論惠州市惠城區社會公共停車設施規劃策略

惠州市規劃設計研究院 劉勝藍

一、現狀停車設施供給體系

目前惠州市主要由配建停車場、公共停車場和路內停車泊位構成城市停車設施供給體系。本文結合相關規范要求和惠州實際情況，對三類停車設施界定如下：（1）配建停車設施是指建筑物依據建筑物配建停車位指標所附設的面向本建筑物使用者和公眾服務的供機動車、非機動車停放的停車場。（2）公共停車設施是指不屬于道路紅線管理范圍，且獨立占地服務于公眾的停車場（庫），或附屬于建筑物不獨立占地的服務于公眾的停車場（庫），以及結合城市公園、廣場、體育場館、綠地及人防設施等公共服務設施面向社會公眾開放的停車場（庫）。（3）路內停車是指屬于道路紅線管理范圍以內，劃設的供機動車或(和)非機動車停放的為臨時停車場。本文重點對第二種公共停車設施的規劃情況進行分析。

二、惠城區社會公共停車設施發展現狀

惠州市民用汽車保有量自2010年以后呈現快速上漲趨勢，尤其是近5年來，從2017年底的約104.09萬輛增長至2021年末的約156.83萬輛，年均增長約10.8%，其中2021年末僅惠城區民用轎車數量就達到約60萬輛。結合機動車出行考慮，社會公共停車泊位數按照機動車保有量的大約10%計算。因此，惠城區的基本停車泊位需求量約78萬個（按照一輛汽車1.3個停車位需求），社會公共停車泊位需求量約7.8萬個。經調查，至2022年初，惠城區共有社會公共停車場約85處，可提供約10300個停車泊位。

經對比可以看出，按照正常發展趨勢，公共停車供給難以滿足快速增長的停車需求。社會公共停車設施規劃的思路、策略和方法需要在新的政策環境和新的技術條件下進行新的探索研究，一方面可提供充足的停車供給，另一方面也要適應城市建成區的發展需要和特點。

三、停車特征調查

為了解惠城區的停車特征，通過線上發放調查問卷共23817份，收回有效問卷13330份（回收率55%），對惠城區居民日常出行特征、停車行為特征、停車難點區域等多方面進行了調查。所得主要結論如下：

（1）停車難已成為一個普遍性的社會問題。調查顯示，市民認為停車“比較難”的占比為62.3%，停車“很難”的占比為11.7%，合計占比74%，僅 26%的人認為停車容易。伴隨著汽車保有量持續快速增長，停車難已經成為惠城區一個普遍性的社會問題，尤其是城市集中建成區及部分醫院門口、部分學校門口、小公園、菜市場附近停車難狀況更加嚴重。

（2）停車位缺乏、分布不均勻是目前停車供給的主要問題。市民認為“停車位缺乏導致停車困難”的占比54.3%，“停車位分布不均，使用不便”的占比42.3%，“停車位充足，停車方便”的占比41.6%。可以看出，停車位缺乏是最主要的問題，尤其是老舊城區的住宅區基本上停車位嚴重缺乏。此外，近年來國內日益增加的用地成本，進一步加大了公共停車場的建設阻力。既有規劃公共停車場難以落地，導致公共停車設施嚴重不足。

（3）缺乏專門機構管理解決停車問題。各類停車設施的管理和建設規劃涉及多個部門，缺乏集中治理城市停車問題的強有力的管理機構。各部門的職能和管理形式各不相同，常常出現內部不銜接的多頭管理，造成了停車場系統運轉混亂，難以統一協調，管理效果較差。調查顯示，有66.4%的市民認為，需要明確管理部門分工，建立完善的停車管理制度。

（4）管理手段相對落后。但是惠州市目前仍然以傳統的地面停車、人工管理等方式為主，停車泊位的周轉效率不高，市民使用的便利性不高，既有的土地資源和停車資源都沒有得到充分的利用。調查顯示有48.1%認為需要建立智能停車系統。

四、停車發展思路

（一）總體思路

首先，基本滿足居住地的停車位需求，包括適當滿足必要的工作和辦事停車需求，保持商業中心停車配建指標穩定，適度提高公共服務設施停車配建標準。其次，通過加強停車管理，規范停車秩序，保障停車政策的實施效果。此外，還可通過停車收費價格杠桿，增加小汽車出行成本，抑制小汽車出行需求。

（二）分階段思路

近期以加快推動停車設施建設、增加供給為主，適度抑制停車需求。通過編制停車布點、建設規劃層層落實和政策鼓勵機制的共同作用，維持公共停車設施快速建設發展，大幅度提高停車泊位總量，盡快彌補停車供需缺口。同時，適度實施停車需求管理政策，按計劃、分步驟、由松到嚴實施停車需求調控，逐漸引導停車者出行觀念的轉變。

中遠期以停車甚至購車需求管理為主，有序、適度調節停車設施供給。當停車設施供給達到一定的規模，便具備了實施停車需求管理的條件。由于該階段再增加停車設施的難度較大，且持續增加停車供給可能會刺激小汽車的使用，通過停車需求管理政策，促使小汽車使用在空間和時間上均衡分布，并限制停車需求保持相對較低的水平。實施需求管理的同時，要大力發展城市公共交通，將減少小汽車出行的部分吸引到公共交通方式，從而擺脫過度依賴小汽車的出行模式。

五、停車設施規劃策略

（一）分區控制策略

綜合考慮城市空間結構、各區域土地利用情況、公共交通發展及道路交通運行情況等多種因素，同時注重分區后停車政策實行的可操作性，以行政邊界、主要干道等為邊界，將惠城區劃分為三類停車區。

1.政策管控區

范圍主要包括橋西北部、橋東西部和江南南部。該區域為老舊城區，人口正逐漸向新城區、郊區轉移。一方面結合舊城改造方式建設停車場解決停車難問題，另一方面通過有限停車供給、提高停車收費和嚴格停車管理等措施減少小汽車進入，保持較低水平的停車供需平衡。同時改善該區域公共交通和慢行交通服務水平，鼓勵公交出行。

2.重點供給區

范圍主要為嚴格限制區外，北至三環北路，該區域主要為城市人口密集、停車需求較大的地區，近中期應優先保障公共停車場的選點及建設，并且通過鼓勵單位停車設施對外開放等停車管理措施加大停車供給。

3.外圍區域

除嚴格限制區和重點供給區外的惠城行政區內的外圍區域，主要是結合公共交通（軌道站點、公交首末站等）設置P+R換乘停車場，此類停車場應通過收費優惠政策等管理手段吸引居住在外圍的市民把車停放在換乘停車場，乘坐公共交通至目的地，引導車輛不要進入中心區，從而減輕中心城區的交通擁堵及停車需求壓力。

（二）分類差異化策略

在城市不同功能類型中，居住區、就業密集區和公共設施地區的停車問題最為復雜和突出，且各自停車特點不同，需要采取分類差異化對策。

1.居住類停車對策

居住地停車屬于基本停車需求，其主要對策為加大居住地停車位的規劃供應，盡量滿足其停車需求，具體如下：

（1）新建居住區嚴格執行配建停車標準，確保停車位“自給自足”，不再外溢產生新的停車問題，未來隨著小汽車的增長，還需滾動修訂新建居住停車配建標準；

（2）改善已有居住地停車供應，可采取改造地面停車位為立體停車庫，以及利用小區 綠地或公共用地的地下空間建設地下停車庫等措施；

（3）協調企事業單位辦公大樓配建停車場在辦公時間以外對周邊居民開放，解決附近居民夜間停車難問題；

（4）利用居住小區周邊道路規劃夜間路內停車位，并加強夜間路內停車位的規劃管理，保障日間車輛駛離路內車位，不能干擾正常的道路通行；

（5）對于缺乏停車供給的居住小區，應在周邊規劃建設公共停車場進行補充。

2.就業類停車對策

就業類停車屬于出行停車需求，出行方式可選擇公共交通、小汽車和慢行交通等多種交通方式，公共交通服務水平、停車設施供給水平和停車收費政策等對就業類出行產生很大的影響。因此，就業類停車屬于可調控的停車需求，其主要對策是調控就業地停 車需求，鼓勵公共交通方式，具體如下：

（1）老城區實施有限的就業類停車位供給，實行較高的停車收費，逐漸減少上下班使用小汽車；

（2）公交服務薄弱，道路網容量較大的區域，可適當規劃增加停車位供給，一方面彌補公交服務的不足，另一方面調控停車需求的空間均衡分布。

3.公共類停車對策

公共類停車是為各種出行者提供的停車服務，主要在客流集中的旅游風景區、文化娛樂區、大型商貿區、客運樞紐區、道路交通走廊等附近布設。公共類停車對整個城市停車需求發揮調控作用，其主要對策是保持適度的公共停車設施供給，滿足人們日常社會經濟活動的停車需求，以及對停車需求進行調控，具體如下：

（1）政府通過規劃建設新的公共停車場，改建或擴建已有地面停車場以及結合大型公建加建公共停車場等措施，增加公共停車位的供應；

（2）恢復擅自改變使用功能的公共停車場；

（3）按照一定規則，在不影響道路功能前提下，施劃路內停車位，并加強管理；

（4）充分利用閑置用地、待開發用地，按規定設置臨時公共停車場；

（5）政府制定鼓勵公共停車設施建設相關政策，包括供地政策、資金補助政策、商業開發政策、經營保障等多方面政策。

（三）收費差異化策略

通過政府引導和市場調節兩方面作用，利用價格杠桿作用，對不同區域、不同位置、不同車型、不同時段停車實施差異化收費。不同區域停車設施，根據城市發展情況、停車供需緊張程度、公共交通發展水平、交通擁堵狀況、道路路網分布等因素劃分不同區域，實行級差收費。城市發展完善區域、供需缺口大、矛盾突出區域可實行較高收費，城市發展落后、供需矛盾不突出區域可實行低收費。對城市外圍的公共交通換乘樞紐停車設施服務，應當實行低收費。同一區域停車設施，可按照位置、時段、車輛類別等實行差異化收費，如路內收費高于路外、繁忙時段高于空閑時段、燃油車高于新能源車等。

（四）多樣化策略

目前，公共停車場仍以地面為主，這與城市土地高強度開發不相適應，且無法提供足夠的停車泊位供給。在相同面積的城市停車用地上，采用不同的停車場建造形式，可提供不同規模的停車位供給。因此，停車場建設應充分考慮城市不同區域用地空間結構，采取多樣化的建造模式，形成地面停車場、地下停車庫和立體停車場（含機械式）等多種形式并存的局面。

（1）城市新發展區，目前停車用地相對充裕、且停車需求不大，現階段適宜采用建造成本低的地面停車場，未來隨著停車需求的增長，再改造為地下停車庫或立體停車場等類型；

（2）城市成熟建設區，土地利用已基本固化，可用于建設停車場的用地較少，而停車需求較大，適宜采用地下停車庫和立體停車場的建造形式。其中，地塊規整、對城市景觀要求較高的城市用地適宜建設地下停車庫，地塊狹窄、對城市景觀要求不高的城市用地適宜建設立體機械式停車場。

五、其他相關建議

通過對上述停車設施規劃策略的研究，可結合實際情況對社會公共停車設施的布點、選址、開發強度甚至類型和服務范圍等作出具體的規劃。但想要停車設施的專項規劃落在實處，更好提供停車供給，發揮停車服務功能，還需要多方面的支撐與保障，以下提出幾點建議：

（一）制定落實地方性政策法規

近年來，從國家各部委到省級、市級層面均出臺了眾多指導停車場規劃、建設、管理的文件，已經為規范停車行業和市場打下了良好的基礎。建議接下來逐步制定更為精準、清晰、甚至動態調整的詳細規定，明確政府部門職責，結合實際經濟社會發展背景，確保停車行業的健康發展。

（二）結合國土空間規劃探索分層確權開發模式

按照傳統的土地確權開發模式，由于停車設施商業價值較低，獨立占地的停車設施用地很難得到保障。建議結合國土空間規劃，對停車設施建設從獨立占地向復合占地、分層確權的方式轉變，提高土地利用率，充分發揮城市廣場、學校操場等地下空間停車功能。

（三）從政府主導向政府引導轉變

傳統的社會公共停車設施由于公益性較強，往往由政府主導建設運營。這種模式不僅對財政造成一定壓力，也無法靈活發揮停車收費對停車供需的杠桿作用，難以緊跟市場需求對停車設施進行升級換代提供更好的服務。因此，建議結合上級政策文件，政府逐步從主導者變為政策引導者，將停車設施建設、運營、管理工作市場化，提高停車服務質量。

（四）加強停車設施智慧化建設

建議加快推動利用現代科技手段，逐步實現全市停車場信息系統的互聯互通，營造停車產業發展良好環境。

（五）推動停車充電一體化

新能源車正逐步成為汽車市場的主流，結合新能源車特點，建議構建停車設施與充電基礎設施在規劃布局、建設機制、運營服務等方面的一體化，推動停車設施與充電基礎設施協同發展。

綜上所述，以惠州市惠城區為例，很多城市的社會公共停車設施尚處于一個快速發展的階段，文中針對該類停車設施的規劃策略提出了一些思路和建議。想要切實做好停車設施規劃建設工作，還需要政府引導、政策支持、市場參與、居民停車觀念轉變等多方面的共同作用。