綜合模式的應急管理法體系構(gòu)建研究

孫 鵬 薛 妮

應急管理法可以從狹義和廣義的角度理解，狹義的應急管理法是指冠以《應急管理法》名稱的一部法律；廣義的應急管理法則涵蓋了應急管理領域的各類法規(guī)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各層級的法，以及應急管理規(guī)范性文件和標準、預案等。當前，我國構(gòu)建“全災種、大應急”的綜合應急管理體系，既面臨著起頂層設計作用的《應急管理法》的“缺位”，也面臨著現(xiàn)有各類專項應急管理法規(guī)不夠協(xié)調(diào)的“短板”。因此，應通過對應急管理法制現(xiàn)狀的分析，研究綜合應急體制下的法制建設，盡快制定《應急管理法》，構(gòu)建完善的應急管理法規(guī)體系，以法治化推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設，提升社會應對各類災害風險的整體能力。

一、我國應急管理法規(guī)現(xiàn)狀分析

長期以來，我國按照單一災種應對的模式實施應急管理工作，應急管理立法也是按照管轄權(quán)限采取專項立法。2007年，我國出臺的《突發(fā)事件應對法》具有里程碑意義，在協(xié)調(diào)模式下，該法在我國應急法規(guī)體系中起著指導協(xié)調(diào)作用。自2018年應急管理改革以來，在綜合應急模式下，綜合應急管理的法律支持還不夠完善。

(一)應急法制滯后于體制機制改革

2018年，我國政府機構(gòu)改革深入推進，根據(jù)新時代應急管理新形勢和新要求，在整合11個部門13項職能,公安消防部隊、森林消防部隊轉(zhuǎn)制的基礎上，組建了應急管理部和國家綜合性消防救援隊伍。(1)《國務院機構(gòu)改革方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm。應急理念從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，“一案三制”中的預案、體制、機制建設得到明顯加強，“全災種、大應急”的綜合應急模式逐步形成。應急管理改革始終是以各種方案、意見等政策文件為基礎推進實施，政策文件的效力弱于法律法規(guī)，應急改革的成果尚未以立法形式予以固化。我國在堅持法治基本原則的前提下，一般采取先改革、后立法的路徑推進改革實踐，應急管理立法保障應當及時跟進綜合應急體系構(gòu)建步伐。

(二)應急管理基本法定位不明確

2004年，我國修改《憲法》并制定了有關緊急狀態(tài)的條款，隨之開始制定《緊急狀態(tài)法》，希望以其作為應急管理的基本法。但由于社會各界對法律名稱和立法目的存在爭論，該法就以《突發(fā)事件應對和緊急狀態(tài)處置法》的名稱進行研究推進，最后的立法成果是頒布了《突發(fā)事件應對法》。應急管理應當以緊急狀態(tài)法為基礎，還是以突發(fā)事件應對法為根本遵循，學界仍有討論，且仍有學者呼吁制定《緊急狀態(tài)法》，“對于特別嚴重的‘公共緊急狀態(tài)’，僅僅依靠《突發(fā)事件應對法》所建立的應急法律制度是遠遠不夠的，必須……制定以保障公民權(quán)利為核心的《緊急狀態(tài)法》”。(2)莫紀宏：《統(tǒng)一應急法制，應對突發(fā)災害事故》，《檢察日報》2008年2月1日，第3版。而在應急管理實踐中，《突發(fā)事件應對法》由于其自身的缺陷也沒有完全擔當起應急管理領域基本法的重任。

(三)《突發(fā)事件應對法》的基本法作用不夠突出

2007年制定出臺的《突發(fā)事件應對法》，長期扮演著應急管理基本法的角色，但其誕生的背景為協(xié)調(diào)應急模式，滯后于當前綜合應急改革的理念和成果；《突發(fā)事件應對法》本身與其他應急管理法規(guī)之間缺少銜接機制，也未能成為大量專項應急管理法規(guī)的立法依據(jù)；該法與應急預案也未能有效融合。因此，從出臺的背景、確立的體制機制和發(fā)揮的作用來看，該法并未很好地擔當起應急管理法的“龍頭”職責。我國《突發(fā)事件應對法》作為應急領域“綱領性”法律，未能形成統(tǒng)領作用，其在應對新時代新風險方面顯現(xiàn)出不少滯后性的問題，如組織體系不夠健全，無法整合各類應急資源；社會和市場力量參與突發(fā)事件應對的制度保障不足；對應急預案的編制和演練要求不夠明確；應急資金、救援隊伍、物資儲備、宣教演練等事前準備工作缺乏保障性措施；事后恢復與重建缺乏系統(tǒng)的制度安排。(3)馬懷德：《修改〈突發(fā)事件應對法〉的幾點建議》，《理論視野》2009年第4期，第42-43頁。

(四)綜合應急模式的法律構(gòu)建不到位

一方面，綜合應急的法律概念不明確。新時代對應急管理活動提出了“防抗救”一體化理念，整合了“全災種、大應急”和事前、事中、事后全過程要求，但多數(shù)應急法規(guī)仍立足于“救”，“防”的先導性和“抗”的保障性有所淡化，根本原因在于法律上缺乏統(tǒng)一的綜合應急管理概念界定。另一方面，常態(tài)應急準備不充分會導致非常態(tài)應急不科學。突發(fā)事件發(fā)生前的常態(tài)化應急，從法規(guī)制度來看，應急預案管理、處置流程、征用補償、事故調(diào)查、災害救助等方面的法規(guī)制度不完善，基礎設施、避難場所、教育場館等方面的地方標準不健全，應急管理規(guī)范化、制度化、標準化、法治化水平不高。突發(fā)事件發(fā)生后的非常態(tài)應急，依然存在應急隊伍能力不足、應急資源儲備不充分、應急預案實效性不強、事故現(xiàn)場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題。(4)閃淳昌：《強化應急準備做好應急救援——評〈生產(chǎn)安全事故應急條例〉的頒布實施》，《勞動保護》2019年第5期，第10頁。應急管理是以應急法規(guī)為準則的，其不科學的問題反映出應急法規(guī)的缺失，必然會造成應急行動缺乏科學的機制，容易造成應急處置過程中處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等狀況，甚至造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。

(五)應急管理法規(guī)體系不夠協(xié)調(diào)

在行業(yè)領域，我國應急管理法規(guī)涵蓋了氣象災害、地質(zhì)災害、防震減災、森林防火等自然領域，也包括安全生產(chǎn)、消防安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境應急等社會生產(chǎn)生活領域。雖然我國有關應急管理的法律法規(guī)規(guī)章有200余部，涉及多部門，涵蓋多災種，此外還有數(shù)百部應急管理規(guī)范性文件和大量的標準規(guī)范，以及各級各類應急預案，但從整體看，應急管理法規(guī)與應急改革的綜合性還不相適應，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。多數(shù)應急管理法規(guī)是在綜合應急體制改革之前制定的，仍屬于單一災種應對的傳統(tǒng)模式，尚未形成綜合應急的模式，根據(jù)機構(gòu)改革要求，相關應急法規(guī)急需修改完善。有的應急管理法規(guī)條款分散于各部門行業(yè)的一般性法規(guī)中，專業(yè)性和操作性不強。有的應急管理制度僅為規(guī)范性文件，法律效力低，執(zhí)行力不高?，F(xiàn)有的應急法規(guī)多集中于傳統(tǒng)自然災害、事故災難等領域，還有不少新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)領域產(chǎn)生了新的風險，缺少相應的應急管理法規(guī)。應急管理法規(guī)體系中，既存在現(xiàn)行法規(guī)文件不協(xié)調(diào)的問題，也存在法規(guī)標準建設滯后的問題。

二、制定《應急管理法》的必要性

如果沒有統(tǒng)一權(quán)威的綜合性應急管理基本法規(guī)，就不能適應災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化要求，不能適應齊抓共管、協(xié)同配合的應急體制建設，也不能適應處置復合災種的需要。從應急管理方式看，世界各國應急法制建設的發(fā)展趨勢不斷走向規(guī)范化、制度化，有利于保證應急管理行動的正當性和高效性，同時應急管理法在應急管理行動中發(fā)揮著基礎統(tǒng)領作用。

(一)統(tǒng)領各類應急法規(guī)

應急管理立法應當盡可能具體，確保具有較強的操作性，但我國的立法整體仍是比較抽象的，原則規(guī)定居多、具體規(guī)定較少，可操作性較弱，這就需要國務院、國家部委和地方立法機關制定行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)甚至規(guī)范性文件，進一步細化落實。這種立法模式下，各類應急法規(guī)文件需要有一個基本的規(guī)則來遵守，把具體的應急實踐要求融合到統(tǒng)一的應急規(guī)則體系之中，形成整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應急規(guī)則。這樣才能為各級、各部門應急管理工作提供健全的法律依據(jù)，明確各級各部門在應急管理工作中的法定責任，規(guī)范各類應急活動的工作流程，實現(xiàn)應急管理的法治化、專業(yè)化、程序化，進而提高整個社會風險防范水平和應急能力。

(二)統(tǒng)領各類應急行動

根據(jù)危機管理過程論，應急管理活動可以分為兩個階段：危機前對策——預防減災(mitigation)和事前準備(preparedness)；危機后對策——快速應對(response)和恢復平常(recovery)。(5)莫于川：《國外應急法制的七個特點》，《中國應急管理》2007年第3期，第56頁。我國《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件分為四類，分別為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，并按照應急處置的階段性要求，分為預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段。這說明，雖然災害事故具有不同的屬性，但應對處置仍然具有一般性規(guī)則可循。但有的應急管理工作缺乏法律意識，制定的預案不能遵循應急法規(guī)要求，采取的行動不能體現(xiàn)應急法規(guī)的機制，因而更需要強化應急管理基本法的指導性。

(三)統(tǒng)領各類應急力量

風險災害事故具有嚴重性、持續(xù)性，不是某一個部門或機構(gòu)能夠完全單獨承擔的，需要各級各部門和機構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動，構(gòu)建應急聯(lián)動機制來應對風險災害，建立多元化、立體化、網(wǎng)絡化的應急管理體系。我國的應急力量體系包括國家綜合性消防救援隊伍、行業(yè)應急救援隊伍、社會應急力量、志愿者隊伍等，但我國綜合應急在政府層面“統(tǒng)”的力度不夠、職能部門“合”的力度不夠、上下之間“聯(lián)”的力度不夠。(6)趙文生：《新時代大應急視域下綜合應急救援能力建設研究》，《災害學》2021年第2期，第44頁。如果沒有具有統(tǒng)領性的《應急管理法》，各類應急力量將仍處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺少統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機制，各類應急力量之間經(jīng)常在應急處置中各行其是，不能及時有效地統(tǒng)籌工作，導致效率不高。特別是，受城鎮(zhèn)化進程推進、經(jīng)濟全球化的影響，一些災害事故往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)甚至跨國的特性，比如森林火災，需要組織各種應急力量參與處置。即使災害事故僅限于局部范圍，也需要多部門共同參與，比如自然災害應對，需要氣象、環(huán)保等部門提供相關資料信息。因此，需要通過制定《應急管理法》來統(tǒng)一管理應急行動，規(guī)范社會力量參與程序，構(gòu)建社會聯(lián)勤聯(lián)動的工作機制。

(四)統(tǒng)領各類應急資源

公眾參與應急救援行動已成為世界性潮流，在專業(yè)化的應急主導趨勢下，社會化應急機制更加明顯，這更需要在法制化軌道內(nèi)運行，確保社會力量的參與和效率的提升。應急行動中，需要充分調(diào)度和動員各類應急資源，如人、財、物，這不僅需要做好應急物資儲備，更需要法律來進行有效保障和行為約束。如果沒有高效的應急管理法整合各類應急資源、合理調(diào)配應急力量，往往會導致應急行動缺乏科學性、系統(tǒng)性。在災害事故應對上，事前需要預警預防部門提供防范信息，事中需要專業(yè)應急機構(gòu)高效處置，事后恢復階段更需要救災部門提供物資保障。法制化保障下的應急行動，才能形成科學合理的體系化運行模式，起到事半功倍的效果。

三、《應急管理法》的立法構(gòu)想

應急體制機制必須與本國的國情、應急任務相適應，應急法制應當與應急體制機制相適應，而應急法制建設就是為了更好地固化應急管理模式。制定《應急管理法》應當緊扣我國綜合應急管理改革實踐，從法律上固化綜合應急體制機制。

(一)立法定位：綜合應急管理的基本法

確立《應急管理法》的地位，一方面，要在同等法律層級上明確其與《緊急狀態(tài)法》的角色定位；另一方面，應當明確其與大量專項應急法規(guī)文件的關系。

1.分別制定《應急管理法》與《緊急狀態(tài)法》

各國普遍將緊急狀態(tài)與應急管理分別立法，多數(shù)國家都制定單獨的緊急狀態(tài)法。例如，美國在1976年出臺了《國家緊急狀態(tài)法》，規(guī)定了緊急狀態(tài)下各種權(quán)力運行與管理機制。而大量的一般性災害事故，需要常規(guī)的應急管理行動，這就形成了各國在應對各類突發(fā)事件時，根據(jù)其嚴重程度一般采取升級應對模式，對一般的突發(fā)事件采取應急管理手段，嚴重的將進入緊急狀態(tài)應對。“緊急狀態(tài)是對突發(fā)事件導致的公共危機發(fā)展到更深程度時選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，緊急狀態(tài)的宣告與實施只是應對突發(fā)事件的后續(xù)階段、一種手段，只不過其應對的事態(tài)更危重、采用的手段更特殊而已。”(7)莫于川：《〈突發(fā)事件應對法〉與我國應急法制建設》，《光明日報》2011年7月7日，第15版。也就是當發(fā)生突發(fā)公共事件，危及全國或者一定區(qū)域范圍內(nèi)的人民生命財產(chǎn)安全、社會安全和秩序、國家安全和制度時，用以控制和消除嚴重社會危害的特別應急法律措施。我國根據(jù)綜合應急發(fā)展的實際需要，可以采取緊急狀態(tài)和應急救援“雙核”戰(zhàn)略，分別制定《緊急狀態(tài)法》和《應急管理法》，前者作為應對特別嚴重的事件，后者作為一般性、最常用的突發(fā)事件的應對舉措。適應應急管理體制改革需要，制定《應急管理法》在社會風險防范治理中顯然更加緊迫。

2.《應急管理法》統(tǒng)領專項應急法規(guī)

從各國的實踐看，雖然在災害風險處置的各方面都會制定相應的應急管理法規(guī)標準，但在應急管理法律體系金字塔的頂端，都會有一部應急管理的基本法，作為各類應急管理專項法規(guī)的遵循和依據(jù)，雖然名稱不同，但承擔應急管理基本法的作用一致。例如，美國在1992年出臺了《聯(lián)邦應急救援法案》，這是美國應急權(quán)威性的基本法律，規(guī)定了美國各種災害事故應急處置的基本要求、工作模式和組織實施等內(nèi)容。日本在1961年11月制定了《災害對策基本法》(1995年修改)，該法為日本防災、災害應急管理的“總法”，是日本防災法律法規(guī)的“憲法”，是日本防災與應急管理系統(tǒng)全局綱領性法律，其他防災與應急管理法律法規(guī)均在這部“憲法”基礎上展開。(8)顧令爽、楊小林、劉濤、金英淑：《日本防災對策及應急管理體系對中國的啟示》，《改革與開放》2017年第15期，第59頁。俄羅斯于1994年通過了《聯(lián)邦共同體應急管理法案》，這部法起到了應急管理基本法的作用，明確了俄應急管理的組織力量、指揮體系、社會治理等內(nèi)容。國家治理現(xiàn)代化之路是一個頂層設計與泥濘前行相結(jié)合的過程。(9)薛瀾：《頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學報》2014年第4期，第1頁。我國應急管理機構(gòu)和力量邊改革、邊建設、邊應急，應急管理體制機制在改革實踐中轉(zhuǎn)型升級，急需通過立法固化改革成果，實現(xiàn)應急管理體系和能力的現(xiàn)代化。我國雖然制定了大量應對處置各類突發(fā)事件的應急法規(guī)，但基本依據(jù)不統(tǒng)一、工作模式不統(tǒng)一，一定程度上與綜合應急管理的模式不協(xié)調(diào)。當前，圍繞改革要牢固強化應急管理體系的“四梁八柱”，盡快制定《應急管理法》，這樣才能真正樹立綜合應急的基本理念，形成綜合統(tǒng)籌、上下聯(lián)動的應急管理體系。

(二)指導思想：確立綜合應急理念

推進應急管理立法，應當明確立法的指導思想，畢竟作為基本法的《應急管理法》不同于專項應急法規(guī)，不是為了解決某一方面的問題，因此，不能局限于應急管理的微觀技術層面，要從宏觀格局上處理好綜合應急與專項應急、常態(tài)應急與非常態(tài)應急的關系。

1.統(tǒng)籌綜合應急與專項應急

適應中國國情特點，我國正在走向全災種、全過程、多主體協(xié)同參與的應急管理體系。(10)張曉君、王偉橋：《走向“大應急”？機構(gòu)改革以來應急管理制度的變革與形塑——基于綜合應急管理的視角》，《湖北社會科學》2021年第4期，第25-26頁。在應急法制建設上，可以采取“一事項一立法”的專項應急立法模式，也可以制定綜合性應急管理法。過度強調(diào)部門應對和專業(yè)分工的災害應急立法理念，與救災實踐中的統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)原則并不匹配。(11)林鴻潮、張璇：《推進綜合減災立法提高災害應急能力》，《紫光閣》2018年第3期，第88頁。因此，綜合應急和專項應急這兩個方面都不可偏廢，綜合應急管理法解決的是管“統(tǒng)”的問題，按照應急體制改革的要求，盡快實現(xiàn)應急管理在綜合模式下的運行；而制定專項應急管理法規(guī)解決的是管“分”的問題，按照災種和災害鏈應對，明確具體實施方案，提高應急的針對性。通過統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動，搭建完整的應急管理法制體系。2019年8月，北京市發(fā)布了《北京市突發(fā)事件應急指揮與處置管理辦法》，提出堅持“統(tǒng)一指揮、分級響應，專業(yè)處置、部門聯(lián)動，軍地協(xié)同、社會參與”的原則，(12)閃淳昌：《“全災種、大應急”背景下看〈北京市突發(fā)事件應急指揮與處置管理辦法〉的出臺》，《城市與減災》2020年第1期，第21頁。體現(xiàn)了綜合應急管理的工作機制。2019年2月，國務院出臺了《安全生產(chǎn)事故應急條例》，在綜合應急的模式下也注重應急管理的專業(yè)化。

2.統(tǒng)籌常態(tài)應急與非常態(tài)應急

應急工作的著力點是為了更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持人民至上、生命至上的要求，落實總體國家安全觀，把應急管理和防災減災救災置于維護國家安全、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的高度，始終保持“防抗救”一體化的理念，防范化解重大安全風險。長期以來，在應急程序上，我們更關注非常態(tài)應急響應，也就是把應急處置行動作為應急工作的重點，做好搶救人員生命、消除災害危險，而在大量常態(tài)化應急準備上發(fā)力不夠。應急力量建設、強化預防預警能力、豐富應急演練、提升社會安全意識等方面對做好應急管理具有先導作用，因此，既要把預警預防能力納入應急“常態(tài)化”的任務，還要把“非常態(tài)”的災害處置、災害救助、災后恢復納入應急體系，實現(xiàn)“防抗救”一體化的綜合應急管理體系。

(三)法律概念：綜合應急管理模式的界定

應急領域綜合化的目的是密切應急管理主體間聯(lián)系、凝聚應急資源、促進應急力量協(xié)同，以提高應急管理效率。(13)陸繼鋒：《西方國家應急管理綜合化改革的經(jīng)驗與啟示》，《陜西行政學院學報》2016年第2期，第5-6頁。綜合應急尚未形成統(tǒng)一的概念，既不是說所有的應急行動由一個部門(隊伍)承擔，也不是說對一個(類)災害事故由所有的部門(隊伍)共同參與，而是一種應急管理的綜合性理念和機制，至少應涵蓋以下內(nèi)容。

1.全災種

我國《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件分為四類，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，且不說分類是否科學，僅從覆蓋面來說其也未能涵蓋所有的災害事故，特別是新生事物風險災害日益增多。因此，應當打破災害種類界限，淡化災害分類，僅區(qū)分為自然災害、人為災害和復合災害，把各類災害的應急管理工作納入法治化軌道。根據(jù)具體災害的特點，歸集到相應的管轄部門，實施綜合性應急管理處置機制。

2.全過程

災害事故往往具有災害鏈特性，比如生產(chǎn)安全事故，往往會伴隨火災、爆炸、化學泄漏、中毒事件等，全過程理念就是要把“防抗救”一體化納入防災減災救災機制。全過程要求從城鄉(xiāng)規(guī)劃就應當考慮應急管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)風險防范意識，落實抗震、防洪、防空、環(huán)保以及防火、治安等要求。城鄉(xiāng)建設中，公共安全設施應當和城鄉(xiāng)發(fā)展同步，特別是應急公共基礎設施、應急教育場館、避難場所、儲備設施等，應當高標準建設。面對災害事故，應急處置階段應當以搶救人員生命為主，同時，要統(tǒng)籌考慮參與救災的各種力量補償問題和災后恢復重建問題。

3.全主體

我國已經(jīng)建立了應急管理機構(gòu)和“國家隊(國家綜合性消防救援隊伍)+地方隊(專職消防隊)+行業(yè)隊(各類專業(yè)應急救援隊伍)+志愿隊(社會應急隊伍)”的應急救援力量體系，《應急管理法》應當從應急組織上確立各類應急機構(gòu)的法定地位和職責。而在應急行動調(diào)派中，應當借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法，采取消防救援、醫(yī)學急救一體化的應急救援模式。同時，應急行動都是多主體參與的綜合機制，涉及政社企多主體關系，應當實施綜合接警、調(diào)度、指揮、處置，打破行業(yè)壁壘，實施社會全主體參與的綜合應急模式。

(四)重點內(nèi)容：綜合應急管理體系構(gòu)建

應急管理兩階段(危機前、危機后)、三階段(應急準備、應急響應和應急恢復)和四階段(預防、預警、處置、恢復)的不同劃分，并不影響應急行動按照階段式、鏈條式展開。應急機制應當與應急體制相適應，我國按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則實施應急。(14)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm?？梢园凑帐虑胺婪丁⑹轮刑幹谩⑹潞缶戎囊惑w化綜合應急理念設定應急管理機制。

1.事前

建立完善風險評估機制，對安全風險進行全面辨識評估，建立重大危險源數(shù)據(jù)庫，健全隱患排查治理體系。提升預警預報能力，綜合運用衛(wèi)星、遙感、信息技術等現(xiàn)代技術手段，加大災害監(jiān)測網(wǎng)點建設力度，提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測，實現(xiàn)災害趨勢分析預測科學、災害風險與損失評估精確。整合氣象、水文、地質(zhì)、山洪、森林、海洋等各種災害監(jiān)測系統(tǒng)，統(tǒng)籌各級各類防災減災綜合信息平臺，在各級應急救援指揮中心建立監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)資源共享、信息互通、科學預測、精準預報。建立綜合應急信息發(fā)布機制，實施與災害特征相適應的預警信息發(fā)布制度，明確發(fā)布流程和責任權(quán)限，提高工作效率，利用網(wǎng)絡、通訊媒體等多種手段加大預警信息發(fā)布和防災救災引導，提高災害預警信息發(fā)布的準確性、時效性和廣泛性，及時將災害預警信息發(fā)送給社會公眾，指導社會公眾做好災害防范。

2.事中

從預案制定做起，強化應急預案管理和應急演練機制，結(jié)合地區(qū)地理位置和面臨的災害事故特點，編制各級應急總體預案和各類專項預案，完善政府預案，銜接部門預案、社區(qū)預案和企業(yè)預案。以預案實施為指導，完善應急響應、調(diào)度指揮、應急聯(lián)動機制，制定區(qū)域應急等級調(diào)度相關規(guī)定和力量編成，根據(jù)災情響應等級，實施分級響應、逐級聯(lián)動，由低到高啟動相關應急預案。科學高效的指揮體系是應急救援成功的保障，要建立科學高效、左右互通、上下聯(lián)通的融合指揮體系。(15)王中丙：《聚焦四大問題 勇于改革創(chuàng)新 全力推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應急管理報》2020年10月9日，第3版。與應急響應機制相適應，縣級以上人民政府應當建立綜合性應急指揮中心，負責指導各部門、下級政府應急救援工作，承擔區(qū)域應對重特大災害事故指揮部工作。打通信息壁壘，將現(xiàn)有的道路交通監(jiān)控系統(tǒng)、氣象預警信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生緊急救援指揮中心、環(huán)境監(jiān)測和核應急指揮中心、海上搜救中心、電力應急指揮中心、“三防”指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部、消防救援指揮中心等平臺對接共享，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立應急前沿指揮所，著力構(gòu)建分級響應、分類處置、全要素調(diào)度、全方位聯(lián)動的應急聯(lián)動機制。

3.事后

災害事故應急處置完畢，危險威脅消除，并不意味著應急行動結(jié)束。從全過程的角度看，災后恢復和對受災人群的應急救助相對于應急過程更加重要。應急救援指的是在突發(fā)事件發(fā)生之后，幫助有關人員、財產(chǎn)或者環(huán)境脫離突發(fā)事件的威脅，盡可能避免或者減少人身和財產(chǎn)損失或者對環(huán)境的破壞的措施。應急救助指的是國家對遭遇突發(fā)事件損害的公民，免費提供物質(zhì)資料、社會服務和發(fā)展機會的行為。(16)林鴻潮：《應急救助和應急救援有什么區(qū)別？》，《中國應急管理報》2020年8月22日，第7版。現(xiàn)行各類應急法規(guī)并未高度關注救助行為，這也是我國應急立法的薄弱內(nèi)容。制定《應急管理法》要解決災害救助問題和征用物資補償問題，通過災害救助維持受災人群的基本生活水準和質(zhì)量，提供衣食住行等生活用品，保障基本的生產(chǎn)資料和工具，有的還需要提供醫(yī)療救治、心理干預，涉及法律糾紛的還需要法律援助等社會服務。應急行動的征用補償機制應當明確具體補償主體、補償標準和補償程序等內(nèi)容，更好地支持社會力量參與政府統(tǒng)一的應急行動。

4.涉外

面對重大事故災難，我國已經(jīng)接受國際應急支援，也積極參與國際人道主義應急救援行動，包括捐款捐物、派出應急救援隊伍、參與災后重建等。中國必須深化應急管理國際合作，與國際組織和有關國家一道，攜手應對巨災的挑戰(zhàn)。(17)王宏偉：《全面加強應急管理能力建設：改革開放40年經(jīng)驗的啟示》，《中國安全生產(chǎn)》2019年第1期，第34頁。在國際應急救援行動中，如何對接國際應急救援合作機制，救援人員、車輛裝備涉及出入境、救援行動、保險、法律責任等一系列問題，也是《應急管理法》要解決的重要事項，甚至需要通過國際條約、區(qū)域機制、雙邊協(xié)議和專門立法形式予以明確。

四、構(gòu)建綜合的應急管理法體系

大量的應急管理法規(guī)標準不是雜亂無章的，應當以《應急管理法》為龍頭統(tǒng)領，按照各自的職責任務，形成完善科學的應急管理法體系，為更好地提升社會綜合應急能力提供堅強法治保障。

(一)基礎：應急管理法

除了統(tǒng)一的《應急管理法》以外，許多國家針對各種具體的風險災害制定了各類單行法，或者根據(jù)應急處置程序、資源配置等制定相應的應急預案和標準規(guī)范。從單一災種應對向綜合應急轉(zhuǎn)變是應急事業(yè)發(fā)展的潮流，相應地，專項應急立法也向綜合應急立法靠攏，但各類災害事故具有不同的特點，其應對也有專業(yè)的模式，針對單一災種的專項應急法始終不可或缺，不能僅靠一部綜合性的《應急管理法》就可包打天下。但是，無論具體災害事故怎樣層出不窮、變化多端，應急管理的預防、預警、響應總有共同和共通的基本理念方法，這也是各國雖然制定數(shù)十部甚至數(shù)百部專項應急法規(guī)，但都遵循應急管理基本法的原則、規(guī)則、機制的考慮。集中統(tǒng)一的應急管理模式，防止了各類應急力量和資源的各行其是，提高了綜合應急的工作效率。

(二)主體：應急機構(gòu)組織法

應急管理日益呈現(xiàn)社會多元主體積極參與的趨勢，形成了政府、社會、企業(yè)、公民合力共治的應急社會化格局，但各類主體依法參與的法制基礎還不夠完善。應當及時制定應急管理隊伍建設管理法規(guī)，明確應急管理、應急救援、院前急救等專業(yè)隊伍和社會力量的職能定位、管理運行、參與機制。在國家法定應急管理職責方面，制定應急管理組織法、消防救援組織和人員法，強化國家法定應急機構(gòu)和力量的法定職責、組織體系、履職范圍、人員保障等內(nèi)容，完善依法履職保障。在社會應急組織及民間力量方面，應當通過立法明確社會力量參與應急行動的參與方式、組織指揮、征用補償、撫恤優(yōu)待等事項，將社會化的應急銜接公益服務、慈善活動和志愿行動，讓各類社會力量參與應急行動依法有序。

(三)橫向：一事項一立法

從橫向上看，應急管理立法應該能夠涵蓋各類重要的災害事故，實現(xiàn)全災種應對?！耙皇马椧涣⒎ā本哂嗅槍π詮姷奶匦?，要進一步強化應急法治集成創(chuàng)新，在《應急管理法》的統(tǒng)領下，按照“上粗下細”的立法技術，針對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，查缺補漏，解決應急管理的立法空白，強化應急法規(guī)的“立改廢”。制定應急管理立法規(guī)劃，細化四類突發(fā)事件的應急管理法規(guī)，拓寬應急立法視野，關注新產(chǎn)業(yè)、新技術、新材料、新業(yè)態(tài)方面產(chǎn)生的新興災害類型，加快生物災害、糧食危機、生態(tài)應急、衛(wèi)生防疫等方面的應急立法，研究經(jīng)濟危機、社會危機等復合型災難的法律應對。

(四)縱向：一階段一立法

從縱向上看，應該根據(jù)需要分別制定應急管理程序方面的法規(guī)規(guī)章、標準規(guī)范和應急預案，實現(xiàn)較強的操作性和實踐性。“一階段一立法”能夠有效層層遞進，建立事前預警預防、事中響應處置、事后恢復重建全流程的應急管理模式，完善應急人、財、物的保障機制。制定災害事故預警預防管理法規(guī)，建設應急信息大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的災害事故應急預警預報發(fā)布機制和預防提示機制。制定應急預案管理法規(guī)，把預案的編制、評審、發(fā)布、備案、培訓、演練和修訂納入法治化軌道。完善應急標準規(guī)范，制定應急救援基地、消防隊站、應急避難場所、社區(qū)體驗館等標準規(guī)范。制定災害事故救助法規(guī)，支持發(fā)展災害保險事業(yè)，建立巨災準備金，完善財政支持的地震、臺風等巨災風險保險體系。

(五)立體：綜合應急管理法體系

應急管理法應當是一個開放的體系，“合理和整合的國家應急法律體系，必須是綜合性法律與專門應急法律的結(jié)合與協(xié)調(diào)”。(18)馬懷德：《完善應急法制為構(gòu)建和諧社會奠定制度基礎》，《中國應急管理》2007年第4期，第13頁。從立體上看，各類應急管理法規(guī)之間應當是相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，融會貫通成為有機融合的整體，實際上就是將中央與地方、部門之間、地區(qū)之間、社會各類資源之間的機制理順。例如，俄羅斯就要求“各個聯(lián)邦實體頒發(fā)的幾百條法律和法規(guī)必須與USEPE(預防和消除緊急情況的統(tǒng)一國家體系)統(tǒng)一起來”。(19)遲娜娜、鄧云峰：《俄羅斯國家應急救援管理政策及相關法律法規(guī)(一)》，《中國安全生產(chǎn)科學技術》2004年第5期，第9頁。美國立法統(tǒng)一接警電話“911”，不僅實現(xiàn)了應急資源集中統(tǒng)一，也確保了各類應急行動集中統(tǒng)一。應當整合現(xiàn)有應急管理法規(guī)文件，使之成為內(nèi)容完整、邏輯嚴密、科學協(xié)調(diào)的體系。對現(xiàn)有應急法律、法規(guī)和規(guī)章進行必要的修改、補充和廢止，消除同一層次或不同層次應急法律法規(guī)規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強應急法制的協(xié)調(diào)性和實效性。

五、結(jié)語

我國應急治理體系和治理能力現(xiàn)代化更加重要，將“著力構(gòu)建現(xiàn)代化的應急指揮體系、風險防范體系、應急救援力量體系、應急物資保障體系、科技支撐和人才保障體系、應急管理法治體系”。(20)王宏偉：《發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢 持續(xù)推動應急管理改革》，《中國應急管理報》2021年2月27日，第3版。我國公共安全風險防范要求與應急管理體系融合發(fā)展，應急管理的體制、機制實現(xiàn)了綜合應急，需著力打造全方位、一體化的綜合應急管理模式。法律具有制度化、常態(tài)化、規(guī)則化、程序化等特點，構(gòu)建法治化的治理機制是應急改革的重要目標，應急管理體系發(fā)展的成果應當固化為法規(guī)制度，因此，應抓緊制定《應急管理法》，統(tǒng)籌應急管理各級各類法規(guī)、標準，形成綜合的應急管理法體系。從綜合應急改革后的立法看，2019年2月出臺了《安全生產(chǎn)事故應急條例》，該法規(guī)明確了立法依據(jù)為《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》，已經(jīng)顯現(xiàn)出專項應急法規(guī)向綜合應急歸攏的趨勢。2021年，全國人大啟動了《突發(fā)事件應對法》的修改，其思路是“堅持該法的突發(fā)事件應對管理領域基礎性、綜合性法律定位不變，著力處理好與本領域其他專門立法的關系，確保不同法律之間的銜接配合”。(21)《依法防控 依法治理：突發(fā)事件應對法擬全面修訂》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/f50a8ad8be204a3ea4d919c75a9d6cf4.shtml。該法的名稱初步確定為《突發(fā)事件應對管理法》，重點突出了應急管理。這部法的出臺將真正樹立應急管理的基本法，并以此為基準，形成綜合統(tǒng)一高效的應急管理法體系，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的應急管理保障。