學校場域內教育懲戒政策執行阻滯及其治理

郭超

（山東師范大學教育學部，濟南，250014）

一、問題的提出

教育懲戒是一種重要的教育方式，它的合理運作能夠有效維護教育教學秩序、促進學生健康成長。但教育懲戒實踐中，不敢懲戒和濫用懲戒、甚至體罰學生的情況在教師群體中同時存在。教育懲戒政策是調控教育懲戒實踐和解決教育懲戒難題的重要制度化措施，其能否順利執行就成為發揮教育懲戒效力的關鍵。在這一重要領域，許多學者從不同視角進行了研究。已有研究主要是在宏觀層面上對教育懲戒政策問題界定、議程設置以及政策合法化等方面的理論闡釋，對于教育懲戒政策執行過程、尤其是在具體的學校場域內政策執行過程的研究較少。

政策執行作為政策過程的中介環節，是實現政策目標的唯一途徑，具有十分重要的地位[1]。實踐中教育懲戒政策執行怎樣？如何解決政策執行中的問題，順利實現政策目標？這些重要的問題亟待進一步研究。學校和教師是教育懲戒政策的直接執行者，對學校層面懲戒實踐的研究可以揭示出政策執行的現狀及其問題，有利于提出針對性的治理對策。所以，本研究集中探討學校場域內教育懲戒政策的執行問題，以期對教育懲戒的合理運作有所助益。

二、教育懲戒政策執行阻滯的表現

在筆者調研的地區，教育懲戒政策在學校場域內的實踐中存在一定程度的政策執行阻滯現象。政策執行阻滯指的是在某些消極因素的作用下，政策執行過程出現了不順暢甚至停滯，進而致使政策目標無法完整實現甚至完全落空的情形[2]。在學校層面教育懲戒政策執行阻滯具體表現為以下三個方面。

1.教育懲戒政策文本傳遞中斷

我國現行學校管理體制決定了自上而下的政策執行模式，政策制定后需要逐級轉發至學校執行。該政策執行模式是一種典型的壓力型體制[3]，它遵循自上而下的單向傳遞以及執行機制。在整個政策過程鏈條中，政策文本能否有效傳遞直接影響著政策目標的實現。筆者調研所在的K市，市、縣兩級政府及教育行政部門并未制定教育懲戒類政策。學校教育教學實踐執行的是省級以上的教育懲戒政策，這類政策需要經過縱向層級傳遞，才能到達學校層面。而在學校場域內，上級的政策文本并未以正式渠道傳遞到教師層面，教育懲戒政策文本傳遞在學校層面與教師層面之間出現了中斷。在缺乏合法化的權威政策文本的情況下，教師群體對教育懲戒政策的獲取，主要來源于媒體報道以及其他非正式信息渠道。總體來看，通過這些渠道接受的信息是碎片化的，具有很強的片面性。

2.教師自發理解并變通執行教育懲戒政策

教育懲戒政策文本傳遞雖然出現中斷，但是面對具體的教育懲戒實踐，教師常常陷入放棄懲戒或濫用懲戒的左右為難的尷尬境地[4]，教師群體對教育懲戒政策是有現實需求的。教育懲戒實踐亟需政策的調控，以改變這種兩難處境。所以，教師有動力去執行教育懲戒政策，以便保障自身的教育懲戒權，發揮教育懲戒應有的價值。

在教育懲戒政策文本傳遞中斷的情況下，教師自發理解且變通執行教育懲戒政策。自發理解導致了解釋的主觀性，造成教師對懲戒政策的理解是多元的，甚至是相互矛盾的。自發理解會曲解政策以及自行改變部分政策內容的變通執行。以K市的Z小學為例，在具體懲戒措施的執行上，出現了改變懲戒時間量、懲戒方式等有違政策要求和價值取向的現象。具體來說，一方面，部分教師注重微觀的政策合法性，由于沒有學校正式的程序性推行，教育懲戒政策執行缺乏學校層面合法性權威的支持，導致這部分教師不敢執行懲戒政策；另一方面，還有一部分教師，注重宏觀的政策合法性，任意擴大懲戒政策賦予教師的懲戒權以及懲戒政策的適用范圍，助長了濫用教育懲戒的行為。

3.學校外部環境對教育懲戒政策反饋消極

從系統論觀點來看，政策執行除了受政策系統自身運行機制的規制外，還受系統外環境的影響。從筆者調研來看，學校外部環境對教育懲戒政策反饋消極，阻滯了教育懲戒政策的順利執行。對于教育懲戒政策執行來說，最重要的外部環境就是家庭和社會輿論。家庭方面，筆者調研發現，家長群體對教育懲戒缺乏理性認知，把教育懲戒幾乎等同于體罰或變相體罰。類似“只要老師讓‘站起來’了，不管多長時間，就是‘罰站’”[5]的邏輯充斥于教育懲戒實踐。因此，家長對教育懲戒政策反應消極，這給政策的執行造成了阻礙；社會輿論方面，現階段社會輿論對教育懲戒傾向于作出負面評價，媒體更傾向于關注沖突、競爭和批評[6]。具體來說，就是對體罰或變相體罰等消極信息的過度報道，而對合理教育懲戒的正向價值鮮有媒體關注。這導致公眾對教育懲戒概念的認知偏見，套用體罰和變相體罰的話語體系消極地解釋性理解教育懲戒。

三、教育懲戒政策執行阻滯的成因

1.教育懲戒政策的敏感性

政策的敏感性源于政策調控的問題所具有的多重利益沖突。敏感性政策的執行是一種多主體參與、多因素影響的復雜過程。此外，敏感性政策執行受正反饋機制控制，對現狀的微小輸入經過復雜的系統運作會產生巨大的反應[7]，“牽一發而動全身”，政策執行成本因此大大增加。教育懲戒政策是典型的敏感性政策，它所干預的教育懲戒實踐充滿了矛盾沖突。政策執行涉及學校、家庭和社會中的多個主體的博弈，執行過程中多主體間的利益沖突致使政策的執行成本較高。從利益分析視角來看，作為政策執行者的學校和教師，對敏感性的教育懲戒政策的執行面臨著巨大的利益受損風險，微小的懲戒行為有可能面臨家長和社會的過度負面評價。在現有外部環境條件下，負面輿論一般會面臨教育行政部門自上而下的行政性處罰，所以，學校和教師基于自身及群體利益，象征性、選擇性執行等就成為相應的策略性行為選擇，造成教育懲戒政策執行阻滯現象。

2.教育行政部門對教育懲戒政策執行的制度化推動缺失

在自上而下的政策執行模式下，依據縱向層級性運作的“高位推動”是保證政策順利執行的動力機制。“高位推動”的運作基于上級擁有的權力，尤其是人事權，所以，能得到下級的全力配合。在教育懲戒政策的執行中，K市及其下屬縣級教育行政部門對政策執行的制度化推動缺失，這是造成該地教育懲戒政策執行阻滯的重要原因。具體來說，由于現行學校管理體制下，縣級人民政府的教育行政部門依法掌握校長的聘任權，校長出于晉升和職業生涯的考慮，會優先執行上級教育行政部門強力推動的政策。為使上級制度化推動的工作得到更好的落實，尤其在政績主義邏輯推動下，校長會廣泛地調動資源來高質量完成相關工作。而對于缺乏直接上級制度化推動的教育懲戒政策，作為執行者的學校則無意愿或無能力去執行。避免對缺失制度化推動的教育懲戒政策的過度關注是校長及其管理人員基于現實環境的策略選擇。學校缺乏行政性壓力，教育懲戒政策執行自然出現阻滯現象。

3.多任務環境對學校注意力的爭奪

學校的主要職能是進行教育教學，促進學生健康發展。除此之外，現行學校管理體制下，它還要接受帶有一定行政性的工作，包括教育行政部門的督導、教研機構的視導以及其他行政部門涉及教育方面的工作。“上面千條線，下面一根針”的多任務環境同樣適用于對學校管理現狀的描述。多任務環境必然會爭奪稀缺的組織注意力資源[8]。基于有限理性理論，注意力的稀缺意味著我們的行為主要采用串聯模式，每次只能處理一件或有限的幾件事務[9]。學校的理性選擇就是對工作進行排序，序列性地解決各種任務。因為精力有限，在學校管理者看來不重要的政策就會選擇不執行或部分執行，阻礙政策目標的順利實現。對于教育懲戒政策來說，在沒有教育行政部門“高位推動”的前提下，由于教育懲戒政策的復雜性和敏感性，導致政策執行相對風險較大，同時，政策的收益卻較低。作為政策執行者的學校管理者基于稀缺的組織注意力，理性的判斷就是把這種高風險低收益的政策排除在學校工作議程之外，這阻滯了教育懲戒政策的執行。

4.教育懲戒行為的高風險

學校場域內，對于教育懲戒政策的執行來說，面臨的重要問題就是教育懲戒行為高風險引致的高度不確定性。首先，隨著人們民主法治意識的增強，直接或間接作用于身體的懲罰被認為是不人性、不道德的，而教育懲戒這種教育方式也是直接或間接地作用或影響身體的，這增加了教師的懲戒行動面臨的道德風險。其次，社會輿論對于教育懲戒的負面話語起了推波助瀾的作用。媒體會更多報道有輿論價值的與體罰及變相體罰相關的新聞，這會直接導致社會尤其是家長對教育懲戒的負面情緒，增加教師的懲戒行動面臨的輿論風險。最后，各地教育主管部門幾乎都有禁止體罰及變相體罰的“禁令”，這增加了教師的懲戒行動面臨的行政風險。家長的不信任、媒體的負面報道以及教育行政部門的壓力，增加了教育懲戒實施的不確定性。尤其是家長群體關于教育懲戒的負面評價信息上傳到教育行政系統，然后以行政壓力的形式自上而下地傳遞到教師群體，教師的懲戒以及教師對懲戒政策的執行就會面臨高成本的行政性處罰，這嚴重阻礙了教育懲戒政策的執行。

綜上，教育懲戒政策的執行遇到了矛盾困境：家庭、學校以及社會的阻力互相強化，形成了阻滯政策執行的系統性機制。如何化解教育懲戒政策執行的阻滯困境，就成為一個重要的課題。

四、教育懲戒政策執行阻滯的治理

“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[10]學校場域內，對教育懲戒政策執行阻滯的治理強調家庭、學校和社會等多個中心之間的協調和互動，采取網絡化聯合行動，保證政策順利執行，實現教育懲戒政策目標。

1.確保教育行政部門的“高位推動”

基于現有文化背景，在公共政策的執行中，“高位推動”是一種有效的治理模式[11]。在教育懲戒政策的推行中，教育行政部門的制度化推動起到了根本的動力作用，其利用常規的工作機制，比如定期或不定期的督導、檢查，就可以推動教育懲戒政策在學校層面的順利執行。由于“高位推動”所具有的“層層加碼”現象，執行成本被擱置，實現了組織注意力的聚焦。

從縣級教育行政部門來說，首先，要保證教育懲戒政策文本的有效傳遞，提供政策執行的“路線圖”。通過對教育懲戒政策的縱向層級傳遞機制施加必要的行政性壓力，可以確保政策文本的順利傳遞。尤其是在由學校層面向教師層面傳遞階段，要通過執行前的要求和執行過程中的監督來確保政策文本傳遞的有效性。此外，教育行政部門也要對學校相關負責人進行必要的培訓，明確政策執行的時間安排和指導性步驟，確保學校對政策執行要求的準確接收，保證相關人員對政策的準確理解，杜絕信息傳遞失真。其次，要通過定期和不定期的督導，對教育懲戒政策的執行情況進行監督。基于對上負責體制，教育懲戒政策執行的專項督導可以確保學校積極推動政策落實。特別是不定期的督導，其有效運作能夠保證學校注意力持續向政策執行分配，很好地解決了可信性監督問題，保證政策執行的質量。最后，要制定可量化的政策執行評估標準。明確、可量化的評估標準可以確保教育懲戒政策執行的效率，減少不必要的組織注意力耗散。學校和教師可以對照標準指導政策執行工作，有針對性地調動資源，實現預定政策目標。

2.建構學校場域內的沖突解決機制

教育懲戒的家校沖突所引致的高風險是阻滯教育懲戒政策執行的重要原因之一。當教師的教育懲戒行為被家長認為是體罰行為時便會爆發沖突。在實踐中，沖突被認為是妨礙組織團結的消極因素，往往是學校極力避免的事情。但通過允許行動的自由表達，沖突發揮了維護群體的正功能，防止了敵意的累積[12]。所以，建構學校場域內的沖突解決機制，可以對教育懲戒政策執行沖突中的敵意進行制度內的合理宣泄，促進政策執行的推進。

具體來說，要建構校內三級沖突解決機制，自下而上分別是家長-教師沖突解決機制、家長-班主任沖突解決機制和家長-業務校長沖突解決機制。首先是家長-教師沖突解決機制，解決當事教師和家長之間就教育懲戒行為產生的異議，主要是通過溝通解決沖突，化解誤會。其次是家長-班主任沖突解決機制。當家長與當事老師溝通失敗后或家長認為當事老師存在體罰行為時，家長可以與班主任進行協調處理，班主任起到了居間調解的作用。最后是家長-業務校長沖突解決機制。當家長與班主任協調失敗后或家長確認當事老師存在嚴重體罰行為時，家長可以聯系主管教育懲戒工作的業務校長進行處理，防止沖突惡化、擴大化。

對于分級沖突解決機制的運作，家長有時并不遵循逐級解決機制，所以，要加強沖突解決機制運作中的縱向和橫向溝通協調，根據沖突的烈度，在合理的層級機制下去解決相關問題，保證政策的順利執行。

3.保障家長監督渠道的暢通

家長自下而上的意見反饋是社會監督的一種形式，結合教育行政部門自上而下的監督，可以形成比較完善的多中心監督網絡，提高教育懲戒政策執行的效率。多中心治理理論認為，通過多個權力中心的相互溝通合作，可以化解公共性治理難題。各主體的參與治理是化解教育政策執行阻滯問題，保證政策順利執行的重要機制。家長群體通過社會監督的方式參與學校的教育懲戒政策執行，可以彌補學校政策執行由于單方面行政化推進所產生的對家庭、社會訴求的忽視問題，形成家、校、社多中心推動教育懲戒政策執行的良好治理格局。

一方面，要保障校內監督渠道的有效性。要著力構建政策執行的校內監督機制，建立專門的機構、配備專門的人員去回應家長的意見建議。在學校場域內，形成意見建議的反饋機制，才能更好地促進政策執行，避免家長反饋無門，而被迫選擇校外監督渠道進行投訴，導致問題復雜化。另一方面，要保障校外監督渠道的有效性。暢通市民信箱、市長熱線等民意傳達渠道，保障家長意見自下而上傳遞到教育行政部門，然后自上而下以行政壓力的形式傳遞到學校。學校管理者基于對上負責體制，必然會重視家長的意見，進行相應的回應，確保更加公正地推動教育懲戒政策的執行。

4.營造有利于教育懲戒政策執行的輿論環境

良好的社會輿論環境是推動教育懲戒政策執行的重要一環。現階段媒體關注的焦點是體罰與變相體罰等負面信息。在對教育懲戒缺乏理性認知的情況下，對教師體罰行為過度報道、對教師合理懲戒行為少有關注的輿論格局會間接在社會層面形成對教育懲戒的否定性話語。這種話語體系會輕易阻礙教育懲戒政策的推行。所以，需要營造有利于教育懲戒政策執行的輿論環境。

首先，加強學校層面的對外宣傳，糾正家長對教育懲戒的錯誤認知。學校可以通過傳統媒體和新興的自媒體宣傳教育懲戒政策，讓家長準確理解政策內容，明確教育懲戒與體罰的區別，優化家校配合，構建有利于教育懲戒政策執行的外部環境。學校層面的宣傳具有自下而上、以點帶面的特點，學校的相關宣傳工作會形成合力，營造有利于教育懲戒政策執行的健康輿論氛圍。其次，引導媒體發出多種聲音。體罰和變相體罰等沖突性信息是媒體關注的焦點，自然會被媒體爭相報道。而對于教育懲戒的正向報道，可以加大對傳統教育類媒體的資源支持，增強其影響力，同時鼓勵發展教育新媒體形式，形成多層次的正向報道機制，發出正面聲音，保證相關教育主體對教育懲戒政策形成客觀公正的理解，在相對充分的信息下做出相對理性的判斷和決策，使教育懲戒政策能夠順利執行。最后，引導媒體堅持公平正義原則，增強輿論的科學引領作用。新聞自由并非隨心所欲，媒體的新聞傳播要做到客觀真實、科學準確。不管是正面輿論，還是負面報道，都要杜絕片面、夸大以及虛假等不實信息，形成良好的媒體生態。