關稅，進口關稅簡單平均MFN稅率已從加入前2000年16.4%降至2020年的7.5%。①美國和歐盟2020年進口關稅簡單平均MFN稅率分別為3.4%和5.1%。See WTO,Tariff Profiles,https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/tariff_profiles_list_e.htm,visited on 30 July 2021.自2018年起，中國每年舉辦全世界獨一無二的上海國際進口博覽會，在穩居全球第一出口大國同時，努力成為第一進口大國。中國不斷自主擴大服務市場開放，嘗試負面清單模式。中國還應在信息技術產品、環境產品等領域與其他WTO成員加強合作，努力達成更多高水平、可惠及所有成員的諸邊協定。在RTA諸邊協定方面，中國在與其他成員達成迄今全球最大RTA的RCEP，也已正式申請加入比RCEP規則水平更高的CPTPP。在“法律上”的諸邊協定方面，中國在繼續積極爭取加入GPA的同時，應進一步改進國內政府采購體制。

2.堅持真正的多邊主義，與歐盟尋求WTO改革的共同點

如前所述，中國與歐盟存在WTO改革的根本路徑之爭，即究竟是真正維護多邊貿易體制，公平公正、合理均衡、充分兼顧發展中和最不發達成員的訴求，還是試圖為中國設定限制性規則。但是，歐盟與美國的極端單邊主義不同，在WTO面臨生存危機之際，歐盟一方面與美國等聯手試圖限制中國，一方面仍支持多邊貿易體制，與中國立場也有共同點。中歐為主的MPIA就證明了這一點。如今，歐盟在其改革WTO的建議中提出“將開放式諸邊協定納入”多邊貿易體制，將部分成員貿易協定加入現行諸邊協定清單。中國應予以關注。

歐盟在其建議中多處提及諸邊協定。在涉及更有效的談判功能方面，歐盟認為“一攬子承諾的方式已無法取得成果，最好的辦法是通過不同的進程，特別是開放的諸邊協定取得進展”。這里所說的“諸邊協定”方法就是類似于《貿易便利化協定》的“事實上”的諸邊協定。所謂“開放的”，是指此類協定對所有成員開放接受。根據《建立WTO協定》第10條第3款，此類“事實上”的諸邊協定本來就是開放的。不過，歐盟建議將諸邊協定“更好地納入”WTO框架的含義不甚清楚。該建議說明“近年來，最顯著的進展是越來越多的國家通過開放式的諸邊談判”，在WTO框架內制定現代化改革的規則，并認為《建立WTO協定》第10條第9款“規定諸邊協定應納入世貿組織的法律架構”。

《建立WTO協定》第10條第9款規定：應貿易協定參加方的成員請求，部長級會議可決定將該貿易協定加入附件4，但此種決定只能通過協商一致作出。如前所述，該附件4諸邊協定是WTO體制下唯一“法律上”的諸邊協定。在烏拉圭回合談判中，這也是經談判各方協商一致達成，但允許部分成員選擇參加。如今要將部分成員已達成的諸邊協定（可以理解主要是RTA）經全體成員協商一致變為“法律上”的諸邊協定，這是很困難的，因為很難取得沒有參加此類協定談判的其他成員同意。按照該建議的說法，在“專門一類”諸邊協定中，“有關成員都單方面將額外承諾納入其承諾表”的缺點在于“并非每個額外承諾都符合承諾表”。然而，這不僅很大程度上混淆規則制定方面的“事實上”的諸邊協定與市場準入方面的“專門一類”諸邊協定，而且將部分成員達成的RTA中承諾表變為可選擇參與的“法律上”的諸邊協定，盡管似乎有“開放性”，但是實質上與“專門一類”諸邊協定并無區別。因此，中國應在與其他成員，尤其歐盟的充分協商基礎上，就規則制定和市場準入的一些關鍵議題，爭取達成共識。

3.應對美歐日三方聯合聲明方式的諸邊協定

近年來，美歐日連續針對中國的三方聯合聲明，旨在推動制定針對中國的經貿新規則的諸邊協定。以2020年1月三方聯合聲明為例，①三方于2021年11月17日發表簡短的聯合聲明，聲稱繼續合作應對“第三國的非市場政策及做法帶來的全球性挑戰”。See Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan,the United States and the European Union,01/14/2020,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/november/joint-statement-trade-ministers-united-states-japan-and-european-union,visited on 29 November 2021.該聲明集中針對補貼問題。其一，該聲明提出，SCM協定的補貼規則“不足以解決在有些地域的市場和貿易扭曲補貼”，因此需要無條件禁止如下補貼的新規則：（1）無限制擔保；（2）在缺乏可信貸重組方案時對破產或虧損企業的補貼；（3）對債務的直接免除。其二，該聲明針對某些補貼帶來損害后果而需要倒置的舉證責任，要求補貼成員承擔舉證責任證明不存在導致負面后果的貿易或產能效應，否則應立即取消相關補貼。其三，SCM協定關于嚴重影響其他成員利益的補貼應涵蓋扭曲產能的補貼。其四，現行SCM協定有關通報規則應予以強化。其五，現行SCM協定對于在補貼成員市場扭曲情況下認定政府采購構成補貼的適當基準還不夠，應予以修正。其六，針對WTO爭端解決上訴機構對通過國有企業給予的補貼所涉“公共機構”解釋削弱SCM協定規則的有效性，認為沒有必要認定該實體“擁有、行使或獲得政府主管機關授權”。該聲明所涉SCM協定修正，均應首先由WTO成員協商一致通過，其次以成員3/4多數表決通過，并適用于接受的成員，因而屬于“事實上”的諸邊協定。由于WTO成立以來尚無以成員3/4多數票表決的情況，因此，美歐日能否通過修正SCM協定達到限制中國之目的，尤其在發展中和最不發達成員占多數的WTO，這存在很大疑問，幾乎不可能。

《建立WTO協定》第10條第3款第2句規定：“部長級會議可以成員的3/4多數決定根據本款生效的任何修正是否具有如下性質：在部長級會議對每種情況指定的期限內未接受修正的任何成員有權退出WTO，或經部長級會議同意，仍為成員。”WTO成立以來也尚無此類決定。但是，這種“不接受就退出或保留成員資格”的諸邊協定，允許不接受經多數票表決通過，表決通過后，該協定應對所有成員有拘束力，但成員也可不接受，其代價將是退出WTO，或經部長級會議同意（按該條款下上文理解，應該也是3/4多數表決）仍為成員，可不受該協定約束。只有在保留成員資格而不接受該協定的情況下，該協定才具有本文所說的諸邊性。這在遵循協商一致慣例的WTO，這將是非常有限，甚至是不太可能的。然而，考慮美歐日聯手限制中國的圖謀，這種底線思維不可缺少。

結 論

當前WTO多邊貿易體制陷入重重困境，如何維護多邊主義，尋求其出路，是國際社會的必答題。作為負責任大國和多邊主義的堅定捍衛者，我國更應發揮積極的推動作用?；诙噙呝Q易體制的歷史與現實考察，從一般國際法的條約原理出發，可將該體制下部分WTO成員接受生效的條約統稱為諸邊協定。依據《建立WTO協定》和WTO成立以來的實踐，可大致歸納多邊貿易體制下“法律上”的諸邊協定、“事實上”的諸邊協定、RTA以及“專門一類”諸邊協定。無論是繼續準備MC12的召開而努力促成漁業補貼、電子商務的國內規制和投資便利化等議題的談判結果，還是就多邊貿易體制的未來改革，諸邊協定的路徑都是優先選項。我國既要身體力行，更主動地參與多邊貿易體制下的各類諸邊協定，又要堅持真正多邊主義，與歐盟合作攜手推進多邊貿易體制改革，反對其將改革曲解為解決所謂中國問題的虛假多邊主義，更應出于底線思維，揭露美歐日聯手限制中國的圖謀，使得多邊貿易體制朝著更加公平公正和合理均衡的方向發展。