健全遼寧養老服務體系建設制度供給對策研究
——以城市空間治理為視角

鄭 萍

（沈陽工程學院法學院 遼寧沈陽 110000）

城市空間治理涉及整個社會利益的調整，是社會各主體利益訴求，通過對話、妥協、求取共識而形成的一個有最大公約數的管治目標。2021年5月國家統計局公布第七次全國人口普查主要數據結果顯示，遼寧65歲及以上人口占比達到17.42%，位居全國第一，向超老齡化社會邁進，在“十四五”時期要實施積極應對人口老齡化戰略，保障養老服務措施穩步開展。打造共建共治共享的老齡社會治理共同體離不開社會和政府的參與，在推進城市治理現代化過程中要健全“居家為基礎、社區為信托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。

一、城市空間治理進程中養老服務體系建設現狀

（一）遼寧省養老服務制度建設基本情況

自2020年以來，遼寧省一直將政府工作報告中提出的“開展居家和社區養老服務改革試點，建設100個示范性居家和社區養老服務中心”逐項落實，通過設立試點單位、劃撥資金補貼養老服務行業建設、增加城鄉養老服務設施等一系列措施，推進居家養老、社區養老、醫養結合的養老服務體系建設。

（二）城市更新對養老服務體系建設的政策支持

2021年4月遼寧出臺《遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提到“十四五”遼寧省積極應對人口老齡化，積極開發老齡人力資源，推動養老事業和養老產業協同發展，規范企業職工基本養老保險省級統籌，提升養老服務供給，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式。

2021年7月遼寧公布了《遼寧省國土空間規劃（2021—2035年）》，向社會廣泛征求意見，明確將打造以人為本的高品質生活空間為編制目標，其中對養老服務中做了相應的規定，如在公共基礎設施建設上提出構建高品質“15分鐘”社區生活圈，以補齊老人和兒童設施配套為核心，打造全齡友好的社區生活圈。

2021年11月，遼寧發布了《遼寧省城市更新條例》，開啟了遼寧城市治理的全新進程。《遼寧省更新條例》中明確規定要加強和創新社會治理，加強智慧城市建設，并建立城市更新專項規劃，在第十七條中提出在老舊小區改造過程中要“增設社區衛生服務設施、幼兒園、警務室、養老設施、文化設施等基本公共服務設施和便民商業服務設施，加強居住社區無障礙環境建設和改造，為居民生活提供便利。”

人口老齡化已經成為遼寧城市空間治理進程中不可忽視的重要現實，在落實以“居家為基礎、社區為信托、機構為補充、醫養相結合”的居家養老服務體系建設過程中，各項政策都表明城市未來發展已將老年人口生活需求列入考量。

二、人口老齡化引發城市空間治理新思考

人口老齡化形勢嚴峻，遼寧地區的“人口紅利”在逐步弱化，隨著人口老齡化的推進，老齡群體在經濟、社會、文化和政治中所擔當的角色也隨之變化，給城市治理帶來諸多的影響。

（一）勞動力供給缺乏可持續性

據2016年遼寧省社科院發布《遼寧藍皮書：2016年遼寧經濟社會形勢分析與預測》中統計：2005年18—35歲勞動適齡人口為1101.8萬人，占總人口比重為26.30%；35—60歲勞動適齡人口為1778.7萬人，占總人口比重為42.46%。到2013年，18—35歲勞動適齡人口減少到988.8萬人，所占比重降低到23.33%；35—60歲勞動適齡人口增加到1866.6萬人，所占比重增加到44.05%。2021年第七次全國人口普查數據顯示：全省人口15—59歲人口為26899001人，占63.16%；60歲及以上人口為10954467人，占25.72%，其中65歲及以上人口為7417481人，占17.42%。同2010年第六次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重下降0.3%，15-59歲人口的比重下降9.99%，60歲及以上人口的比重上升10.29%，65歲及以上人口的比重上升7.11%。上述數據鮮明地指出遼寧省勞動力人口的年齡構成快速趨于老齡化。勞動力是社會生產要素之一，勞動力人口趨向老齡化直接影響遼寧當前及未來經濟發展的長久可持續能力。

（二）引發產業結構變化

新一輪東北老工業基地振興戰略實施以來，遼寧省的產業結構調整已經由協整比例關系向促進產業結構優化和升級轉變。但是隨著東北地區人口趨向老齡化，適齡勞動力數量不斷減少，老齡人口消費市場增加，老齡產業也隨之加快發展速度，養老產業與養老事業協同發展的需求不斷增加，銀發經濟也日漸走進人們的視野。一方面是保障老齡人口生活需求，另一方面是開發老年人口資源，不斷催生教育、醫療、金融、養老領域的服務供給需求，培育養老新技術、新產業、新模式、新業態成為當前產業結構調整的新方向。

（三）引發公共服務供給變化

隨著老齡人口數量的增加，適老型的城鎮公共服務與公共設施建設的需求也在不斷增加，老齡群體由于自身的特點對醫療、交通、居住、環境有著特殊的要求，城鎮建設要堅持“老有所養、老有所居”，如擴大保障性住房，強化老齡人口使用的市政公用設施和公共服務，改善城市交通，提升醫療水平，建立城鄉統籌的社會保障體系等。城鎮建設要與新興城鎮化戰略目標一致，不再單純地追求城市的擴張，要注重人口素質的提高和生活質量的提升。城鄉規劃作為城鄉發展的綜合性規劃應當適時進行調整和轉型，確保規劃內容能夠保障公共服務與公共設施的供給，滿足城鄉經濟發展和社會需求。

（四）城鄉養老水平差距加大

城鄉差距一直是城市空間治理中不可忽視的一個問題，傳統的城鄉規劃忽視了農村發展規劃，規劃決策上仍奉行城市優先，對于城鄉結合部、小城鎮、鄉村的規劃重視程度不夠。遼寧省衛生計生委于2015年對外發布《遼寧省農村家庭狀況調研報告》指出，遼寧省農村人口老齡化水平較高，農村人口老齡化率2012年達到23.3%，比全國高出9%，但是農村養老保障各項措施落實不到位，養老水平普遍較低。在城市和農村二元制經濟條件下，城鄉規劃往往是采用“取代”的方式，即用城市文明代替農村自身的發展訴求，對農村發展重視程度不足，城市和農村缺少統籌規劃，以人為本和老年關懷的規劃理念在城鄉一體化建設戰略中難以得到貫徹落實。

（五）老齡人口參與城市空間治理的意愿增強

老齡人口日益增長，老齡群體在城市空間治理中的利益訴求日益增多，老齡群體對城市空間治理的參與意愿也日益增強。但當前普遍存在著老齡群體對城市空間治理參與不足的現象。

第一，城市空間治理信息公開仍不足。一方面，各類規劃的編制是一項專業性很強的工作，但是普通公眾，特別是老齡群體對規劃的性質不理解，降低了老齡群體的參與熱情，參與的意愿明顯低于年輕人。另一方面，各類規劃的相關信息可能存在著信息不準確、公開內容不充分、信息更新不及時等多方面的問題，導致老齡群體對城市空間治理的各類信息了解不足，也無法參與。各類規劃公眾參與的范圍局限于專家、學者等有限的特定主體，老齡群體則由于受到自身受教育程度的限制，或者對規劃的性質不了解，或者對規劃信息知情較少，或者參與的積極性不高，無法真正參與到規劃編制中。

第二，老齡群體的意見得不到重視。職能部門在制定城市空間治理各項政策過程中還存在著一些不聽取、不吸納相關專家、學者或社會公眾的建議情況，而對于老年人的參與和意見，職能部門則更容易忽視。老齡群體的意見和建議無法得到處理，使老齡群體對城市空間治理的參與流于形式。

三、健全遼寧養老服務體系建設制度供給的對策建議

（一）進一步加強老年關懷理念與專項規劃的融合

在國土空間統籌規劃制度背景下，經濟社會各項發展措施都將以專項規劃的形式落實，要通過專項規劃編制進一步促進老年關懷理念與空間治理政策的深度融合。

提升城市公共服務水平。當前城市空間治理堅持以人為本，剔除了過往盲目追求經濟效益、城市“攤大餅”式的發展的弊端，本著協調城鄉發展、提升環境品質、提高人口素質，改善生態環境、提供公共服務的公益性目標，注重人口老齡化的加速發展對城市基礎設施的剛性需求，致力于提升城市公共服務水平，健全城市功能，滿足新時代公眾對城鄉空間和功能的需求。

一方面，新興城鎮化戰略不斷推進，在產業結構調整、資源配置方面，城鎮建設應立足于城鎮人口的全面發展。即專項規劃在注重人口結構和人口規模的基礎上，要更加關注人的生存和發展需求，注重社會問題的解決；另一方面，在人口老齡化形勢下，以空間規劃和城鄉規劃為總體依據，重視老齡群體的需求，健全居家、社區、社會一體的養老服務體系，在編制各市、縣、區、鄉鎮、村等各詳細規劃時，根據本地區老齡人口的實際狀況構建與本地區經濟發展相適應的養老服務體系，如加大養老型住房供給、增加老年人公用設施、改善本地區公共交通、建立與發展老齡產業、銀發經濟適配的供地制度等。

以沈陽市土地供給為例，《沈陽市城市總體規劃（2011-2020年）》中關于中心城區用地規劃中劃分了六類公共設施用地：行政辦公用地、商業金融用地、文化娛樂用地、體育用地、醫療衛生用地、科研教育用地。這六類用地都是以城市中心的經濟發展為規劃目標，可以結合沈陽地區老齡人口的分布情況，在老齡人口密集地點單獨設立適用于老年人的文化、娛樂、居住或者用地，并將這類用地獨立于其他公用設施用地以外，在供地時優先供給。此外，在沈陽城市的工業布局中，老齡產業的發展也應受到重視，在優化產業結構過程中，加強對老齡產業的發展也應列入城市發展規劃之中，并在產業用地供給分類中體現出來。滿足老齡人口用地需求既能提升老年人生活的便利性，激勵滿足老齡人口需求的新技術新模式發展，又能順應時代發展要求，提升銀發經濟活力，建立新產業新業態，突破了以往城市規劃只注重城市規模的弊端，是對以人為本、老年關懷規劃理念的落實。

（二）堅持城鄉統籌，消除城鄉養老服務差距

農村老年人數量眾多，人口老齡化壓力較大。農村老齡人口能夠獲得與城市一樣的養老保障，城市空間治理就必須堅持城鄉統籌一體化發展理念并在所有詳細性規劃、專項規劃中同步落實。一方面，空間總體規劃要充分考慮城鄉差異，合理配置區域內養老資源。有學者提出城鄉統籌可以通過“城鎮群”的規劃模式實現，實現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一體化”的建設目標，能夠有效降低區域間農村養老設施資源配置中的損耗，整合資源，實現城鄉互補。2016年出臺的《遼寧省人民政府關于深入推進新興城鎮化建設的實施意見》中提到“推進省域城鎮體系、省域空間、區域重大基礎設施、城鎮群和都市區規劃編制”的規劃理念，新民市等作為推進新興城鎮化戰略第二批試點的地區，可以在城市規劃中嘗試城鎮群規劃模式，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的城鄉一體化養老服務體系。另一方面，各層級、各類規劃要相互協調共同完成養老服務體系建設。當前，省域空間規劃已經指明了發展方向，劃定了發展框架，但鄉鎮規劃和村莊規劃的水平仍舊不高，因此，加強下級規劃對空間總體規劃要求的落實是未來城市空間治理領域的重點。提升下級規劃水平的關鍵是要提升規劃編制的科學性，增強規劃編制的民主性，增加規劃的可操作性。

（三）提升老齡群體對城市空間治理的參與度

老齡群體對城市空間治理決策民主性具有同樣的促進作用，重視老齡群體的參與和意見，是老齡化社會的必然要求，也是城市空間治理政策民主性和科學性的保障。因此，務必提升老齡群體在城市空間治理中的參與意愿、參與深度和廣度。

第一，健全公眾參與機制，從制度上確保老齡群體參與城市空間治理的權利。多元主體參與社會治理是當前推進社會治理現代化的必然要求，應通過制度供給完善和健全當前的公眾參與機制，特別是老齡群體參與社會治理的權利。通過立法明確一些特殊群體，如大學生、老年人等社會治理的主體身份，并進一步明確老齡群體參與社會治理的權利范圍。法律的確認能夠有效增強老齡群體的參與主動性和積極性，避免老齡群體話語權被剝奪的情況發生。

第二，進一步加強城市空間治理的信息公開，保障老齡群體獲取信息的權利。各職能部門應嚴格執行政府信息公開的法律規定，將城市空間治理的決策信息準確、及時、全面地向社會公眾公開，特別是涉及老齡群體養老需求的規劃內容，務必要向老齡群體提供充分的信息和詳細的說明，使老齡群體能夠及時并充分了解到政策內容。職能部門還應對老齡群體提出疑問的事項給予及時、細致解答，以便老齡群體更好理解城市空間治理政策目標，有利于參與者提出切實可行建議，增強城市空間治理決策的科學性和民主性。

第三，完善意見反饋機制，重視老齡群體的意見和建議。老齡群體的意見和建議職能部門應當重視，可以由專門人員對老齡群體的意見進行收集、整理、分析、總結和反饋，而且要將意見和建議向社會公開，并對是否采納和理由也要進行公開的說明。只有這樣才能真正實現老齡群體對城市空間治理決策的參與，鼓舞社會老齡群體積極行使社會治理參與權的熱情。

第四，老齡群體參與度在不同層級的城市空間治理決策上應體現差異性。老齡群體對城市空間治理的參與程度應隨著城市空間治理政策層級的降低而升高，特別鄉鎮規劃和村莊規劃中，參與討論的事項是非常具體和明確的，其所涉及的事項與老齡群體自身生活息息相關，必須加大專項規劃、詳細規劃、村莊規劃中老齡群體的參與程度，拓展老齡群體的參與范圍，賦予老齡群體更多的話語權以便空間治理決策能夠更好地體現和表達老齡群體的利益訴求。