《中歐全面投資協(xié)定》中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制：內(nèi)容、特點(diǎn)與影響

張生 馬燕飛

在國(guó)際投資仲裁制度產(chǎn)生以前，外國(guó)投資者與東道國(guó)政府之間的投資爭(zhēng)端通常都會(huì)依據(jù)東道國(guó)政府的國(guó)內(nèi)救濟(jì)途徑解決，在國(guó)際法層面，也不存在允許外國(guó)投資者直接針對(duì)東道國(guó)啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序的機(jī)制；只有在少數(shù)情況下，外資保護(hù)會(huì)引發(fā)投資者母國(guó)提起的外交保護(hù)。在投資協(xié)定產(chǎn)生以前，有關(guān)外資保護(hù)的國(guó)際法都或多或少與外交保護(hù)有關(guān)。作為一種國(guó)家間爭(zhēng)端解決方式，外交保護(hù)雖然可以更好地確保投資者利益獲得保護(hù)，但它也容易被濫用，成為強(qiáng)國(guó)干預(yù)弱國(guó)的工具。特別是在19世紀(jì)和20世紀(jì)早期，發(fā)達(dá)國(guó)家常常通過(guò)外交保護(hù)維護(hù)本國(guó)國(guó)民在弱小的發(fā)展中國(guó)家的“商事利益”。

“二戰(zhàn)”后，國(guó)際法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)就是國(guó)家的“退出”，這一特征在國(guó)際投資法領(lǐng)域體現(xiàn)得更加明顯。隨著國(guó)際投資協(xié)定的產(chǎn)生與發(fā)展，國(guó)際投資仲裁機(jī)制成為外國(guó)投資者維護(hù)自身權(quán)益的主要途徑。雖然雙邊投資協(xié)定中同時(shí)也規(guī)定了國(guó)家間仲裁機(jī)制，但它在實(shí)踐中鮮有應(yīng)用，相比較而言，國(guó)際投資仲裁機(jī)制卻頻繁被使用。不過(guò)隨著投資仲裁案件數(shù)量的增長(zhǎng)，投資仲裁機(jī)制的弊端也逐漸顯現(xiàn)。如今改革國(guó)際投資仲裁機(jī)制已經(jīng)成為共識(shí)，國(guó)家間爭(zhēng)端解決（SSDS）機(jī)制重新獲得重視。

在這樣的背景下，本文結(jié)合CAI中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制展開(kāi)論述，首先梳理在國(guó)際投資法下國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的歷史發(fā)展；接著詳細(xì)介紹CAI中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，并分析其特點(diǎn)和影響；最后，結(jié)合有關(guān)案例指出國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制雖然能夠在一定程度上體現(xiàn)締約國(guó)對(duì)于國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的控制與平衡，但我國(guó)也應(yīng)注意避免國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的“政治化”。

一、投資法視角下國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的發(fā)展

在外資保護(hù)的國(guó)際法的不同發(fā)展階段，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制也發(fā)揮著不同的作用。概括起來(lái)，在國(guó)際投資法領(lǐng)域，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段的發(fā)展：

（一）外交保護(hù)

作為一種傳統(tǒng)的解決一國(guó)國(guó)民與另一國(guó)之間的爭(zhēng)端的方式，外交保護(hù)有著較為豐富的國(guó)家實(shí)踐。常設(shè)國(guó)際法院在希臘訴英國(guó)的馬夫羅馬蒂斯巴勒斯坦特許權(quán)案中確認(rèn)了外交保護(hù)的習(xí)慣國(guó)際法地位。在該案中，常設(shè)國(guó)際法院指出：當(dāng)一國(guó)國(guó)民因另一國(guó)違反國(guó)際法的行為受到傷害并且無(wú)法通過(guò)普通渠道獲得救濟(jì)時(shí)，其母國(guó)有權(quán)保護(hù)其國(guó)民。母國(guó)代表其訴諸外交行動(dòng)或者國(guó)際司法程序，實(shí)際上是在維護(hù)自己的權(quán)利。①See Mavrommatis Palestine Concessions(Greece v.Britain),PCIJ Judgment of 30 August 1924,Series A,No.2,p.12.但外交保護(hù)并非一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)，一國(guó)有權(quán)根據(jù)自己的政治意愿決定是否要代表本國(guó)國(guó)民實(shí)施外交保護(hù)。②See Ben Juratowitch,The Relationship between Diplomatic Protection and Investment Treaties,23 ICSID Review 13(2008).這使得外交保護(hù)具有較大的不確定性，同時(shí)一國(guó)也沒(méi)有國(guó)際法義務(wù)將通過(guò)外交保護(hù)所獲得的補(bǔ)償轉(zhuǎn)交給受影響的國(guó)民。③See Ben Juratowitch,The Relationship between Diplomatic Protection and Investment Treaties,23 ICSID Review 14(2008).另一方面，外交保護(hù)也容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端解決的“政治化”。國(guó)際法院法官內(nèi)爾沃（Nervo）在巴塞羅那電車公司案中就曾指出：有關(guān)外交保護(hù)的歷史充斥著濫用、非法干涉弱國(guó)的國(guó)內(nèi)管轄權(quán)，甚至以行使保護(hù)權(quán)為名進(jìn)行軍事干預(yù)，以及通過(guò)實(shí)施制裁迫使一國(guó)政府作出賠償。①參見(jiàn)張生：《國(guó)際投資條約體系下外交保護(hù)的空間》，《中外法學(xué)》2017年第4期，第1091頁(yè)。也正是如此，隨著國(guó)際法的發(fā)展，外交保護(hù)作為一種爭(zhēng)端解決機(jī)制的功能在不斷降低，這在國(guó)際投資法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。隨著國(guó)際投資仲裁機(jī)制的設(shè)立，外國(guó)投資者可以直接將其與東道國(guó)政府的爭(zhēng)議提交仲裁機(jī)構(gòu)審理，提起仲裁前不需要用盡東道國(guó)政府的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，而且投資者一旦勝訴，可以直接獲得東道國(guó)政府的補(bǔ)償。國(guó)際法院在迪亞羅（Diallo）案中也指出：當(dāng)前關(guān)于外資保護(hù)的國(guó)際法主要就體現(xiàn)為雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT）、《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》（以下稱《ICSID公約》）等多邊投資協(xié)定以及投資者與東道國(guó)政府所簽訂的投資合同。外交保護(hù)只有在不存在有效的投資協(xié)定或者投資協(xié)定不發(fā)揮作用等很少見(jiàn)的情況下，才能發(fā)揮功用。②See Diallo Case(Guinea v.Democratic Republic of Congo),Judgment,ICJReports 2007,p.582.

《ICSID公約》中明確了一旦外國(guó)投資者提起了仲裁請(qǐng)求，就排除了投資者母國(guó)同時(shí)提起外交保護(hù)的可能。《ICSID公約》第27條第1款明確指出：“締約國(guó)對(duì)于其國(guó)民和另一締約國(guó)根據(jù)本公約已同意交付或已交付仲裁的爭(zhēng)端，不得給予外交保護(hù)或提出國(guó)際要求，除非該另一締約國(guó)未能遵守和履行對(duì)此項(xiàng)爭(zhēng)端所作出的裁決。”

（二）美國(guó)友好通商航海條約中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制

在BIT產(chǎn)生之前，發(fā)達(dá)國(guó)家之間的外資保護(hù)的國(guó)際條約主要體現(xiàn)為友好通商航海條約（FCN）。1794年的英美FCN，即杰伊條約中就已經(jīng)包含了涉及征收財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)端的仲裁條款，在此后的1799年到1804年間，依據(jù)該條款作出的仲裁裁決就多達(dá)500多個(gè)。③See Mark Janis,An Introduction to International Law 92(Little Brown&Co.Law&Business 1988).不過(guò)，19世紀(jì)早期的美國(guó)FCN中大多并未納入國(guó)家間爭(zhēng)端解決的第三方程序，在爭(zhēng)端發(fā)生后，戰(zhàn)爭(zhēng)成為解決爭(zhēng)議的主要方式，而FCN則為締約方提供宣戰(zhàn)前的談判途徑。

19世紀(jì)末，美國(guó)開(kāi)始承認(rèn)并在商業(yè)條約中納入第三方機(jī)制解決國(guó)家間爭(zhēng)端。1891年美國(guó)與剛果的FCN規(guī)定，當(dāng)事雙方之間涉及條約條款的“有效性、解釋、適用或執(zhí)行”的任何未通過(guò)外交途徑解決的爭(zhēng)端將提交給仲裁庭，該決定對(duì)各方具有約束力。④See United States-Congo FCN,Article XIII.1899年海牙常設(shè)仲裁法院（PCA）成立后，美國(guó)簽訂了多項(xiàng)仲裁公約，同意無(wú)法通過(guò)外交途徑解決的“具有法律性質(zhì)或與條約解釋有關(guān)”的爭(zhēng)端可提交給PCA。⑤例如，美國(guó)與秘魯于1908年簽署的仲裁公約第1條規(guī)定：“兩締約方之間可能產(chǎn)生的法律性質(zhì)的分歧，或與對(duì)現(xiàn)有條約的解釋有關(guān)的分歧，若無(wú)法通過(guò)外交解決，則應(yīng)提交根據(jù)1899年7月29日的公約在海牙設(shè)立的常設(shè)仲裁法院，以和平解決國(guó)際爭(zhēng)端……”類似的規(guī)定還可見(jiàn)于美國(guó)與挪威、荷蘭等于1908年簽訂的仲裁公約第1條。然而，兩次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)簽訂的FCN并未規(guī)定爭(zhēng)端解決條款，也未包含戰(zhàn)前的談判規(guī)定，同時(shí)美國(guó)并未承認(rèn)1921年成立的常設(shè)國(guó)際法院的強(qiáng)制管轄權(quán)。在這種情況下，爭(zhēng)端當(dāng)事方只有單獨(dú)達(dá)成協(xié)議或相關(guān)爭(zhēng)議受一般仲裁公約管轄時(shí)，爭(zhēng)端才能通過(guò)仲裁等第三方程序解決。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)在政策上普遍同意將具有約束力的第三方爭(zhēng)端解決程序納入FCN，并承認(rèn)國(guó)際法院的管轄權(quán)，即當(dāng)事方之間涉及條約解釋或適用的任何爭(zhēng)端，如果不能通過(guò)外交途徑解決，應(yīng)提交給國(guó)際法院，除非雙方同意通過(guò)其他方式和平解決。①See Won-Mog Choi,The Present and Future of The Investor-State Dispute Settlement Paradigm,10 Journal of International Economic Law 731(2007).

（三）雙邊投資協(xié)定中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制

世界上第一個(gè)雙邊投資協(xié)定——德國(guó)—巴基斯坦BIT于1959年簽訂時(shí)，并不包含允許外國(guó)投資者直接提起國(guó)際投資仲裁的條款，但它明確規(guī)定了國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。在爭(zhēng)端解決條款設(shè)置上，現(xiàn)在的投資協(xié)定既包含了投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（ISDS）機(jī)制，也包含了國(guó)家間爭(zhēng)端解決（SSDS）機(jī)制。從二者的適用范圍來(lái)看，SSDS機(jī)制適用于締約方之間產(chǎn)生的關(guān)于投資條約“解釋和適用”的爭(zhēng)端，ISDS機(jī)制則適用于投資者和東道國(guó)之間產(chǎn)生的具體的投資爭(zhēng)端。

參考美國(guó)2012年BIT范本，國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款一般表述為：締約雙方間任何關(guān)于本條約解釋和（或）適用的爭(zhēng)端，如果不能通過(guò)磋商或外交途徑解決，可應(yīng)一締約方請(qǐng)求提交仲裁庭依據(jù)相關(guān)國(guó)際法規(guī)則作出具有拘束力的決議或裁決。一般來(lái)說(shuō)，磋商或談判是國(guó)家間仲裁的前置程序，只有通過(guò)磋商或談判締約雙方仍未能達(dá)成協(xié)議，才能啟動(dòng)國(guó)家間仲裁程序。同時(shí)，BIT中也會(huì)規(guī)定相應(yīng)的期限、仲裁員的任命、準(zhǔn)據(jù)法、裁決的執(zhí)行等一系列事項(xiàng)。實(shí)踐中，締約方運(yùn)用BIT中國(guó)家間仲裁機(jī)制解決投資爭(zhēng)議的案件較少，典型的有秘魯訴智利案、意大利訴古巴案和厄瓜多爾訴美國(guó)案等。在國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制適用過(guò)程中，首先應(yīng)滿足適用該機(jī)制的前提條件，即存在法律爭(zhēng)端。②參見(jiàn)朱明新：《“被遺忘”的機(jī)制：投資爭(zhēng)端解決的國(guó)家－國(guó)家仲裁程序研究》，《國(guó)際法研究》2016年第5期，第113頁(yè)。此外，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用范圍是與條約解釋和適用有關(guān)的爭(zhēng)議，即締約雙方之間對(duì)條約相關(guān)條款的含義理解和解讀的爭(zhēng)議或者對(duì)相關(guān)條款在適用于一國(guó)采取的特定行為或措施時(shí)產(chǎn)生的爭(zhēng)端。國(guó)家間仲裁程序的啟動(dòng)存在以下幾種情形：第一，締約雙方對(duì)條約相關(guān)條款的解讀存在異議，一國(guó)請(qǐng)求仲裁庭對(duì)該條款進(jìn)行抽象解釋，而并不要求另一國(guó)及其國(guó)民因該異議受到或可能受到實(shí)質(zhì)性損害。第二，在條約適用上，外國(guó)投資者母國(guó)請(qǐng)求仲裁庭宣告東道國(guó)采取的措施或行為違反了條約義務(wù)，或東道國(guó)請(qǐng)求認(rèn)定其采取的措施或行為未違反條約義務(wù)。第三，在外國(guó)投資者與東道國(guó)之間發(fā)生投資爭(zhēng)端時(shí)，投資者母國(guó)行使對(duì)其國(guó)民的外交保護(hù)權(quán)，利用國(guó)家間仲裁程序向東道國(guó)提出訴求。

從表面上看，SSDS和ISDS兩種機(jī)制的適用范圍不同，適用主體各異，一般情況下兩者是并行不悖的。即外國(guó)投資者與東道國(guó)之間的仲裁不妨礙國(guó)家與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決。如中國(guó)—新加坡BIT（1985）第13條第12款規(guī)定：“當(dāng)爭(zhēng)議涉及本協(xié)議的解釋或適用時(shí)，本條的規(guī)定（投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端）不應(yīng)妨礙締約方使用第14條規(guī)定的程序（締約國(guó)之間的爭(zhēng)端）。”加拿大—委內(nèi)瑞拉BIT（1982）第7條第2款也存在同樣的規(guī)定。但是，由于SSDS機(jī)制條文文本的寬泛性，加上ISDS機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)用時(shí)通常涉及投資協(xié)定條款的解釋和適用問(wèn)題，因而兩者存在一定的沖突或重合關(guān)系。比如，在2003年意大利訴古巴案中，意大利代表其16名本國(guó)投資者啟動(dòng)國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，向古巴提出索賠。仲裁庭多數(shù)成員認(rèn)為，如果外國(guó)投資者已經(jīng)訴諸投資者—國(guó)家仲裁程序，意大利就不能再行使外交保護(hù)。然而在該案中，外國(guó)投資者沒(méi)有提起任何國(guó)際索賠請(qǐng)求，仲裁庭因此認(rèn)定意大利有權(quán)根據(jù)古巴—意大利BIT第10條通過(guò)國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制行使外交保護(hù)權(quán)。有時(shí)一國(guó)為了免除一項(xiàng)ISDS仲裁帶來(lái)的不利影響，也會(huì)通過(guò)啟動(dòng)SSDS機(jī)制來(lái)暫停或推翻之前的仲裁。例如，在Lucchetti訴秘魯案中，智利投資者對(duì)秘魯提起ICSID仲裁后，秘魯要求中止該仲裁程序，認(rèn)為相關(guān)仲裁請(qǐng)求是智利和秘魯之間的國(guó)家間爭(zhēng)端。秘魯根據(jù)秘魯—智利BIT第8條提起了國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，尋求對(duì)BIT第2條中適用于Lucchetti投資的時(shí)間限制作出解釋。但是，秘魯要求暫停仲裁程序的請(qǐng)求并未獲得ICSID仲裁庭支持。此外，在厄瓜多爾訴美國(guó)案中，在美國(guó)投資者已經(jīng)將爭(zhēng)端訴至國(guó)際投資仲裁庭的情況下，厄瓜多爾也以條約解釋為由針對(duì)美國(guó)啟動(dòng)國(guó)家間仲裁程序。雖然《ICSID公約》第27條排除了ISDS機(jī)制與SSDS機(jī)制的并用，但是該規(guī)定只適用于ICSID仲裁機(jī)制，而多數(shù)投資協(xié)定中并未規(guī)定兩種機(jī)制只能擇其一適用。①實(shí)踐中的例外有，德國(guó)—波蘭BIT（1989）第10條、中國(guó)—東盟FTA（2009）投資章節(jié)第14條第8款、《東盟全面投資協(xié)定》（2009）第34條第3款，這些協(xié)定條款都納入了《ICSID公約》第27條的規(guī)定。

（四）ISDS改革背景下的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制

近年來(lái)，隨著投資仲裁案件數(shù)量的增長(zhǎng)，國(guó)際投資仲裁機(jī)制暴露出諸多問(wèn)題，如裁決不一致、仲裁成本過(guò)高、仲裁員缺乏獨(dú)立性和公正性、仲裁程序缺乏透明度等。在此背景下，ISDS機(jī)制改革成為各國(guó)的共識(shí)。除了通過(guò)更改本國(guó)BIT范本來(lái)限制投資仲裁外，在雙邊和多邊層面，一些國(guó)家選擇終止、退出或修訂原有的投資協(xié)定，如發(fā)展中國(guó)家玻利維亞、厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉等先后退出《ICSID公約》，印度則在終止部分BITs的同時(shí)開(kāi)展了BITs的重新談判。ICSID于2016年啟動(dòng)第四次規(guī)則修訂工作，重點(diǎn)關(guān)注仲裁員選任、程序透明度、仲裁費(fèi)用等問(wèn)題。2017年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（UNCITRAL）第三工作組在多邊層面啟動(dòng)關(guān)于ISDS機(jī)制改革的工作，旨在討論出各國(guó)都能接受的改革方案。

在這樣的背景下，ISDS機(jī)制在BITs中的作用被削弱，甚至被放棄，SSDS機(jī)制則被賦予更大的作用。例如，美國(guó)與澳大利亞2004年簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定的投資章節(jié)沒(méi)有包含ISDS機(jī)制；澳大利亞和新西蘭在加入CPTPP時(shí)通過(guò)互惠協(xié)定聲明它們之間的投資不適用ISDS機(jī)制；①參見(jiàn)張生：《CPTPP投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的演進(jìn)與中國(guó)的對(duì)策》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第12期，第96頁(yè)。加拿大則拒絕美墨加協(xié)定（USMCA）中的ISDS機(jī)制。巴西對(duì)ISDS機(jī)制一直持消極態(tài)度，作為國(guó)際投資條約體系的“局外人”，②參見(jiàn)魏丹、唐妍彥：《從國(guó)際投資規(guī)則的旁觀者到引領(lǐng)者——巴西CFIA模式研究》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2019年第5期，第64頁(yè)。雖然其在20世紀(jì)90年代簽訂了14個(gè)BIT，但都未獲得批準(zhǔn)。從2015年開(kāi)始，截至目前，巴西已經(jīng)與印度等13個(gè)國(guó)家簽訂了投資合作與便利化協(xié)定。與傳統(tǒng)BIT相比，巴西推出的此類投資協(xié)定更加注重東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)端預(yù)防，并放棄了傳統(tǒng)的ISDS機(jī)制，在爭(zhēng)端未能通過(guò)爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制的聯(lián)合委員會(huì)解決時(shí)，締約方可通過(guò)國(guó)家間仲裁機(jī)制解決爭(zhēng)議。

二、《中歐全面投資協(xié)定》中國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的內(nèi)容

在國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，CAI中共包含四種類型的解決方式，除了第五部分的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制一般規(guī)定外，還特別在第四部分規(guī)定了關(guān)于投資與可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎说姆制缣幚頇C(jī)制；在第三部分第二節(jié)第8條第7款規(guī)定了關(guān)于補(bǔ)貼嚴(yán)重影響投資利益時(shí)締約方應(yīng)盡最大努力尋求解決方案的爭(zhēng)端解決例外條款；在第六部分的機(jī)構(gòu)設(shè)置條款中規(guī)定的關(guān)于緊急和重要事項(xiàng)的解決方式。總的來(lái)說(shuō)，CAI的爭(zhēng)端解決規(guī)則內(nèi)容具體細(xì)致，而且在第五部分“爭(zhēng)端解決”中還專門通過(guò)附件對(duì)國(guó)家間爭(zhēng)端解決方式的程序規(guī)則作了詳細(xì)的規(guī)定。

（一）SSDS機(jī)制的一般規(guī)定

CAI第五部分“爭(zhēng)端解決”規(guī)定了國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，第2條對(duì)該部分的適用范圍作出了明確規(guī)定，即該部分適用于與協(xié)定條款的解釋和適用有關(guān)的任何爭(zhēng)端。根據(jù)第1條的規(guī)定，SSDS機(jī)制構(gòu)建的目的不僅是解決爭(zhēng)端，而是更加注重爭(zhēng)端的避免和預(yù)防，從而為中歐雙方達(dá)成爭(zhēng)端解決方案提供便捷和高效的途徑。在爭(zhēng)端發(fā)生后，締約雙方即中歐雙方應(yīng)首先進(jìn)行磋商，磋商可由締約一方提起，締約另一方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)。若締約另一方未答復(fù)或雙方未在相應(yīng)時(shí)間內(nèi)完成磋商，又或者經(jīng)磋商未能達(dá)成一致的解決方案，此時(shí)締約一方可申請(qǐng)成立仲裁專家組（具體流程見(jiàn)圖1）。仲裁專家組的成立不需要締約另一方的同意，只須將仲裁請(qǐng)求遞交締約另一方即可。

CAI規(guī)定了詳細(xì)的仲裁規(guī)則，如仲裁專家組的組成、職能和職權(quán)范圍，仲裁程序中止或終止的條件、適用法和解釋規(guī)則，以及仲裁專家組臨時(shí)報(bào)告和最終報(bào)告的作出、報(bào)告的執(zhí)行和執(zhí)行審查等；還規(guī)定了臨時(shí)救濟(jì)機(jī)制，即當(dāng)被訴方不能履行最終報(bào)告、未發(fā)出履行通知，或仲裁庭認(rèn)定其未履行、履行不符合規(guī)定時(shí)，仲裁申請(qǐng)方可請(qǐng)求通過(guò)談判達(dá)成賠償協(xié)議，若經(jīng)談判無(wú)法達(dá)成，則申請(qǐng)方可向被訴方發(fā)出擬中止義務(wù)的通知，或不請(qǐng)求談判直接發(fā)出中止義務(wù)的通知。在仲裁程序中，該部分第19條還專門規(guī)定允許第三方參與，即締約雙方境內(nèi)的自然人和法人均可通過(guò)提交法庭之友陳述表達(dá)利益訴求。此外，附件中還專門對(duì)SSDS機(jī)制的程序規(guī)則作了詳細(xì)的規(guī)定。值得注意的是，《新加坡調(diào)解公約》生效后，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越重視調(diào)解在解決國(guó)際投資爭(zhēng)端中的作用，除了磋商和仲裁外，CAI也將調(diào)解作為解決中歐間爭(zhēng)端的重要方式之一。調(diào)解具有充分的自愿性，在爭(zhēng)端發(fā)生后，締約雙方可在任何時(shí)候自愿同意進(jìn)行調(diào)解，從而達(dá)成解決方案。

圖1《中歐全面投資協(xié)定》爭(zhēng)端解決機(jī)制流程圖（國(guó)家間爭(zhēng)端解決）

此外，CAI第六部分“機(jī)構(gòu)設(shè)置和最終條款”規(guī)定：依據(jù)協(xié)定設(shè)立的投資委員會(huì)可以通過(guò)爭(zhēng)端雙方依據(jù)SSDS中的調(diào)解程序所達(dá)成的雙方都同意的解決方案。

（二）可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q

一直以來(lái)，歐盟都注重對(duì)人權(quán)、勞工權(quán)益及環(huán)境的考慮。在歐盟以往簽訂的貿(mào)易投資協(xié)定中，幾乎都包含了可持續(xù)發(fā)展的專門章節(jié)，CAI也不例外。相對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前簽訂的雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定并沒(méi)有將可持續(xù)發(fā)展作為單獨(dú)章節(jié)。因而，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，CAI可以看做中國(guó)在投資與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域條約實(shí)踐中作出的創(chuàng)造性嘗試。縱觀CAI的“投資與可持續(xù)發(fā)展”章節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)文本用語(yǔ)具有非強(qiáng)制性，大多采用“strive to”（努力）一詞，但該章節(jié)專門規(guī)定了適用于可持續(xù)發(fā)展?fàn)幾h的爭(zhēng)端解決機(jī)制，能夠在一定程度上增強(qiáng)該部分義務(wù)的約束力。

由于CAI第四部分“投資與可持續(xù)發(fā)展”特別規(guī)定了適用于與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的爭(zhēng)端解決機(jī)制，因而該類爭(zhēng)端并不適用CAI第五部分的國(guó)家間爭(zhēng)端解決的一般規(guī)定。值得注意的是，協(xié)定文本第四部分中并沒(méi)有用“dispute settlement”即“爭(zhēng)端解決”這一表述，而是通過(guò)“mechanism to address differences”即“解決分歧的機(jī)制”與國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行了區(qū)分。可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q部分共包括6個(gè)條款，規(guī)定了磋商和專家組程序兩種爭(zhēng)端解決方式，與國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制一般規(guī)定一樣，磋商程序?yàn)閷＜医M程序的前置程序，只有經(jīng)磋商未能解決爭(zhēng)議才能申請(qǐng)?jiān)O(shè)立專家組（具體流程見(jiàn)圖2）。同樣，該部分也詳細(xì)規(guī)定了專家組的組成、職權(quán)范圍、議事規(guī)則、程序的中止和終止以及專家組報(bào)告的作出等，也允許締約各方境內(nèi)的自然人或法人向?qū)＜医M提交法庭之友書(shū)面陳述。

圖2《中歐全面投資協(xié)定》爭(zhēng)端解決機(jī)制流程圖（可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q）

（三）關(guān)于補(bǔ)貼的爭(zhēng)端解決

補(bǔ)貼問(wèn)題是歐盟關(guān)注的一個(gè)核心問(wèn)題。自2020年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的不利影響，歐盟委員會(huì)先后發(fā)布了《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境白皮書(shū)》和《關(guān)于扭曲國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼的條例草案》，旨在對(duì)非歐盟成員國(guó)的補(bǔ)貼可能扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的問(wèn)題建立全新審查制度。歐盟對(duì)于我國(guó)企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼尤為關(guān)注。CAI第三部分“監(jiān)管框架”中包含了對(duì)于補(bǔ)貼的規(guī)定。其中第二部分第8條“補(bǔ)貼的透明度”中第6款和第7款專門規(guī)定了關(guān)于補(bǔ)貼的爭(zhēng)端解決規(guī)則，將磋商作為解決補(bǔ)貼爭(zhēng)議的方式。即若一締約方認(rèn)為有關(guān)補(bǔ)貼對(duì)涵蓋投資利益產(chǎn)生或可能產(chǎn)生負(fù)面影響，可以向另一方書(shū)面說(shuō)明該負(fù)面影響，并請(qǐng)求進(jìn)行磋商。此時(shí)，締約雙方應(yīng)進(jìn)行磋商。請(qǐng)求方可以在磋商中要求締約另一方提供額外的補(bǔ)貼信息，比如補(bǔ)貼的政策目標(biāo)、補(bǔ)貼金額等，被請(qǐng)求方則應(yīng)在收到請(qǐng)求之日起90日內(nèi)提供有關(guān)信息。經(jīng)磋商后，如果請(qǐng)求方認(rèn)為補(bǔ)貼已經(jīng)或可能產(chǎn)生重大負(fù)面影響,則被請(qǐng)求方應(yīng)盡其最大努力尋求雙方都可以接受的可行解決方案。第8條最后一款特別規(guī)定，該條第7款的規(guī)定不受第五部分國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的約束。

（四）投資委員會(huì)對(duì)于緊急和重要事項(xiàng)的解決

除了上述三種國(guó)家間爭(zhēng)端解決方式外，CAI第六部分還要求締約雙方設(shè)立投資委員會(huì)（Investment Committee）。投資委員會(huì)由主持中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話的中歐雙方副總理級(jí)別的官員擔(dān)任共同主席（co-chairs）。第六部分第1條第6款規(guī)定，如果一締約方認(rèn)為存在有關(guān)協(xié)定解釋與適用的緊急和重要事項(xiàng)，締約一方代表可以要求投資工作組的共同主席在接到其請(qǐng)求30日內(nèi)，將該事項(xiàng)作為緊急事項(xiàng)進(jìn)行討論，以達(dá)成一致意見(jiàn)。如果無(wú)法達(dá)成，締約一方可以請(qǐng)求將該事項(xiàng)提交投資委員會(huì)共同主席討論。從廣義上看，這里的事項(xiàng)也涵蓋締約雙方之間的爭(zhēng)議。這一規(guī)定為解決締約雙方間的緊急事項(xiàng)提供了途徑。

三、《中歐全面投資協(xié)定》中國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的特點(diǎn)

相較于其他投資協(xié)定中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決方式，CAI中的爭(zhēng)端解決方式具有以下特點(diǎn)：

第一，全面性。根據(jù)CAI“爭(zhēng)端解決”部分的適用范圍條款可知，CAI的SSDS機(jī)制適用于“與協(xié)定條款的解釋和適用有關(guān)的任何爭(zhēng)議”。CAI除了涵蓋傳統(tǒng)的投資協(xié)定條款，同時(shí)也納入了一些新議題，如投資自由化和便利化、公平競(jìng)爭(zhēng)、可持續(xù)發(fā)展、氣候變化等，還包括隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)等WTO協(xié)定尚未涉及的議題。根據(jù)范圍條款，與以上條款有關(guān)的所有爭(zhēng)端都可以通過(guò)SSDS機(jī)制解決，可見(jiàn)該機(jī)制涵蓋范圍廣泛。

第二，專業(yè)性。專業(yè)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，CAI第四部分和第五部分包含了十分詳細(xì)的程序性規(guī)定。第四部分為與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的投資爭(zhēng)議，規(guī)定了專門的爭(zhēng)端解決方式，雖然可持續(xù)發(fā)展章節(jié)的文本措辭呈現(xiàn)非強(qiáng)制性特征，但通過(guò)專門的爭(zhēng)端解決程序，可在一定程度上增強(qiáng)該部分條款的約束力，且該部分的分歧解決機(jī)制規(guī)則詳細(xì)，可執(zhí)行性強(qiáng)，無(wú)論是磋商程序還是專家組程序，都有相應(yīng)的明確規(guī)定，能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)爭(zhēng)端的有效便利解決。第五部分的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制同樣具有詳細(xì)具體的程序性規(guī)定，從磋商、調(diào)解、仲裁專家組等程序的選擇，到爭(zhēng)端解決方案的達(dá)成、專家組報(bào)告的作出和執(zhí)行，以及各個(gè)程序的期間、專家的任免和執(zhí)行救濟(jì)等，都能夠找到可依據(jù)的詳細(xì)規(guī)則。另一方面，CAI針對(duì)不同的類型的爭(zhēng)端作出了不同的規(guī)定。除了第五部分對(duì)國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行一般規(guī)定外，還特別對(duì)可持續(xù)發(fā)展、補(bǔ)貼等特定爭(zhēng)端規(guī)定了專門的爭(zhēng)端解決規(guī)則。

第三，靈活性。首先，CAI中規(guī)定了多種爭(zhēng)端解決方式，不僅包含磋商等常用的爭(zhēng)端解決方式，與傳統(tǒng)BIT相比，它還納入了調(diào)解，并規(guī)定了詳細(xì)的程序規(guī)則。在《新加坡調(diào)解公約》已生效的背景下，CAI將調(diào)解作為爭(zhēng)端解決方式之一，符合國(guó)際貿(mào)易投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域的新發(fā)展趨勢(shì)，①參見(jiàn)漆彤、范曉宇：《國(guó)際投資爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制的發(fā)展與制度困境》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期，第58-69頁(yè)。有助于爭(zhēng)端友好、高效解決，并充分尊重締約雙方的意愿。其次，CAI中的SSDS機(jī)制允許締約方自主決定進(jìn)行臨時(shí)救濟(jì)，即當(dāng)一方不履行或不適當(dāng)履行仲裁專家組報(bào)告時(shí)，另一方經(jīng)通知后可自行進(jìn)行報(bào)復(fù)，中止條約義務(wù)。需要說(shuō)明的是，此處的臨時(shí)救濟(jì)機(jī)制區(qū)別于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下的當(dāng)事方只有在經(jīng)授權(quán)報(bào)復(fù)后才能暫停條約義務(wù)，這在一定程度上也凸顯了CAI規(guī)定的靈活性。最后，CAI為與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的爭(zhēng)議解決提供了專門機(jī)制，包括磋商和專家組程序，并對(duì)可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q進(jìn)行了區(qū)別化靈活安排。與協(xié)定中第五部分SSDS一般規(guī)定相比，可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q中專家組報(bào)告的約束力更低，締約方無(wú)須直接執(zhí)行最終報(bào)告，而是根據(jù)報(bào)告經(jīng)磋商自行決定解決措施。而且，適用于可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎私鉀Q的專家組程序中并不包括SSDS項(xiàng)下的臨時(shí)救濟(jì)，即在處理可持續(xù)發(fā)展相關(guān)爭(zhēng)端時(shí)，締約方不能自行決定中止條約義務(wù)。除了可持續(xù)發(fā)展?fàn)幎死猓谘a(bǔ)貼問(wèn)題上，CAI也規(guī)定了專門的爭(zhēng)端解決規(guī)則，排除了第五部分SSDS機(jī)制在補(bǔ)貼領(lǐng)域的運(yùn)用，而同時(shí)規(guī)定WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用不受影響，體現(xiàn)了允許締約方在多邊基礎(chǔ)上進(jìn)行雙邊磋商的靈活態(tài)度。

四、《中歐全面投資協(xié)定》中國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的影響

（一）為國(guó)際投資協(xié)定中國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制提供范本

相較于傳統(tǒng)的“歐式”投資協(xié)定，如今的投資協(xié)定在內(nèi)容上和范圍上有了很大發(fā)展。除了傳統(tǒng)的投資促進(jìn)和投資保護(hù)議題，投資協(xié)定也逐漸涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)有企業(yè)和補(bǔ)貼等議題。傳統(tǒng)上這些議題是貿(mào)易法的涵蓋范圍，但目前WTO正陷入僵局，通過(guò)投資協(xié)定可以更有效地解決締約方在這些議題上的分歧。這也體現(xiàn)出國(guó)際投資法并不是一個(gè)“自給自足”的機(jī)制，它與貿(mào)易法有著十分密切的聯(lián)系。但與此同時(shí)，隨著協(xié)定涵蓋范圍的增加，投資協(xié)定的談判需要更高的專業(yè)性，這對(duì)于不少發(fā)展中國(guó)家而言是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)先進(jìn)的全面投資協(xié)定，CAI可以成為未來(lái)其他國(guó)家締結(jié)投資協(xié)定的范本。在ISDS機(jī)制改革背景下，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制重回各國(guó)的視野，CAI的談判和達(dá)成正面回應(yīng)了國(guó)際投資法領(lǐng)域目前所面臨的問(wèn)題，其中規(guī)定了詳細(xì)的具有專業(yè)性的SSDS機(jī)制，這對(duì)其他國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家商簽投資協(xié)定具有重要的借鑒價(jià)值，也能為不同國(guó)家在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制改革路徑方面分歧的協(xié)調(diào)與彌合提供參考。①參見(jiàn)張生：《中歐雙邊投資協(xié)定談判的進(jìn)展、焦點(diǎn)與影響》，https://www.guancha.cn/zhangsheng/2020_09_29_566683_2.shtml，2022年1月8日訪問(wèn)。

（二）與《中歐全面投資協(xié)定》中的ISDS機(jī)制相互補(bǔ)充

國(guó)際投資仲裁機(jī)制作為投資爭(zhēng)端解決“去政治化”的產(chǎn)物，在幫助投資者尋求國(guó)際救濟(jì)、便利投資爭(zhēng)議解決方面發(fā)揮了重要作用。但在ISDS機(jī)制面臨改革的背景下，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始考慮ISDS機(jī)制的替代性選擇。是否在投資協(xié)定中納入ISDS機(jī)制成為現(xiàn)階段國(guó)際投資談判中最具爭(zhēng)議的問(wèn)題之一，一些歐盟成員國(guó)也表示了對(duì)在歐盟委員會(huì)談判的貿(mào)易協(xié)定中納入ISDS機(jī)制的擔(dān)憂。②IISD,State-State Dispute Settlement in Investment Treaties,https://www.iisd.org/system/files/publications/best-practices-state-state-dispute-settlement-investment-treaties.pdf,visited on 7 January 2022.

CAI中尚未規(guī)定ISDS機(jī)制，中歐雙方表示將會(huì)繼續(xù)就該議題展開(kāi)談判。對(duì)比分析中國(guó)和歐盟提交給UNCITRAL第三工作組的關(guān)于ISDS機(jī)制改革的方案，可以看出：兩方雖然都主張保留獨(dú)立的第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制，但在具體提議方面卻有明顯不同。一個(gè)突出的體現(xiàn)是，歐盟的投資法庭體系不再允許外國(guó)投資者選擇仲裁員，而我國(guó)則主張保留外國(guó)投資者的這一權(quán)利。除了通過(guò)UNCITRAL第三工作組正在進(jìn)行的討論彌合雙方的分歧外，雙方通過(guò)CAI已經(jīng)達(dá)成一致的內(nèi)容，包括SSDS機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)后續(xù)談判也提供了很好的基礎(chǔ)。

另一方面，SSDS機(jī)制也可以彌補(bǔ)ISDS機(jī)制涵蓋范圍上的不足。縱觀歐盟近來(lái)已經(jīng)簽訂的投資協(xié)定可以看出，其中規(guī)定的ISDS機(jī)制的適用范圍被進(jìn)一步壓縮。2019年歐盟與越南簽訂的投資保護(hù)協(xié)定第三章B部分規(guī)定了ISDS機(jī)制，其中適用范圍被限制為僅適用于外國(guó)投資者與東道國(guó)之間關(guān)于相應(yīng)措施涉嫌違反第二章“投資保護(hù)”規(guī)定以及措施給外國(guó)投資者造成損失或損害的爭(zhēng)端。這就意味著只有相關(guān)措施已經(jīng)或者可能違反“投資保護(hù)”中的規(guī)定時(shí)，外國(guó)投資者才能依據(jù)條約啟動(dòng)ISDS機(jī)制尋求救濟(jì)，因此并不是所有的與涵蓋投資有關(guān)的爭(zhēng)議都能尋求ISDS機(jī)制救濟(jì)。在這種情況下，由于SSDS機(jī)制的適用范圍較為廣泛，與條約解釋和適用的爭(zhēng)議都能通過(guò)該機(jī)制解決，因而未被ISDS機(jī)制范圍條款涵蓋的爭(zhēng)議可通過(guò)尋求SSDS機(jī)制解決。

（三）可能導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端解決的“政治化”

與投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制不同，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的當(dāng)事雙方是締約國(guó)，無(wú)論通過(guò)磋商談判方式還是通過(guò)仲裁方式解決投資協(xié)定條款解釋和適用上的爭(zhēng)端，都避免不了雙方之間的直接政治和經(jīng)濟(jì)較量。在有些情況下，東道國(guó)也會(huì)通過(guò)將外國(guó)投資者與其之間的投資爭(zhēng)端上升為條約解釋和適用爭(zhēng)議而啟動(dòng)國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決投資爭(zhēng)端。

在勞工爭(zhēng)議等人權(quán)問(wèn)題和一些比較敏感的議題上，國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)用會(huì)使得有關(guān)爭(zhēng)議更具有“政治化”的色彩。這一點(diǎn)在歐盟的實(shí)踐中體現(xiàn)得最為明顯。自1992年以來(lái)，歐盟就將人權(quán)看做貿(mào)易協(xié)定的組成部分，并且堅(jiān)持在與第三國(guó)所簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中加入人權(quán)條款。《里斯本條約》后，歐盟獲得了共同商業(yè)政策方面的專屬管轄權(quán)，人權(quán)條款也出現(xiàn)在了歐盟與其他國(guó)家所簽訂的貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定中。人權(quán)影響評(píng)估成為歐盟判斷是否與第三國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)定的重要考量。理論上，歐盟會(huì)根據(jù)締約相對(duì)方是否滿足人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而終止給予另一締約方貿(mào)易協(xié)定下的優(yōu)惠待遇。①See Sheng Zhang,Human Rights and International Investment Treaty Regime:How to Bridge the Gap?7 Chinese Journal of Comparative Law 465-467(2019).

實(shí)踐中，歐盟也會(huì)利用貿(mào)易協(xié)定下的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決與人權(quán)有關(guān)的勞工問(wèn)題,突出的代表就是歐盟—韓國(guó)勞工爭(zhēng)議案。在該案中，歐盟與韓國(guó)于2010年簽訂的自貿(mào)協(xié)定中專章規(guī)定了貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，并對(duì)勞工權(quán)益保護(hù)作出了相應(yīng)承諾。與CAI一樣，歐盟—韓國(guó)FTA在貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展章節(jié)專門規(guī)定了適用于可持續(xù)發(fā)展的爭(zhēng)端解決程序，包括磋商和專家組程序，經(jīng)磋商未能解決的事項(xiàng)可請(qǐng)求成立專家組進(jìn)行審查。關(guān)于專家組報(bào)告的約束力，與CAI中締約雙方可以根據(jù)報(bào)告自行協(xié)商確定爭(zhēng)議解決方案不同，歐盟—韓國(guó)FTA要求締約雙方“應(yīng)盡最大努力”（shall make their best efforts）采納專家組的意見(jiàn)或建議。在歐盟—韓國(guó)勞工爭(zhēng)議案中，歐盟認(rèn)為，歐盟—韓國(guó)FTA生效以來(lái)，韓國(guó)未充分履行相關(guān)勞工條款。2018年12月，歐盟因此提出與韓國(guó)就勞工權(quán)益保障問(wèn)題展開(kāi)磋商。經(jīng)磋商，雙方并未達(dá)成一致。2019年7月，歐盟請(qǐng)求成立專家組解決相關(guān)勞工爭(zhēng)議。歐盟提出，韓國(guó)國(guó)內(nèi)法——《工會(huì)和勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整法》中的相關(guān)規(guī)定違反了歐盟—韓國(guó)FTA的相關(guān)條款。專家組經(jīng)審查，部分支持了歐盟的主張，認(rèn)定韓國(guó)《工會(huì)和勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整法》中的四項(xiàng)規(guī)定未能保護(hù)自由職業(yè)者和失業(yè)者的自由結(jié)社權(quán)，從而構(gòu)成對(duì)歐盟—韓國(guó)FTA的違反，并向韓國(guó)提出了修改其現(xiàn)行勞動(dòng)立法的具體意見(jiàn)。①See EU-Korea Panel of Experts,Panel of Experts Proceeding Constituted under Article 13.15 of the EU-Korea Free Trade Agreement:Report of the Panel of Experts,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159358.pdf,visited on 7 January 2022.

從內(nèi)容上看，在勞工議題和可持續(xù)條款爭(zhēng)端解決機(jī)制設(shè)置上，CAI與歐盟—韓國(guó)FTA有不少相似之處。CAI中設(shè)置專章規(guī)定了投資與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，其中就包括較為具體的勞工權(quán)益保護(hù)和分歧解決機(jī)制。磋商程序作為專家組程序的前置程序，意味著在勞工爭(zhēng)議發(fā)生后締約雙方需要針對(duì)勞工爭(zhēng)議展開(kāi)面對(duì)面的談判協(xié)商，各方都可基于自身的政治利益和目的表達(dá)訴求、達(dá)成談判合意。若無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則可以啟動(dòng)專家組程序。值得注意的是，不同于歐盟—韓國(guó)FTA，CAI中的專家組報(bào)告對(duì)締約方并沒(méi)有強(qiáng)制約束力。在專家組報(bào)告作出后，雙方根據(jù)報(bào)告自行磋商談判，達(dá)成最終的解決措施合意。這表明，在CAI中，可持續(xù)發(fā)展章節(jié)的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制不如歐盟—韓國(guó)FTA中的相應(yīng)機(jī)制的強(qiáng)制力強(qiáng)。但我們不能忽視的是，在CAI的談判以及批準(zhǔn)過(guò)程中，歐盟對(duì)于中國(guó)勞工議題的關(guān)注。2013年9月，歐洲議會(huì)在授權(quán)歐盟委員會(huì)與中國(guó)展開(kāi)雙邊投資協(xié)定談判時(shí)，就明確要求關(guān)注我國(guó)的強(qiáng)制勞工安排。2015年，歐洲議會(huì)在一項(xiàng)中歐關(guān)系的決議中呼吁要在CAI中針對(duì)環(huán)境和勞工議題制定有約束力的可持續(xù)發(fā)展條款。2020年，在一項(xiàng)有關(guān)《中歐地理標(biāo)志協(xié)定》的決議中，歐洲議會(huì)呼吁在議會(huì)層面設(shè)立CAI實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。②See European Parliament,EU-China Comprehensive Agreement on Investment,https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/api/stages/report/current/theme/a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-h arness-globalisation/file/eu-china-investment-agreement,visited on 7 January 2022.除了關(guān)注勞工議題，歐洲議會(huì)還將中國(guó)新疆的棉花爭(zhēng)議問(wèn)題與CAI的批準(zhǔn)掛鉤。③See European Parliament,EU-China Comprehensive Agreement on Investment,https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/api/stages/report/current/theme/a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-h arness-globalisation/file/eu-china-investment-agreement,visited on 7 January 2022.這些都使得CAI的談判與批準(zhǔn)有著明顯的“政治化”色彩，而歐盟對(duì)于中國(guó)香港問(wèn)題的關(guān)注，更體現(xiàn)出干涉我國(guó)內(nèi)政的傾向。

五、我國(guó)的考慮與應(yīng)對(duì)

（一）ISDS機(jī)制與SSDS機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作

盡管在上訴機(jī)制的具體設(shè)置方面，中歐之間還存在差異，但是雙方都允許外國(guó)投資者將國(guó)際投資爭(zhēng)議提交第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制。CAI也明確了在協(xié)定簽訂后，雙方繼續(xù)就投資保護(hù)條款和ISDS機(jī)制展開(kāi)磋商。鑒于ISDS機(jī)制與SSDS機(jī)制在適用上存在一定的重合和沖突，就有必要明確兩種機(jī)制之間的協(xié)同運(yùn)作方式，促進(jìn)投資爭(zhēng)端的有效解決，同時(shí)也避免兩者之間的沖突。

我國(guó)目前所簽訂的投資協(xié)定很少直接明確ISDS機(jī)制與SSDS機(jī)制的關(guān)系，只有2012年簽訂的中國(guó)—加拿大BIT指出：當(dāng)投資爭(zhēng)議涉及東道國(guó)政府提出的金融審慎措施抗辯時(shí)，國(guó)際投資仲裁庭不能就金融審慎例外條款以及在何種程度上對(duì)投資者的訴請(qǐng)構(gòu)成有效抗辯進(jìn)行裁定。此類事項(xiàng)應(yīng)由國(guó)家間仲裁庭進(jìn)行裁定，國(guó)家間仲裁庭的裁定應(yīng)轉(zhuǎn)交至國(guó)際投資仲裁庭，并對(duì)國(guó)際投資仲裁庭具有約束力。相比較而言，歐盟的做法要更具體一些。歐盟—越南投資保護(hù)協(xié)定第3.58條第1款基本沿襲了《ICSID公約》第27條第1款的規(guī)定，明確了當(dāng)外國(guó)投資者將爭(zhēng)議提交投資仲裁后，投資者母國(guó)不能再提起外交保護(hù)，除非東道國(guó)沒(méi)有遵守或履行相關(guān)裁決。該投資保護(hù)協(xié)定第3.58條第2款指出：當(dāng)某一措施具有一般適用（general application）的性質(zhì)時(shí)，針對(duì)該措施可以同時(shí)存在ISDS機(jī)制和SSDS機(jī)制，但是，該款沒(méi)有明確兩種機(jī)制并存的情況下，如何避免兩種機(jī)制針對(duì)同一措施作出不同的甚至截然相反的認(rèn)定。

我國(guó)在與歐盟進(jìn)行ISDS機(jī)制談判時(shí)，可以考慮在協(xié)定條款中一方面明確ISDS機(jī)制和SSDS機(jī)制所受理的爭(zhēng)端的范圍，比如，明確哪類爭(zhēng)議只能通過(guò)SSDS機(jī)制解決。另一方面，要澄清國(guó)家間爭(zhēng)端解決程序的裁決是否以及在何種情況下對(duì)ISDS爭(zhēng)端解決程序具有約束力，可以通過(guò)引入相關(guān)國(guó)際法原則來(lái)預(yù)防兩種機(jī)制的重合或沖突。比如，在CAI中引入既判力原則（res judicata），要求如果同一爭(zhēng)端已通過(guò)ISDS機(jī)制或者SSDS機(jī)制解決，那么東道國(guó)、投資母國(guó)和外國(guó)投資者應(yīng)尊重已決裁決的既判力，避免就同一爭(zhēng)端再次啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序，維護(hù)國(guó)際司法的權(quán)威性，節(jié)約司法成本。

（二）投資協(xié)定與其他國(guó)際條約或國(guó)際法機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作

雖然最近的投資協(xié)定在內(nèi)容上越來(lái)越多涵蓋可持續(xù)發(fā)展等議題，但投資協(xié)定的主要功能仍然是保護(hù)和促進(jìn)投資。①See Wenhua Shan&Hongrui Chen,China-US BIT Negotiation and the Emerging Chinese BIT 4.0?in Chin Leng Lim(ed.),Alternative Visions of the International Law on Foreign Investment 244(Cambridge University Press 2016).在可持續(xù)發(fā)展的原則下開(kāi)展投資雖有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)運(yùn)行，但對(duì)于現(xiàn)有的投資協(xié)定來(lái)說(shuō)，相關(guān)條款的納入仍是少數(shù)。歐盟和美國(guó)等發(fā)達(dá)成員主張?jiān)谕顿Y協(xié)定中納入勞工等條款，根本原因是它們認(rèn)為勞工標(biāo)準(zhǔn)較低的發(fā)展中國(guó)家在勞工方面獲得了相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的不公平優(yōu)勢(shì)，①See Archana Jatkar,Human Rights in the EU-India FTA:Is It a Viable Option?1 Great Insights 9-10(2012).并將它們面臨的失業(yè)和收入差距不斷擴(kuò)大等問(wèn)題歸因于發(fā)展中國(guó)家的廉價(jià)勞動(dòng)力。印度等發(fā)展中國(guó)家則大多不愿在投資協(xié)定中納入勞工等可持續(xù)發(fā)展條款。在歐盟與印度的自貿(mào)協(xié)定談判中，印度就堅(jiān)決反對(duì)將人權(quán)、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題納入其中，認(rèn)為這是歐盟在利用它們開(kāi)展保護(hù)主義策略，并主張勞工問(wèn)題應(yīng)由國(guó)際勞工組織處理。②See Archana Jatkar,Human Rights in the EU-India FTA:Is It a Viable Option?1 Great Insights 9-10(2012).一項(xiàng)關(guān)于歐盟—墨西哥全球協(xié)定和歐盟—智利聯(lián)系協(xié)定中人權(quán)條款影響的調(diào)查也顯示，這些協(xié)定中的人權(quán)條款并不足以激勵(lì)墨西哥和智利進(jìn)行人權(quán)改革。③See Isabelle Loannides,The Effects of Human Rights Clauses in the EU-Mexico Global Agreement and EU-Chile Association Agreement:Ex-post Impact Assessment,https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/794f22b2-f737-11e6-8a35-01aa75ed71a1/language-en,visited on 8 January 2022.

關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，例如人權(quán)、勞工、環(huán)境等，應(yīng)同時(shí)在相應(yīng)領(lǐng)域的國(guó)際層面展開(kāi)討論，努力達(dá)成專門性公約，通過(guò)專門組織機(jī)構(gòu)解決相關(guān)事項(xiàng)，并與投資協(xié)定一同協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同促進(jìn)國(guó)際投資的發(fā)展。在中歐關(guān)系中，中歐自1995年以來(lái)就通過(guò)定期開(kāi)展人權(quán)對(duì)話來(lái)解決人權(quán)問(wèn)題，中歐人權(quán)對(duì)話取得的成果可在中歐CAI談判中加以運(yùn)用，從而避免國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的“政治化”。

（三）完善相關(guān)勞工立法與實(shí)施

在CAI談判過(guò)程中，勞工議題被視為中歐雙方談判的難點(diǎn)之一。直到2020年11月第34輪談判時(shí)，中歐雙方還在就勞工問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)討論。最終，我國(guó)政府在CAI中表示同意有效執(zhí)行其批準(zhǔn)的國(guó)際勞工組織（ILO）公約，還同意繼續(xù)努力批準(zhǔn)國(guó)際勞工組織關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的基本公約。在國(guó)際勞工組織的八項(xiàng)基本公約中，我國(guó)目前批準(zhǔn)的有四項(xiàng)，④這四個(gè)國(guó)際勞工組織公約包括《第100號(hào)同工同酬公約》《第111號(hào)消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》《第138號(hào)最低就業(yè)年齡公約》和《第182號(hào)禁止最惡劣形式童工勞動(dòng)公約》。但關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的第29號(hào)、第105號(hào)基本公約，即《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》和《廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》，我國(guó)尚未批準(zhǔn)。同時(shí)，我國(guó)還承諾考慮批準(zhǔn)被國(guó)際勞工組織列為“現(xiàn)代化”（up to date）的其他公約。CAI還要求締約雙方依據(jù)2008年《國(guó)際勞工組織關(guān)于爭(zhēng)取公平全球化的社會(huì)正義宣言》和2019年《國(guó)際勞工組織關(guān)于勞動(dòng)世界的未來(lái)百年宣言》，實(shí)施能夠推動(dòng)體面勞動(dòng)議程目標(biāo)的投資政策。

雖然CAI目前被歐盟擱置，我國(guó)尚不用考慮條約的實(shí)施問(wèn)題，但在勞工問(wèn)題上，我國(guó)宜早做打算。2021年9月，我國(guó)正式申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），在勞工議題上，CPTPP專門通過(guò)第19章明確要求締約方采納和維持國(guó)際勞工組織1998年通過(guò)的《關(guān)于工作中的基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》載明的基本勞工權(quán)利，也包括了要求締約方有效實(shí)施各自相關(guān)勞工法的規(guī)定。第19章還專門就勞工爭(zhēng)議解決設(shè)置了詳細(xì)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。這些規(guī)定也意味著我國(guó)需要在完善勞工立法上繼續(xù)努力。

我國(guó)在考慮履行CAI下的勞工條款義務(wù)時(shí)應(yīng)注意以下問(wèn)題：首先，雖然CAI并未明確列出締約方批準(zhǔn)關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)兩項(xiàng)公約的時(shí)間表或確定日期，但我國(guó)仍須通過(guò)一系列行動(dòng)來(lái)顯示我國(guó)在為批準(zhǔn)關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的兩項(xiàng)公約進(jìn)行努力。其次，我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)了26項(xiàng)國(guó)際勞工組織公約，由于CAI特別要求締約方有效執(zhí)行已批準(zhǔn)的公約，但并未進(jìn)一步規(guī)定執(zhí)行的具體事項(xiàng)，因而就在一定程度上加大了公約有效履行的適當(dāng)性判斷難度。基于此，我國(guó)應(yīng)注意研究已批準(zhǔn)公約的執(zhí)行問(wèn)題，避免因違反勞工公約而造成對(duì)CAI的違反。最后，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)《勞動(dòng)法》《最低工資規(guī)定》《勞動(dòng)合同法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等有關(guān)法律的有效實(shí)施，確保有關(guān)最低工資標(biāo)準(zhǔn)、工作時(shí)長(zhǎng)、職業(yè)安全和健康相關(guān)的可接受的工作條件的規(guī)定能夠得到很好的執(zhí)行。①參見(jiàn)李西霞：《試論TPP勞工標(biāo)準(zhǔn)、其影響及中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《法學(xué)雜志》2017年第1期，第91頁(yè)。

六、結(jié)論

在國(guó)際投資領(lǐng)域，投資爭(zhēng)端的解決從早期的以投資母國(guó)的外交保護(hù)為主發(fā)展為主要依靠國(guó)際投資仲裁，經(jīng)歷了由“政治化”向“非政治化”轉(zhuǎn)變的過(guò)程，特別是《ICSID公約》的目的之一就是實(shí)現(xiàn)投資爭(zhēng)端解決的“非政治化”。CAI中的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制呈現(xiàn)出全面性、專業(yè)性和靈活性的特征，它不僅對(duì)CAI的其他條款，特別是ISDS機(jī)制產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)未來(lái)國(guó)際投資法的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。但我國(guó)也應(yīng)關(guān)注歐盟在勞工等議題的爭(zhēng)端解決方面的“政治化”意圖，我國(guó)在推動(dòng)ISDS機(jī)制談判，明確ISDS機(jī)制與SSDS機(jī)制的相互關(guān)系的同時(shí)，也應(yīng)主張CAI與中歐人權(quán)對(duì)話機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作，以充分發(fā)揮CAI保護(hù)與促進(jìn)投資以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。