對解決廣西林權類不動產登記歷史遺留問題的思考

謝宗音，王俊男，鐘雪鴻

廣西是全國重要的木材生產基地，人工林面積約640 萬公頃，居全國第1 位。廣西年木材產量約占全國總產量的30%，其中集體林地面積約占全區林地總面積的90%以上。妥善處理廣西林權歷史遺留問題，加快林權登記法治化、規范化、標準化、信息化，推動落實林權承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，對實現鄉村振興具有重要的現實意義。

一、林權的歷史沿革

中華人民共和國成立以來，我國的土地政策經歷了土地改革時期、農業合作社“四固定”時期、林業“三定”時期、集體林權制度改革時期以及不動產統一登記。

1950 年6 月30日，中央人民政府公布施行《中華人民共和國土地改革法》，農民分得田地和山林，個人擁有了土地的所有權，此時土地權屬分為國家土地所有制和農民土地所有制。同時規定土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

1981年3月，中共中央、國務院頒布《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，全國開展了林業“三定”工作，主要內容是穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制。要求堅持以現在的權屬為基礎，凡是沒有爭議的，都予承認，穩定下來不再變動。堅持“誰造誰有，合造共有”的政策，維護國家和集體造林成果，對于明確權屬的林地要登記造冊發放山界林權證。對于歷來就有自留山的社隊，維持自留山，同時造冊、發證。同時要求劃清自留山與責任山的界限，自留山地所有權歸集體、林木歸個人所有，而責任山的林地林木所有權都歸集體，責任戶只有管護責任。同時期，國有林場也在開展林業“三定”工作，但進展緩慢，主要原因在于合作化及人民公社時期，國有林地被侵占嚴重，權屬不清。

1989 年5月，國務院辦公廳轉發林業部《關于國有林權證頒發情況及限期完成發證工作意見報告的通知》，明確要求發證最遲不得晚于1990年6 月底。為了按時完成此項工作，地方發證部門在頒發山林權證的工作中，出現了核實查驗林地原有憑證不夠系統、不細致，實地丈量邊界方式粗放、不準確，發證公告程序不完整、不全面等問題，使得被錯認的林地不能及時更正，未對歷史遺留問題進行全面清理，產生了新的林地糾紛。

2008 年6月，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，要求各級林業主管部門用5 年左右的時間，建立產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、服務監管有效的現代林業產權制度。集體林權的分配，是在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包的方式落實到集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。

2015年，國家頒布《不動產登記暫行條例》，實行不動產統一登記制度。為適應林業發展改革需要，解決林權類不動產登記工作不規范、不到位等問題，堅持不變不換、物權法定、便民利民原則，將林權登記納入不動產登記。2020年6月，自然資源部、國家林業和草原局聯合印發《關于進一步規范林權類不動產登記做好林權登記與林業管理銜接的通知》，廣西明確分步分批推進林權類不動產確權登記工作，妥善解決歷史遺留問題。

二、廣西林權類不動產登記歷史遺留問題現狀

（一）林地糾紛積重難返

我國的土地制度經歷了多次變遷，在歷次改革執行過程中對于上一時期遺留的問題，并沒有得到完全、有效處理，造成各時期存在的問題相互疊加、積重難返。各時期形成的權屬臺賬也缺乏科學有效的管理和留存，當發生糾紛時常出現舉證難、難舉證或是證據不夠充分等問題，給政府調處和法院判決工作帶來了極大的困難。例如國有林場開展的林地回收工作。在“合作化”“四固定”、人民公社時期，當時技術條件落后，確權工作粗糙，造成權屬界線界定不清、權屬臺賬證據不充分，導致國有林場林地被侵占現象嚴重，造成了林農在林場實際經營的事實，各方權益主張無法得到充分保障。加上林業“三定”時期以來沒有對之前的歷史遺留問題進行梳理和解決，造成了林場林地被長期占有，糾紛不斷。據林業部門統計，廣西全區被侵占的國有林地約11.86 萬公頃，截至2020 年底已回收8.07 萬公頃，仍有3.85 萬公頃未收回。

（二）權屬交叉重疊

在全區已開展的林權類不動產相關工作中，普遍存在全民與集體所有權交叉重疊、集體林權與集體土地承包經營權交叉重疊、集體林權與國有林地使用權交叉重疊的問題。造成權屬交叉重疊的主要原因有：一是機構改革前，各部門按照土地資源類型不同和職責分工不同對不動產實行分散登記，各部門間數據成果共享率低、協調溝通不到位，工作開展前沒有合理劃定各類土地資源邊界，導致工作全面鋪開后出現兩權交叉重疊現象；二是不動產統一登記前各時期開展的確權工作方法粗糙，沒有嚴格履行相關權利人相互指界確認的要求，導致在發生權屬糾紛時缺乏有力的權屬證明材料；三是受限于歷史和測量技術手段落后等原因，早期四至邊界的測量手段都是基于1 ∶1 萬地形圖進行人工勾繪，使用羅盤儀確定方位加上邊界文字描述來確認邊界，不可避免地造成邊界間交叉重疊。

（三）地類沖突

改革開放以來，隨著經濟發展、不同時期國家對土地開發和保護的政策調整，群眾對土地的各類需求也不斷發生變化，因土地用途不一致造成的問題主要表現在：一是林地與耕地范圍邊界不清；二是林地和建設用地范圍不清。機構改革前各部門對土地利用類型認定標準不一，造成區域劃分不一致，各部門按照自己的利用標準開展土地發證工作。此外，不同時期國家對土地開發和保護的政策不同，同一區域內林地和耕地處在一個動態調整的狀態，例如為保障重大項目的農轉用項目、退耕還林等。動態調整的地類未在林地、耕地日常不動產登記業務中同步或及時更新，造成地類沖突。

三、化解建議

（一）“三個有利于”調解林權糾紛

正確解決林權糾紛，應當綜合考慮歷史和現實狀況，積極疏導、充分協商，遵循有利于安定團結、有利于生產生活、有利于經營管理的原則，實事求是地依據各個時期的有關歷史資料，結合當時實行的法律、法規以及土地政策進行綜合分析、合理判斷。林地糾紛大多數缺乏有效證據，或是已有證據缺少推敲，特別是在國家政策調整過程中，土地權屬發生多次變更，很多情況下需要調處機構依法行使行政自由裁量權。各調處機構在行使自由裁量權時，要遵循合法性、合理性原則，正確引用法律、法規；兼顧保護當事人合法權益、保護土地資源和合理開發利用原則；同時還要全面了解我國不同歷史時期有關土地法律、法規、規章、政策以及歷次土地改革的實質和特點，了解風土民情，尊重歷史，正視現實，結合歷史以來當事人的有效經營管理事實，從有利于國家建設、有利于生產生活、有利于管理和利用的角度來處理爭議，從法律、政策和思想上解決矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。

（二）合理合規妥善處理權屬與地類問題

當前，我國實施不動產統一登記制度，原分散在各部門的登記信息逐步歸集到自然資源主管部門。在認定不同類型的不動產產權成果時，要綜合運用個別審查、比較印證以及綜合分析相結合的方法，不能一味認定或者否定某個時期某個部門頒發的權源材料，需要充分研判，兼顧各方利益，充分銜接各部門認定的成果。同時，制定與現行改革配套的制度，采取科學合理劃定各類自然資源類型邊界的方法，妥善處理地類沖突問題，既要保障現有耕地的質量和數量，又要保障森林林木保有量和林農的切身利益。做好林權不動產常態化更新工作，重點對歷史遺留問題中林轉用配套銜接處置問題加快制定處置辦法，妥善處理林地性質變化等問題。

（三）系統推進林權登記管理信息化、實效化

針對當前廣西歷史林權登記情況復雜的現狀，自然資源主管部門要結合林業生產與發展的實際，合理制定長期、穩定、科學的工作方案與辦法，切實保障林權類不動產確權登記常態化運行。

一是要積極開展林權類不動產登記歷史存量數據整合與成果分類處置，實現已有林權成果信息化，保障林權業務登記常態化、管理信息化。同時，系統開展林權歷史發證成果質量評估分析，重點評估數據準確性、程序可行性、林地分配合理性、林權發證完成情況，制定數據整合質量問題清單，并在此基礎上，科學分類處置原林權發證成果。對于原林地分配合理、程序完整，但因四至不準等原因無法有效使用的，按照“缺什么補什么、錯什么改什么”的原則，采取“來一宗辦一宗”或者整村推進、集中開展的方式完善原發證成果；對于原林地方案分配不合理（漏分配）、程序不完整，并且已影響地區林權登記業務正常開展的，在同地方有關部門與村委充分溝通協商的基礎上，對歷史發證成果進行系統回收糾正，并按照不動產登記程序開展成果首次登記或更正登記。

二是要充分顯化林權價值。調動民眾參與的積極性，充分銜接林業生產經營，制定林權不動產登記與林木采伐、生態補償與管護補助的領取機制，不斷強化以林權證作為流轉管理、抵押貸款、保險保障的集體林業管理與服務，實現數據共享與銜接應用，以此突出林權登記的良好氛圍與價值實效，激發林農參與林權調查登記的積極性和主動性，從而穩步有序推動林權不動產登記工作，助力林權歷史遺留問題的有效化解。

三是要立足林業高效合理利用與長遠健康發展，在林權登記常態化中，在充分尊重農民意愿的基礎上，積極采取林地“小并大”“多合一”“確權確股不確地”等登記方式，保障林地快速落界、林業合理發展；積極研究與推廣電子簽章的互聯網林權登記流程，充分利用移動互聯網等技術與自治區企業電子印章管理辦法等，豐富林權登記方式，提升林權登記效率與服務水平。

鑒于廣西林權地形復雜、界線難辨、體量巨大等實際情況，僅憑單一的地籍調查方式或者單純依靠專業技術人員開展林權登記調查，既不能較好地保障調查，也不能降低工作成本，難以長期、快速地支撐林權地籍調查，不利于林權歷史遺留問題的化解，也不利于林權類不動產登記常態化工作。因此，需要結合實際，充分利用資源，多措并舉地制定行之有效的林權地籍調查方法。一是針對廣西喀斯特地貌以及灌木林與天然林等自然林區的現狀，豐富林權地籍調查方法，充分運用衛星遙感、無人機攝影等基礎數據，構建與林區地形1∶1 還原、影像分辨率優于0.5 米的實景三維模型，實現林農足不出戶可“看圖指界”，輔助不動產登記部門開展內業快速核實調查，確保林權登記的效率與質量。二是創新林權地籍調查方式，深化北斗導航定位、移動互聯網等技術應用，構建全民可參與、操作簡捷的調查保障體系，實現林權地籍調查成果全流程、標準、快速、批量輸出的功能，以此支撐全民參與的創新林權地籍調查方式，推動“林農事，林農辦”，提升林農林權登記的參與感和認同感，同時化解當前林權調查成本高、調查難等問題。三是優化林權地籍調查規范，突出不動產調查登記的實效。與當前最新的國土空間規劃用途管制、自然資源調查監測及國土變更登記調查等數據銜接，指導前期分析與調查核實，實現權籍調查成果的準確采集與有效判定，簡化林權地籍調查內容，在調查要求或者內容等方面進行合理簡化，以此提升林權地籍調查效率。