“省直管縣”，何去何從*

伍嘉冀

中共二十大報告提出，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。基于大流動、工業(yè)化、市場化的內(nèi)生視角，往往是考察城鎮(zhèn)化的主流范式。但與此同時，“行政區(qū)劃本身是一種重要資源”，[1]空間視角日益受到重視。行政區(qū)劃改革作為一種外生性變量，由政府命令和法律引入自上而下的制度變遷，也是探析縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵議題。

基于行政區(qū)劃的外生視角，我國縣域城鎮(zhèn)化主要有兩種推進路徑。一種是以城市為著力點，基于區(qū)界重組的地理政治學。在科層化的空間結(jié)構中，重新界定城市的功能實體，從而將縣城直接擴充為城市邊界，優(yōu)化為城市功能，比如“撤縣設區(qū)”“撤縣設市”和“區(qū)縣合并”等。另一種推進方式是以縣域為基點，基于權力下放的地緣政治。通過組織再造與資源下沉，增強縣域?qū)嶓w的事權與財權，比較典型的是“省直管縣”“強縣擴權”等。

習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次做出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共二十大再次強調(diào)推進縣城建設對促進新型城鎮(zhèn)化建設的重要意義。因此，基于“權力下放”的地緣政治，在制度設計上，通過省直管縣改革，直接將省級權力下沉至縣一級，將基層治理單位下沉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要承載空間——縣域，在改革思路上符合縣域的最新戰(zhàn)略定位。

然而，從實踐看，已開展數(shù)年的各省直管縣試點間效果差異較大，改革走向并不明朗。為什么有的地方改革很有成效，有的地方難以為繼？這些技術細節(jié)已被輿地學或政治地理學者所注意，但囿于學科的限制，很難展開對于社會過程的分析，需要更多有關實證性研究補充。基于在改革試點地的調(diào)研，本文試圖提煉省直管縣改革的實踐經(jīng)驗。

一、省直管縣的改革緣起

省直管縣將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是政區(qū)層級變化的改革。在中國歷史上，行政區(qū)劃沿革的核心即為政區(qū)層級的變化，其實質(zhì)是集權與分權之間的演變。20世紀70年代，為了推動經(jīng)濟社會發(fā)展，中央開始向地方經(jīng)濟分權。1982年，地方政府在中央的號召下撤地設市、地市合并、縣（市）升格，實行市管縣體制，權力尺度由中央轉(zhuǎn)移到地方。如果說市管縣體制是由上而下分權到市，那么省直管縣體制則是把分權進一步延伸到縣。市管縣實行后，黨和國家重要文件和領導人講話中多次提到省直管縣的相關內(nèi)容。2005年6月，時任國務院總理溫家寶明確提出，“在具備條件的地方課題推進‘省直管縣’和‘鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管’”。2009年中央“一號文件”提出，“穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2010年“中央一號”文件提出，“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2017年3月，國務院《關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》再次提到，“簡化財政管理層級，擴大省直管縣財政管理體制改革覆蓋面”。

為什么要分權到縣，是理解改革緣起的關鍵。首先，在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型中，城市型政區(qū)應運而生，市縣關系發(fā)生巨大變化。中國自古以來都有城市，但城市并未獨立地以政區(qū)的面目出現(xiàn)，而是從屬于上一級區(qū)劃的地域型政區(qū)。清末時，許多城鎮(zhèn)的經(jīng)濟遠遠超過其上屬的縣治或府治，但在行政管理方面仍隸屬于該縣。新中國成立以后，市縣區(qū)劃經(jīng)歷了前所未有的尺度重組與地域重構。城市從原有的縣境中劃出，或與省相當為直轄市，或為地級市，縣域成為從屬于城市的政區(qū)。這種行政區(qū)劃的被動降級，擠壓了縣域發(fā)展空間。在線性等級關系中，一些地級市會利用其上位的權力優(yōu)勢“卡縣”“吃縣”。尤其在分稅制改革之后，基層政府可自由支配的財政收入減少，但支出壓力并未減輕，導致了縣域治理的基礎性資源缺失。排他的行政邊界與模糊的經(jīng)濟邊界形成張力，阻礙了縣域的社會經(jīng)濟發(fā)展，在某種程度上也強化了城鄉(xiāng)分治。

其次，在社會發(fā)展中，郡縣傳統(tǒng)的不適應性日漸顯現(xiàn)。秦置郡縣時，以步行為尺度、以方圓百里為原則，構建了戶籍管理的地緣關系。后代無論是唐代的郡縣治所、元代升縣為州，抑或80年代初行政性分權和財政包干制的推行，都延續(xù)了這種靜態(tài)的地理規(guī)劃，即用面積劃分實施全面、直接的分區(qū)治理。改革開放后，我國進入一個高頻率、大規(guī)模、廣空間的超動態(tài)社會，數(shù)以億計的農(nóng)民涌進城市，諸多事務早已突破傳統(tǒng)的郡縣范圍。與此同時，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)仍非常龐大。20世紀90年代，經(jīng)過“撤區(qū)并鄉(xiāng)”“撤片并村”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由多變少、規(guī)模由小變大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口數(shù)量和經(jīng)濟規(guī)模上超過所在的縣級市甚至地級市。作為服務型政府，較歷史任何時期，國家要直接面對基層的主觀意愿十分強烈。作為一種空間生產(chǎn)策略，省直管縣指向了行政下沉的制度實踐。

歷史上，在“皇權不下縣”的基層自治下，縣級主要領導易成為腐敗高危人群

再次，智慧政府的發(fā)展，為新的權責模式奠定了技術基礎。早年，一些省份面積遼闊、交通不發(fā)達。為了方便政府間運作，是市管縣產(chǎn)生的背景之一。然而，增加一級行政管理層級，意味著增設對口職能部門和行政編制，直接導致運行成本增加、行政效率降低。當前，依托大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術手段，電子政務不斷普及、高鐵航空四通八達，各級職能部門之間的溝通日趨完備，上級政令能夠便捷下達到基層政府，為扁平化的行政模式奠定了客觀基礎。

最后，加強省縣溝通，有助于重塑地方政治制度空間。歷史上，省一級規(guī)模比較大、具備造反的條件，所以省一級的總督、巡撫等互相分權制衡。而縣一級的力量不至于能夠造反，無須設置分權，采用“皇權不下縣”的基層自治。因此，縣官權力很大、不受約束，他并非代表一個個體，而是代表條塊里的“塊”，是行政層級中的人格化象征。[2]當前，基于這種“政治地理邊緣”傳統(tǒng)，縣級主要領導易成為腐敗高危人群。省直管縣改革通過下放權限，有助于加強基層把控，隱含著重塑地方政治敘事的政治目的。

二、省直管縣的發(fā)生特征

我國的省直管縣改革，是有序的、分階段的漸進過程。改革肇始于1949年北京、上海、天津直轄市的設立。從1953年浙江省實行財政省直管體制，到1988年海南建省，到1992年浙江省強權擴縣系列改革和1997年重慶直轄，再到2005年之后全國大面積的推行試點，我國一直在陸續(xù)摸索著省直接管理縣的實踐。截至2016年底，全國共有1793個縣參與了省直管縣改革。

政區(qū)分等是國家對行政區(qū)劃進行分類管理而做出的一項重要制度安排

在實踐中，省直管縣主要有以下三種形式：第一，行政省直管縣，即在行政管理層級上省直接管理縣，不經(jīng)地級行政區(qū)管轄，縣級行政區(qū)與地級行政區(qū)享有相同的政治、經(jīng)濟和社會管理權限。

第二，財政省直管縣，即通過收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預決算、年終結(jié)算等, 省與縣直接開展財政聯(lián)系。

第三，全面省直管縣，一般涉及三個方面：一是下放事權，擴大縣級經(jīng)濟社會管理權限；二是省直接管理縣級財政體制改革，保障縣級有相應的財力；三是對縣級主要領導采取適度上收的管理制度，弱化地級市對縣級的政治控制權。[3]

三、省直管縣的后續(xù)走向與改革邏輯

（一）行政省直管縣：政區(qū)分等的空間敘事

政區(qū)分等是國家對行政區(qū)劃進行分類管理而做出的一項重要制度安排。省一級，基于社會經(jīng)濟發(fā)展形成潛在的隱形層級；市一級，副省級城市、計劃單列市等行政級別要高于其他地市；縣一級，分為市管縣與行政省直管縣。行政省直管縣，是所在省級行政區(qū)直接領導和管理縣域，地級市不進行中間干預，高配縣級主要領導，包括省直轄縣級市與省直轄縣。當前，省直轄縣級市有海南省的瓊海市、儋州市等；新疆維吾爾自治區(qū)的石河子市、阿拉爾市等；湖北省的仙桃市、潛江市等；河南省的濟源市。省直轄縣只存在于海南省，具體包括安定縣、臨高縣等。[4]

通過政區(qū)分等，可以根據(jù)地方實際減少治理成本，是實現(xiàn)簡約治理的手段之一。歷史上政區(qū)分等的分類標準屢經(jīng)變遷，主要包括“地區(qū)的沖要、戶口的多寡、資地的美惡，政務的繁閑”。[5]當前，不同地方的地理、經(jīng)濟基礎，代表了一種特定尺度的權力關系結(jié)構，是交疊的政治經(jīng)濟過程的空間表達。海南省全面實行省直轄形成的“海南模式”，主要基于其地理空間。1988年海南建省時，陸地面積為三萬四千多平方公里，人口800多萬，轄19個縣市。與其他省份相比，機構和人員最少，省縣直接溝通的成本較低，因此在省、縣之間未設置中間層級。新疆維吾爾自治區(qū)一些縣級市推行行政省直管縣，主要是歷史原因。新疆在屯墾戍邊的發(fā)展中，形成了“師市合一”的城鎮(zhèn)管理體制。在此基礎上建立的縣級市，既保留兵團的功能，又有一級地方政府的治理功能，形成了新疆少數(shù)民族地區(qū)公共治理體制的特有形式。湖北省、河南省為了促進區(qū)域發(fā)展，選取了生產(chǎn)總值較好、基本發(fā)育為中等城市規(guī)模且有發(fā)展?jié)摿Φ拇硇钥h級市，采取經(jīng)濟計劃單列、干部高配的省直轄模式。

（二）財政省直管縣：縣域發(fā)展的地方邏輯

財政省直管縣早已有之。新中國成立之后，浙江省一直探索財政省直管縣體制。1987年，山西省在雁北地區(qū)試點省直接對縣財政包干。20世紀90年代，我國縣鄉(xiāng)基層政府財力匱乏、負債嚴重。2005年以來，為了緩解縣級財政困難、解決政府預算級次過多等問題，全國范圍內(nèi)推行了以擴大縣級財政管理權限為核心的財政省直管縣改革。各省的改革路徑不盡相同，有些地區(qū)在財政體制、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算等各個方面全面實行省對縣直接管理；有些地區(qū)主要在補助資金分配和資金調(diào)度等方面實行省縣對接。各地改革都已有數(shù)年，但不同學者對各地財政省直管績效判斷各異，勾勒了改革的模糊面相。究其原因，是地方性知識與規(guī)范性政策之間存在差異，改革績效與各地基礎有很大關系。

1.縣域經(jīng)濟基礎

分稅制改革后，全國縣域發(fā)展分化嚴重。一些省域大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，成功實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟社會高速發(fā)展，涌現(xiàn)出諸多地方的實踐探索經(jīng)驗。比如，浙江省的縣域經(jīng)濟基礎較好和城鄉(xiāng)差異相對較小作為重要省情，是其改革相對徹底的一個關鍵背景因素。而在中西部一些縣域，基于財政困境沒有能力完全滿足公共服務需求。2013年，安徽省縣域財政收入1043.7億元，僅相當于浙江省的43.4%和江蘇省的44.6%（見表1）。對于財政省直管縣，經(jīng)濟基礎較好的地方，改革猶如錦上添花；而對于經(jīng)濟基礎相對薄弱的縣域而言，改革在一定程度上改善了基層財政困境，但高水平的縣域治理仍較為困難。

表1 2013年安徽與浙江、江蘇縣域經(jīng)濟指標比較

2.縣域人口基礎

研究發(fā)現(xiàn)，對于一些人口大省，如河北省、山東省，縣級政府僅有發(fā)展經(jīng)濟的動力，但缺乏提升公共服務水平的意愿。省直管縣改革激發(fā)了縣級政府經(jīng)濟發(fā)展的積極性，但與之相伴的卻是，地方政府缺乏內(nèi)在動力去提升服務性公共物品的供給水平，導致縣域公共物品供給結(jié)構的失衡。[6]這類情況在遭遇疫情防控等特殊情境時，會體現(xiàn)出較大的風險和挑戰(zhàn)。[7]

3.縣域政治基礎

地方行政管理的結(jié)構，構成了不同政治土壤。“早年，據(jù)說縣領導寫一張紙條、批一下編制，就算招聘成功。這種不規(guī)范操作，導致了人員遠遠超編。2004年，我省一個7萬人口的小縣，竟超編近8000人，造成了吃飯財政。”[8]有調(diào)研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省絕大部分的縣、鄉(xiāng)政府，都不能及時發(fā)放財政供養(yǎng)人員的工資，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年期間只能發(fā)放一個月的工資，甚至連“吃飯財政”都談不上。[9]地方行政臃腫、行政成本過高，影響著改革的有效運轉(zhuǎn)。

4.市一級的輻射能力

在市一級輻射能力相對較弱的地區(qū)，往往繼續(xù)推進財政省直管縣。比如，河南省從2022年1月起，財政直管縣范圍擴大到102個縣（市）。而在市一級輻射能力較強的地區(qū)，有的調(diào)整甚至取消了財政省直管。比如，2017年廣西對經(jīng)濟輻射能力較強的南寧市、柳州市等，都不再實行省財政直管縣，而改為全部實行市管縣。[10]

（三）全面省直管縣：政策執(zhí)行的府際博弈

黨的十六大以來，中央高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷向縣級政府下放經(jīng)濟社會管理權限。2010年，中央編辦確定了安徽、河南、湖北等8個省區(qū)37個縣（市），從財政改革擴大為涉及財權、人事權、事權的全面試點。對改革試點的選擇較有代表性，如轄縣大省、城鎮(zhèn)化發(fā)達縣、農(nóng)業(yè)大縣、民族地區(qū)貧困縣等，計劃三年左右完成試點。當前，全面改革的后續(xù)走向各異。一些試點重新劃歸市管縣體制，如2015年河北省明確第二批試點的8個縣（市）不再開展試點工作，重新劃歸所在設區(qū)市管理，試點實踐僅半年。也有一些試點至今仍推行改革，比如江西省鄱陽縣等，盡管已完成所規(guī)定的試點年限，但依然維持著全面省直管。此外，還有試點縣進行了撤縣設市。比如2019年安徽省撤銷廣德縣、設立縣級市。細化不同的地方執(zhí)行，有助于探究為何改革走向不一。

1.人事關系的權力競合

在全面改革中，各試點省區(qū)分別進行了人事制度調(diào)整。黑龍江省將試點原由省轄市管理的干部調(diào)整為省委直接管理。寧夏試點縣黨政主要領導干部由自治區(qū)黨委管理，其他班子成員由自治區(qū)黨委組織部管理。湖北省試點的黨政正職由省委管理，四大班子成員和紀委書記、法院院長、檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理；其他副縣級干部，改為試點管理，報省委組織部備案。安徽省將縣委書記和縣長改由省委直接管理，其他副縣級以上干部由省委委托省委組織部管理，其他干部由試點管理。河南省試點黨委、政府主要領導，由省委管理，其他干部領導體制不變。

但在實踐中，多數(shù)試點的人事關系并未得到真正厘清。這是因為省級對接的人事級別，至少要管副廳級以上，而縣一級多為處級。基于這種級別差距，省委組織部一般將人事權重新讓渡，委托地級市管理試點縣的人事晉升。中國長期沿用的屬地管理，強調(diào)的是“誰主管，誰負責”，即轄區(qū)內(nèi)所發(fā)生的事情，都屬于轄區(qū)行政首腦的責任。在這個意義上，市一級仍是轄區(qū)的責任人。人事關系作為一種顯性因素，在官員調(diào)配中發(fā)揮關鍵作用。基于市管縣的體制回放，改革對地方官員的激勵十分有限。一方面，省級處室是廳級干部，縣級干部不能直通到省里任職。另一方面，市級認為試點縣已屬于省管干部，不再隸屬市一級的人事關系。“全面改革以后，市從兩個縣調(diào)動了兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記到市直，提了一級，但都是非試點縣的。而我們縣的縣長、書記、紀委書記、公檢法，都由上面委派，與地方?jīng)]有關系。那我們試點縣的優(yōu)秀人才怎么安排?干部沒有積極性，什么都發(fā)展不了。”[11]

在實踐中，多數(shù)試點的人事關系并未得到真正厘清

2.事權下沉的制度激勵

在全面改革中，事權下沉是激勵縣域發(fā)展的重要舉措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不斷出臺擴大縣級權限政策，將313項審批權下放給紹興縣等17個經(jīng)濟強縣（市），涵蓋國土資源、交通、建設等十二大類，幾乎囊括了政府經(jīng)濟管理權限的所有方面。而一旦上級控權不放，改革效果就相對較差。如河南省長垣、蘭考等9個縣（市），均出現(xiàn)權力配置不公的問題。

上級未有效下放權限，有以下這些原因：一是，上級對改革權限“放虛不放實、明放暗不放”。例如，在一些中西部的試點中，存在將船舶類、水運類等權限下放至位于內(nèi)陸的縣域，但諸如招商項目審批、公安權限、民政權限等多項實權并不下放。有論者指出，“在全面改革中，市級可以說吃力不討好。縣覺得我們擋道，省又把一些優(yōu)惠政策給到縣。相對而言，地級市具有形成中等城市輻射區(qū)的條件，一個擁有50萬到150萬人口的城市，能產(chǎn)生一定的規(guī)模集聚效應，這是縣一級所不具備的。那市一級要怎么定位自己？我們也需要發(fā)展。”[12]二是，上級不敢下放某些權限。“全面試點之后，我們對試點縣有一些鼓勵性政策。但總的來說，涉及全省范圍內(nèi)縣的整體發(fā)展，我們盡量一視同仁。現(xiàn)在采取的是均衡性轉(zhuǎn)移支付，完全是按公示法，沒有人為的調(diào)控因素。如果試點縣希望單獨給予政策優(yōu)惠，是要慎重考慮的。”[13]其中，最為典型的是在技術方面，尤其建設、質(zhì)量檢測等領域，基于縣一級的人才配備、硬件設施等尚未達到應有水平，上級政府會有所保留。

在全面改革中， 事權下沉是激勵縣域發(fā)展的重要舉措

四、余論

在三種改革類型中，行政省直管縣完全實現(xiàn)了省縣對接，最符合“省直管縣”的理論設計。基于這種改革思路，曾有學者提出“分省、并縣、撤市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，把全國重新劃分為五十個左右的省，每省平均管轄四五十個縣，撤銷市（地）和計劃單列市，實現(xiàn)全面的“省-縣”模式。[14]然而，這一構想關涉我國國家治理的運作基礎，值得商榷。首先，省的管理幅度將成問題。截至2020年，我國除港澳臺外的31個省、市、自治區(qū)中，有2846個縣級單位。也就說，如果完全改革，在現(xiàn)有省份數(shù)量不變的情況下，省對縣的平均管理幅度為1∶91.8，管理調(diào)控與監(jiān)管能力是很大問題。其次，這會從側(cè)面觸及地級市的存廢問題。當前市一級的政府官員人數(shù)龐大，一旦改革，市級干部的出路將極為棘手。[15]因此，超越省直管縣的試點，需要依據(jù)地方現(xiàn)實對不同行政區(qū)劃模式進行取舍，有針對性地進行分類改革。

總的來說，行政省直管縣有獨特的治理邏輯，不宜全面鋪開；財政省直管縣作為規(guī)范化的財政分權，其改革績效與縣域基礎、市一級輻射能力有較大關系。對于經(jīng)濟發(fā)達的中心城市，更適宜通過撤縣設區(qū)等方式，推行市領導周邊縣的模式；全面省直管縣改革，應賦予城市和縣域主體平等的法律地位，強化改革執(zhí)行力，以實現(xiàn)改革預期。如何根據(jù)地方現(xiàn)實加以引導，以不同的行政區(qū)劃改革有效推進縣域城鎮(zhèn)化，有待于進一步的細化研究。

注釋：

[1]中共中央文獻研究室：《在北京市考察工作結(jié)束時的講話（2014年2月26日）》，《習近平關于社會主義經(jīng)濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版。

[2]曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當代挑戰(zhàn)》，載《東南學術》2016年第6期。

[3]張占斌：《省直管縣改革新試點：省內(nèi)單列與全面直管》，載《中國行政管理》2013年第3期。

[4]本文對直轄市、名義上省轄但實際上為地級市代管的縣級市、中國港澳臺的情況不做討論。

[5]翁俊雄：《唐代的州縣等級制度》，載《北京師范學院學報》（社會科學版）1991年第1期。

[6]李一花等：《“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略的影響研究》，載《財經(jīng)論叢》2014年第3期。

[7]郭曉琳、劉炳輝：《以強勝快：危機治理中的國家治理體系》，載《中州學刊》2020年第4期。

[8]M省發(fā)展和改革委員會投資處處長訪談資料。

[9]“縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的財政政策研究”課題組：《縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的財政政策研究》，載《經(jīng)濟研究參考》2005年第49期。

[10]第一財經(jīng)編輯部：《明年起河南所有縣不再向市上交財力，財政省直管縣再掀高潮？》，載《第一財經(jīng)》2021年9月24日。

[11]Y鄉(xiāng)黨委書記訪談資料。

[12]X市原市長秘書訪談資料。

[13]A省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟處副處長訪談資料。

[14]戴均良：《省直接領導縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，載《中國改革》2004年第6期。

[15]周仁標：《“省管縣”改革的動因、困境與體制創(chuàng)新研究》，安徽師范大學出版社2012年版。