關于固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度有效銜接融合的思考

楊風

（云南省生態環境工程評估中心，云南昆明 650100）

1引言

環境影響評價制度和排污許可制度是我國兩項重要環境管理制度，也是環境執法的重要內容。環境影響評價是建設項目的環境準入門檻，是申請排污許可證的前提和依據，而排污許可證是排污單位生產運營期排污的唯一行政許可，是對排污單位進行生態環境監管的主要依據。建立環境影響評價和排污許可制度有機銜接，構建以排污許可制為核心的污染源管理制度，實現“一證式”管理，可提升環境管理的質量和效率。

2 排污許可與環境影響評價的銜接要求

國家對排污許可制度的定位為固定污染源環境管理的核心制度，頂層構架上銜接環境影響評價制度，融合總量控制等多項環境管理制度。經過多年改革實踐，排污許可制度與環境影響評價制度銜接融合路徑逐漸清晰。

2016 年11 月，國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》提出，排污許可制度與環境影響評價制度有機銜接，環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，將排污許可證執行情況作為其環境影響后評價的重要依據。2017 年11 月，生態環境部辦公廳印發《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，進一步明確要求在環境影響評價管理中，不斷完善管理內容，嚴格污染物排放要求；在排污許可管理中，嚴格按照環境影響報告書（表）以及審批文件要求核發排污許可證。在環境影響評價分類管理名錄與排污許可分類管理名錄、環境影響評價審批審查要點、排污許可申請與核發要求、環境影響評價與排污許可信息平臺建設等方面作出安排與要求，在內容與程序上推進二者銜接。2020 年12月，生態環境部印發《關于構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系實施方案》的通知，提出推動排污許可與環境影響評價管理類別銜接、試點開展“兩證合一”審批改革、啟動報告表與簡化管理銜接試點、完善審批基礎清單納入排污許可證、組織做好技術體系銜接，逐步實現“一套銜接方案、一套登記目錄、一套排放清單、一套測算方法、一套監管辦法”管理模式，目標是到2022 年初步建立排污許可與環境影響評價銜接工作機制。

3 二者銜接及融合進展

3.1 名錄銜接

2021 年1 月1 日實施的《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》，行業分類與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》一致，均對照《國民經濟行業分類》，行業表述上基本一致。在管理類別劃分上，原則上是對在固定污染源分類管理名錄中實施登記管理的建設項目，豁免環境影響評價手續，取消填報環境影響評價登記表，以排污許可登記替代。

但2 個名錄在管理類別劃分上并未實現對應。二者在管理類別上未實現環境影響評價報告書與排污許可重點管理、環境影響報告表與排污許可簡化管理一一對應。如硅冶煉行業環境影響評價類別為報告書、煤制品制造和其他煤炭加工行業環境影響評價類別為報告表，而排污許可均進行登記管理。乳制品制造行業環境影響評價類別為報告表，排污許可中年加工20 萬t 及以上的實行重點管理、年加工20 萬t 以下的實行簡化管理。玻璃制品制造（以煤、石油焦、油和發生爐煤氣為燃料的）、黏土磚瓦及建筑砌塊制造（以煤或者煤矸石為燃料的燒結磚瓦）環境影響評價類別為報告表，排污許可實行重點管理［1］。

另外有3 個行業（蔬菜水果加工、精制茶加工、裝訂及印刷服務）涉及通用工序僅在排污許可名錄中有管理要求。

3.2 程序銜接

生態環境部辦公廳印發的《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》中明確新建項目、改擴建項目、分期建設項目、發生重大變更項目、區域削減項目和“上大壓小”項目，在履行環境影響評價手續和排污許可制度時在程序及內容上的融合銜接要求。回顧近年來生態環境部文件要求，總結有關省市實踐經驗，環境影響評價制度與排污許可制度在程序銜接上主要落實以下內容：

（1）環境影響評價是“準生證”，排污許可是“身份證”。建設單位進行新建、改建、擴建建設項目，均應先履行環境影響評價手續，取得“準生證”方可動工建設，而后在投入運行發生實際排污前完成排污許可手續，取得生產運行排污的“身份證”。

環境影響評價文件及其批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。

（2）未履行環境影響評價手續的現有項目，即《排污許可管理條例》施行前已經實際排放污染物的排污單位，未依法取得建設項目環境影響批準文件，未辦理環境影響登記備案手續，或是未獲得經地方人民政府依法處理、整頓規范并符合要求的相關證明材料的，下達排污限期整改通知書，整改達到要求后再核發排污許可證。

（3）分期建設的項目，環境影響評價文件以及審批文件應當列明分期建設內容，建設單位分期申請排污許可證。

（4）對于改擴建項目，現有工程應按時申請并取得排污許可證，并在履行改建、擴建項目環境影響評價手續時，依法提交相關排污許可證執行報告，且排污許可證執行情況作為現有工程回顧評價的主要依據。

（5）落實重點行業區域削減要求的項目，建設單位在提交環境影響評價文件時明確污染物區域削減方案，在申領排污許可證時，附具區域削減措施落實情況證明材料。削減措施原則上優先來源于排污許可管理的排污單位采取的治理措施，且全部削減措施應在建設方取得排污許可證前完成。

（6）建設內容發生變動的項目，應界定是否屬于重大變動。對于建設內容與環境影響評價及其批準文件不一致，屬于重大變動情形的，應重新報批環境影響評價文件，并在建成投運前進行首次申請或重新申請排污許可證。對于建設內容與環境影響評價及其批準文件雖不一致，但不屬于重大變動的，或變動內容不納入環境影響評價管理的，不需要辦理環境影響評價手續，直接納入排污許可管理，按照《排污許可管理條例》進行首次申請、重新申請或變更排污許可證管理。

3.3 內容銜接

以排污許可內容為基礎，并結合環境影響評價中污染物排放及環境管理要求，對照環境影響評價內容和排污許可內容，逐項梳理二者在內容銜接上的落實情況如下：

（1）已實現銜接的內容

基本信息、主要產品及產能、主要生產單元、主要工藝、生產設施及設施參數、主要原輔材料及燃料，以及針對水污染物、大氣污染物的產排污環節、污染物及污染治理設施信息、排放口、排放濃度、排放量信息、自行監測要求上已實現內容銜接。

（2）已有銜接要求實際落實不到位的內容

對于廢氣無組織管控、廢水的分類收集、分質處理措施、載明環境影響評價要求執行的排放限值、環境影響評價中對周邊環境質量監測要求等內容，在排污許可申請與核發技術規范中有要求，但是不夠具體、明確，導致排污單位可隨意填報，核發部門也有自由載量權，加之核發部門審核能力有限，對以上內容在排污許可證核發中未嚴格按環境影響評價要求落實。

（3）部分銜接的內容

一是污染防治可行技術及污染防治設施運行和維護要求。環境影響評價提出的環境保護措施范圍更廣，包括污染防治、生態保護、環境風險防范等，而排污許可僅銜接水和大氣污染防治要求。

二是噪聲污染防治要求。在目前的全國排污許可證管理信息平臺上，“噪聲排放信息表”可申報噪聲排放執行標準限值要求，“其他自行監測表”中可填報噪聲自行監測要求。但是排污許可申請與核發技術規范及全國排污許可證管理信息平臺上，均未將環境影響評價要求的噪聲污染防治措施納入。

三是土壤污染防治要求。目前排污許可證中僅列明土壤污染重點監管單位的土壤污染防治義務，未將環境影響評價要求的土壤環境保護措施與對策、跟蹤監測計劃納入。

（4）未銜接的內容

環境影響評價和排污許可兩項制度針對的對象、范圍不同。環境影響評價是項目建設前環境準入評估，包括項目建設期和運行期的環境影響評價，對大氣污染物、水污染物、固體廢物、土壤和地下水、環境風險、生態影響等提出環境監管要求；而排污許可證作為排污單位運行期排污的唯一行政許可，環境影響評價中與污染物排放的相關要求均應納入排污許可中，但目前環境影響評價中對于地下水污染防治要求、環境風險防控尚未納入排污許可管理［2-3］。

3.4 技術體系銜接

在技術體系上，2018 年后環境影響評價技術導則修訂，大氣環境、地表水環境技術導則中已考慮排污許可技術規范要求。但是環境影響評價技術導則總綱和其他要素導則尚未修訂，未將排污許可制度融入。目前，排污許可技術體系正在逐步建立，總體上在許可排放濃度（技術規范中無要求，但全國排污許可管理信息平臺填報有環境影響評價批復要求）、許可排放量、污染防治可行技術、運行管理要求、自行監測管理要求上銜接了2015 年1 月1 日（含）后環境影響評價文件及其批復要求。以上主要針對水和大氣污染物，對于其他污染排放相關要求，排污許可技術體系要求不明確［4］。

3.5 信息平臺銜接

2021 年4 月1 日啟用的“建設項目環境影響評價報告書審批基礎信息表”，充分考慮排污許可申請與核發要求，在審批信息上有機銜接。在全國排污許可管理信息平臺上設置“環境影響評價”端口，包括環境影響評價申報、自主驗收兩個模塊，下一步將建立信息共享。

4 二者銜接難點

在制度構建上，排污許可與環境影響評價銜接的頂層構建尚不完善，如二者管理名錄未完全統一、審批層級不同，推行“兩證合一”行政審批有難度。在技術體系上，環境影響評價技術體系未全面修訂、排污許可技術體系仍不完整，導致環境影響評價中的污染物排放要求未全面納入排污許可，內容上未完全銜接［5］。

5 進一步推動環境影響評價與排污許可銜接及融合建議

實現排污許可與環境影響評價有機銜接，即完善環境影響評價文件中與排污許可證申請與核發相關的內容、進一步強化環境影響評價效用為排污許可證申請提供依據，同時將環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關內容納入排污許可證，形成“環境影響評價管準入，許可管排污”的環境管理體系。

5.1 推進管理名錄銜接融合

推進環境影響評價分類管理名錄與排污許可分類管理名錄管理類別的科學劃分，實現管理類別對等。

5.2 加強環境影響評價審批與排污許可核發過程的審核管理

在環境影響評價文件審查審批中，充分結合排污許可申請與核發技術規范的要求，在工程分析、污染防治措施經濟技術論證、環境管理與監測等部分進行融合。在廢水、廢氣的產排污環節、污染因子及排放形式，充分考慮產污環節、污染因子的識別。同時污染物源強核算也應按照行業排污許可技術規范，給定計算方法進行核算、分析，并按排污許可證要求形式明確排污環節、污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放口數量及位置、排放方式、排放去向等相關內容［5］。

在排污許可證核發中充分載明環境影響評價要求的環境管理內容。已有銜接要求的廢氣無組織管控、廢水的分類收集、分質處理措施、環境影響評價要求執行的排放限值、環境影響評價中對周邊環境質量監測要求等內容，在排污許可證中按環境影響評價要求載明。

5.3 探索環境影響評價和排污許可“兩證合一”審批改革

組織開展工業建設項目環境影響評價報告表與簡化管理排污許可證“兩證合一”行政審批改革實踐。選取重點行業開展統一審批試行工作，在環境影響評價審批中納入排污許可核發審核，通過排污許可強化環境影響評價效用，環境影響評價文件及審批文件中盡量明確排污許可申請信息，簡化排污許可審批程序。

5.4 明確項目變動導致的環境影響評價和排污許可管理程序及內容

進一步規范排污單位建設項目發生變動時環境影響評價和排污許可手續辦理程序，將非重大變動導致的排污變化納入排污許可管理工作，規范發生變動時排污許可辦理應提交的支撐材料。建立排污單位非重大變動清單，細化排污許可變更情形和重新申請情形。

5.5 強化信息公開，建立共享機制

完善環境影響評價文件審批、排污許可證核發信息共享機制，建立環境影響評價分類管理名錄與排污許可分類管理名錄庫聯動，通過環境影響評價審批或備案登記項目庫及時推送排污許可名錄庫，保障排污許可應發盡發。及時將環境影響評價、“三同時”、竣工環保自主驗收和排污許可違法違規行為處罰情況等信息納入全國企業信用信息公示系統，完善失信聯合懲戒機制。