加強行政事業單位財務管理的幾點思考

馮媛媛 揚州市金融服務中心

引言

近年來，隨著國民經濟的發展和人民生活水平的提高，國家不斷加大民生投入力度，并以《預算法》為引領，強化行政事業單位財務管理的嚴肅性，強調行政事業單位在預算編報中應該具備會計目標的完整性和全面性。2019年實行的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》對行政事業單位完善會計核算科目，提升會計信息質量，確保資金配置效率提出了明確要求。行政事業單位的基本建設支出必須合并在單位統一的賬務中進行核算，保證單位財務信息完整性。雙基礎體系成為強化單位財務管理的重要手段，有利于實現監察、審計和監督，確保資金安全和使用效率。在此要求下，行政事業單位的財務管理，需要加強預算編報，注重厲行節約，合法合規地開展業務，不斷提升財政資金績效。

一、行政事業單位加強財務管理的重要意義

行政事業單位屬于非營利性的組織結構，主要是以提供經濟社會發展所需的公共服務和產品為手段，承擔精神文化傳播、國家人才培養、公共醫療衛生等主要職能。因此，行政事業單位的內部建設與穩定運行，除了需要構建科學合理的組織架構和管理架構，還需要不斷完善內部財務管理。這是維系行政事業單位自身發展，確保服務功能充分實現的重要保證。

預算是行政事業單位財務管理的基本前提，也是影響財務管理方向的決定性因素。單位通過科學合理的預算編制獲得建設資源，并在管理和運行過程中，進一步落實各項管理制度，保證財務支出的程序性和規范性，提升各項資源的使用效率。新的《政府會計制度》采用權責發生制，對單位預算編制提出更高要求。在此要求下，單位財務管理貫穿于經濟活動的全過程，進一步強化各部門的職責分工、業務流程和操作規范，使內部形成相互制約、相互監督的制衡機制，還能夠促進內部控制建設更加具有針對性和可操作性，從而降低資金管理風險的發生概率。

二、行政事業單位在財務管理中存在的問題

（一）成本管理意識薄弱

隨著體制改革的不斷深入和完善，我國行政事業單位的定位和功能也更加清晰。行政事業單位作為非營利性質的社會組織，固定資產、人力資源、運營管理等成本都是由專項資金和基礎支出所構成的。單位的財務管理需要保證合法性、合規性與公共服務效益性。由于行政事業單位的資金費用有很大一部分是由國家財政提供，運行中不以營利為目的，就容易導致單位對資金管理的重視程度不夠，成本管理氛圍欠缺。部分行政事業單位忽視內部成本管理與控制建設，導致成本管理制度不完善、成本管理制度的執行力度不足、內部監管體系不健全等問題，間接影響其管理職能與服務職能的發揮。

（二）對預算編制重視不夠

行政事業單位預算管理是資金效益的產出結果，理應貫穿于單位預算編制、執行和監督的全過程，其目的是花盡量少的錢辦盡量多的事。但是，有些基層行政事業單位財務管理工作相對簡單，對于預算編制、執行、資金流動等工作不夠重視。在資產配置上，單位不注重科學合理的預算。在多頭管理或交叉管理的態勢下，單位盲目添置固定資產及設備。比如，在沒有充分考慮添置資產的效益前景和單位人員增減的情況下，大量購置車輛及辦公設備等。這樣增大了資產閑置的風險，不僅降低了現有資產的使用效率，同時也存在國有資產流失的潛在隱患。

（三）管理制度有待完善

我國行政事業單位除了財政進行差額撥款以外，還針對有些特殊領域實行自收自支的管理運行模式。如果管理制度不完善，單位就很容易出現財務管理的漏洞。特別是文化、教育、醫療等領域，其提供的大多是難以量化的無形產品和服務，對于資金的投入產出比很難進行計量。部分行政事業單位雖然建立起財務管理制度，但在執行過程中存在很大的隨意性。固定資產管理、現金流、政府采購等不夠規范，沒有建立內部相互制約的工作機制。比如，固定資產管理方面從實物入賬、使用和處置的一系列流程，缺乏有效的制度約束，出現賬務不符、賬卡不符的現象；問責機制不健全，缺乏民主決策和監督機制，一支筆的權力運行模式，制約著單位財務管理的規范運行；支出項目的審核與報銷存在漏洞，影響單位服務效能的提升。

（四）管理人才隊伍有待加強

《政府會計制度》自2019年實行以來，單位的會計核算更加復雜，對財務人員的專業水平要求更高。但目前行政事業單位財務人員的素質參差不齊，除了核心職位要求從業人員具有專業職稱以外，一般崗位的進入門檻并不高。部分財務人員沒有財務專業的知識結構，欠缺財務工作經驗，對最新的財務政策法規不關注不理解，只能做簡單的記賬工作，不能快速反應和有效應對一些復雜業務。在專業人員缺失的情況下，單位內部對專業會計會存在很大的依賴性。專業會計的工作范圍廣、工作任務大，容易產生職責錯位，影響會計核算工作質量。

（五）監管體系不健全

一些行政事業單位受編制數量、人員結構等因素限制，一崗多職的現象普遍存在，不相容職務未能徹底分離，未實現定期輪崗制度，也沒有建立專門的內部監督機構。財務人員既是財務的管理者，又是財務的執行者，這樣造成內部監管力度不足、流于形式等問題。比如，閑置資產出租，有些過期幾年也沒有按期收回租金，長期無人過問，導致呆賬、壞賬，增大國有資產流失風險。另外，從外部監管體系來看，基層相關審查部門雖然有獨立行使審查、監督的權力，但在權力運行中還存在很大的局限性，在一些重大項目上只重視項目的立項與程序合法合規性，對項目實施過程和項目支出流程難以真實把握，往往只是審查會計資料，審查的針對性不強，監管力度難以發揮。再加上行政事業單位管理者監管意識不強，內部難以形成成本節約的環境氛圍，缺乏對財務管理的重視，簡單地將國家的政策法規代替單位內部財務監管工具，造成單位財務監管的缺失和缺位。

三、加強行政事業單位財務管理的措施與建議

（一）提高對成本管理重要性的認識

成本管理是任何組織機構的核心要素。行政事業單位追求社會效益，更應該強化成本效應。將企業管理的思維理念應用到管理事務中，是行政事業單位應該追求的基本目標。首先，行政事業單位要轉變思想觀念，將管理職能向服務職能轉化，堅持樹立人民公仆的良好形象，始終把為人民服務的職責使命放在首位，提高成本管理意識，完善各項成本管理和控制制度。其次，單位要構建科學合理的成本管理體系，通過良好的管理確保全員上下嚴肅對待成本，防范、杜絕私心雜念和非分之想的生存空間。這就需要從源頭上對預算進行有效把控。增強預算編制的準確性，如果需要調整項目預算，必須按照規范程序進行申報，提供必要的證明材料，通過單位專家組論證和審核后，修改和調整預算額度，保證成本管理體系的嚴肅性。

（二）科學編制單位預算

行政事業單位的財務管理工作，是一個預算編制、執行和監督的全過程。預算是行政事業單位全面管理工作的重中之重。預算的編制應堅持強化收支平衡、量入為出的基本原則，摒棄“重預算編制、輕預算執行”的傳統觀念?？茖W合理的預算管理需要涵蓋行政事業單位的收入、支出和成本，在構建規范性、獨立性和前瞻性預算的基礎上，更要強調預算會計的責任心和透明度。通過建立“行政事業單位會計”對“地方財政總預算會計”負責制管理模式，有效降低財政資金在單位處置使用中的隨意性，提高國家資金使用的安全性和效率。行政事業單位編制的項目資金數額應該具有明晰的流向目標，并按照相關規定的審批流程逐一申報。這樣便于財政總預算會計精準配置公共資源，有效避免財政資源的閑置和浪費，從而控制“三公經費”超規格、超標準列支。

“三分離一公開”即預算編制、執行、監督三權分立，績效評價公開。這是行政事業單位會計管理流程中的創新模式，是以會計集中核算制度促進財務管理效率提高的會計體系。會計集中核算的基本形態是以地方財政為主體成立的會計核算中心，其應用策略是在單位財務自主權不變的前提下，不再設立多個會計和出納。各單位只需設立一名報賬員，在總會計的委派下，向會計集中核算中心呈報會計信息，由會計集中核算中心為單位辦理會計預算和核算業務。行政事業單位財務管理流程中的會計集中核算制度，改變了財務人員管理結構和會計業務處理程序上的諸多弊端，進一步強化了會計預算和會計監督。這一模式可以從源頭上對資金流動進行掌握和控制，有效避免行政事業單位自身的財務風險。

（三）建立健全各項財務管理制度

對于任何組織機構來說，財務管理制度是財務績效提升的重要支撐。因此，加強單位財務管理制度建設，是確保行政事業單位財務實效性的必然選擇。財務管理制度重點是對人的思想行為進行規范和約束，既要防止權力濫用，也要強調民主集中。財務管理制度應覆蓋單位內部的一切經濟活動，同時注重制度執行的全過程監管，形成業務與財務相互制約和控制的體系。一是建立不相容崗位相分離的責權制度，規范各關鍵崗位的職責職能，有條件的單位要實行定期輪崗制度。二是建立資金使用審批流程制度，加強單位資金管理，杜絕擅自挪用、侵占資金等違法違規行為。三是完善預算管理制度，其側重面是落實制度的執行，將單位運行過程中的每一項細小支出都要納入預算，執行時明確單位負責人的主體職責，防范和管控執行過程中產生的經濟活動風險。行政事業單位要不斷完善制度，以規章和制度為準繩，建立良好的溝通機制和渠道，促進執行結果的信息反饋，及時糾偏糾錯。

（四）加強管理人才隊伍建設

財務人力資源是行政事業單位發展的核心要素之一。建立長期的人才培養機制是行政事業單位前瞻性發展的基本體現。要充分發揮財務管理的功能和作用，就需要有優秀的專業人才作支撐。首先，行政事業單位在財務管理方面的人才隊伍建設上，要根據單位的職能特征和規模，設置合理的工作崗位，內部培養或外部引進財務專業人員。其次，單位要秉持“任人唯賢”的用人理念，對招聘的財務人員要進行專業知識和工作技能考核，并對思想、道德、態度等各個維度進行全方位評估，選擇性地錄用合格人才，保證行政事業單位財務工作團隊的專業性和純潔性。然后，單位還要加強對財務工作人員的在職培訓，鼓勵與支持財務人員進修培訓和專業等級提升。對于在職財務人員的培訓，單位可以采取線上線下和委托培訓的方式，幫助財務人員鞏固與提高理論知識，強化政策法規的學習與應用。最后，單位還要提升財務人員的信息技術水平。這是財務人員和單位自身后續發展的必備能力。目前“數字財務”“智能財務”已被應用于財務管理的各個環節。單位必須加大財務人員的信息素質培養，使財務管理更加高效、規范和真實。只有這樣，行政事業單位全面管理才能順利發展。

（五）構建單位內部和外部監督管理體系

完善的財務監管體系，是行政事業單位良性發展的基本保障。因此，需要構建第三方專業機構監管、內部機構監管和內部職工監管的立體式監管體系。

一是建立內部審計機構或部門，專職負責監督單位內部財務審核和日常財務運行，關注財務管理流程，權、責劃分和重點崗位等方面，履行內部審計職責。單位要重點加強預算編制及執行過程監督，尤其是重大政策措施落實情況、基礎設施建設、資產購置等等。通過開展定期或不定期檢查、專項檢查、隨機抽查等形式，對發現的典型性、普遍性、傾向性問題，及時分析研究，制定相關管理制度，完善內部控制措施。

二是重視外部監督力量。單位自身人員不足，或者專業水平不足的情況下，可以借助第三方專業機構共同開展內部審計工作。單位主動接受來自外部的監督，包括地方財政、審計、稅務、紀檢及上級部門的檢查、審核和監督，以彌補單位自身監管的不足。通過檢查發現問題，及時整改，完善治理，促進財務管理流程程序化和規范化。

三是強化民主監督。要切實保障單位員工對財務管理的知情權、參與權、咨詢權、建議權和監督權。單位要在合法、合規的原則下，通過多種形式實行財務公開，主動接受群眾的監督，廣泛聽取群眾的意見和合理化建議。單位可以通過設置監督專線和懸掛意見箱等形式，來收集職工的意見和建議，并對處置結果及時反饋，提高內部職工監督的積極性，以此促進單位財務管理和整體事業的健康發展。

結語

行政事業單位的財務管理就是對人、財、物的管理和控制。從管人的角度，主要是防止權力濫用，杜絕腐敗，從管財和物的角度來講，就是通過科學、規范、合理的財務預算來控制成本，提升資金使用效率，實現行政事業單位內部管理整體水平的提高。完善行政事業單位財務管理，需要提高認識和轉變觀念，建立嚴格、規范、行之有效的管理制度。需要強調的是，單位一定要強化管理制度的執行與落實，加強財務人員的教育與培養，確保財務人員整體素質與單位發展相匹配。這樣才能進一步提高行政事業單位管理水平和服務質量，并通過良好的財務管理幫助政府建立穩健的財政政策，提高財務風險管控能力。