服務下沉過程中的政府行為及其意外后果*

付 偉

公共服務的城鄉二元結構與服務下沉

傳統中國的治理結構分為自上而下的官制系統和底層的地方性管制單位。[1]在這種“雙軌體制”之下，村莊的公共服務和社會治理在很大程度上需要靠鄉村社會自發解決，農村公共服務和公共品供給始終維持在一個較低水平。

1949年以后到農村稅費改革前夕，國家總體上維持了對農村的“汲取式”的關系。雖然這段時期農村公共服務的具體組織機制經歷了一系列變化，但是總體上依然表現為公共服務體系的“城鄉二元結構”和農村公共服務供給總體上不足。在國家“城市優先”的公共政策下，農村只能通過自給自足的方式來解決公共服務供給問題，由此導致的結果是農村公共服務供給水平總體偏低，以及在較長一段時期內農民負擔沉重。[2]

稅費改革以后，我國基層政權也逐步從“汲取型政權”[3]向“服務型政權”轉型。[4]在這個過程中，一方面國家掌握了越來越多的資源，當然也承擔了越來越多的職責，逐步發展成為一個名副其實的“大政府”，其中公共服務支出已經成為政府支出的重要內容。另一方面，國家權力也開始進一步地向鄉村社會滲透，這也導致了國家與農民的關系比以往時刻更加密切，但是也更加復雜。[5]

在稅費改革之前，我國在鄉村建立了“七站八所”公共服務體系，這一體系成為鄉村社會提供公共服務品的重要抓手。稅費改革以后，國家開始通過項目制的方式供給農村公共品，但是這些以項目制方式提供的公共品基本上以水、電、路等基礎設施建設為主。[6]隨著國家加大對鄉村公共服務的投入力度，村莊的公共服務水平得以快速提升，尤其是共同富裕提出的構建涵蓋人的全生命周期的公共服務體系，使得現階段村莊公共服務的內容和標準已經完全超出了傳統村莊公共服務的范疇。與之同時，在“服務下沉”的過程中，基層的治理體系也面臨著前所未有的挑戰。

Z省是東部發達省份，[7]在城鄉一體均衡發展和公共服務下沉方面進行了諸多先行探索。Z省庸市潮鎮費村依托鄉村工業化實現了城鄉一體化，是一個典型的東部發達村莊，2020年集體經濟收入達到260萬元。2021年費村共有673戶，戶籍人口3000多人。本文從Z省費村的實地調研資料出發，討論公共服務下沉的具體實踐以及這種服務下沉的意外后果。

“服務下沉”與村級組織職能轉型

在“服務下沉”過程中，村級組織的職能發生了明顯轉變。一方面，其汲取資源的職能逐步弱化甚至消失；另一方面，為群眾提供各類公共服務逐步成為村級組織的重要職能。

首先，基礎設施建設是村莊公共服務供給的重要內容。費村實施了大量基礎設施建設項目，比如美麗鄉村、村莊道路等公共基礎設施建設與維護等。這些項目主要依靠上級政府的項目資金以及少量的村級組織自籌經費。2019年，費村的建設項目包括了460萬的改柏油馬路（全部上級財政項目）、150萬的李河治理（需要村里負擔10%）、150萬的三個組“大建大美”（可以通過“一事一議”獲得上級財政項目資金，但是也需要村里負擔50萬元）。2021年，費村美麗鄉村建設計劃投入1000萬元，計劃在兩個組打造美麗鄉村景觀，其中本級村集體經濟需要投入150萬元，上級下達的項目資金800萬，其余的需要眾籌50萬元，主要是靠村里的鄉賢籌集資金。

其次，村級組織經常會接到上級政府布置的諸如電信反詐、消防安全、交通大整頓等“運動式”治理任務。這些治理活動本質上也都是維持社會的公共秩序，因此在某種意義上也構成了村級組織為村莊提供的公共服務的重要內容。

為群眾提供各類公共服務逐步成為村級組織的重要職能

除了上述的建設型公共品供給和上級下派的治理任務以外，大量日常性、常態化公共服務項目日益成為村級組織的工作內容。《Z省高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025年）》提出“率先基本實現人的全生命周期公共服務優質共享，努力成為共建共享品質生活的省域范例。基本公共服務實現均等化，更高水平推進幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”。根據這個方案，我們可以預見涉及村民日常生活方方面面的日常性、常態化公共服務將會成為村級組織的日常工作。

從費村的實踐來看，村級組織為村民提供的日常性、常態化公共服務主要包括了黨群服務、法律服務、健康服務、文化服務、生活服務、農業服務和政務服務等七大類、總計152小項的服務項目。具體來看，黨群服務包括黨員組織關系轉移、黨員關愛、黨員發展、黨員遠程教育等針對黨員的管理和服務等，共計9個小項。法律服務，包括矛盾糾紛調處，婦女、未成年人、老年人權益保障，法律援助，“七五”普法，社區矯正與安置幫教，安全防范知識宣講等，共計6個小項。健康服務，包括免費藥具領取，計生四項手術，體檢，白內障復明工程，組織健康講座等，共計10個小項。文化服務，包括活動室對外服務、電影下鄉、文藝匯演、新時代文明實踐夜校、新時代文明實踐大課堂、費村播報等，共計11項。生活服務，包括電動自行車防盜登記、出租房屋登記、新居民居住登記、防汛防臺登記、企業招工信息發布及查詢、家宴中心預約、食品安全管理和指導、保險類（主要是指為60歲及以上本地戶籍老人免費購買意外險）等，共計12項。農業服務共有8項，包括本轄區的土地流轉、農業補貼、保險，農業設施補助等。政務服務共有96項，主要包括社會保障、醫療保險、養老金、養老保險、殘疾人補助、慈善、社會救助、養老等，基本上涵蓋了民生領域的各個項目。

大量日常性、常態化公共服務項目日益成為村級組織的工作內容

村級組織承擔的這些日常性、常態化服務項目呈現了縣域治理體系內部的條塊關系調整。前述這些常態化服務項目都是縣級政府的各個職能部門工作下沉的結果，村級組織進一步成為縣級政府職能部門服務下沉體系的末梢。具體來看，在常態化的服務內容中最為繁多的內容是政務服務，一共96個小項的公共服務內容。對于很多政務服務項目，比如低保、殘疾人參保補助申請等，即使村級組織并沒有相關的服務權限，在這個過程中也需要承擔大量責任，村級組織通過“受理”“轉辦”的方式將村民的訴求轉交給相關的行政部門辦理，這種“轉單”的方式實現了村民的公共服務需求能足不出戶地快速得到解決。

政府“接管”公共服務

“服務下沉”的過程呈現出鮮明的“自上而下”供給的特征，這與政府逐步“接管”村莊公共服務有關。所謂政府“接管”村莊公共服務具有兩層含義：一是公共服務和公共品供給的資金來源主要依靠政府公共財政，公共品供給所需要的資金主要依靠上級政府各項轉移支付（當然發達地區還可以部分依靠村級集體經濟收入）；二是公共服務的決策機制和考核機制也是政府主導的“自上而下”的過程。政府主導公共品提供和公共服務供給的結果是基層政府和治理體系呈現出權力集中和結構集中的同時，[8]進一步呈現出服務供給責任集中。

在“自上而下”的邏輯下，村莊公共服務供給逐步呈現出高標準、常態化和標準化的特征，這表現為服務的內容和水平需要服從上級政府的統一規劃，服務的過程和效果也需要接受上級政府的嚴格監督和審查。[9]傳統時期農村主要通過村莊內部自發地提供公共品，村級組織也往往只能完成特定的、有限的和臨時性的公共品供給任務。比如人民公社時期依靠赤腳醫生提供的基本衛生服務，比如包產到戶以后依靠“三提五統”的方式籌集公共服務資金。但是在政府“接管”村莊公共服務的過程中，通過“自上而下”的方式實現了村莊公共服務的常態化供給，改變了傳統村莊的公共品供給模式和供給水平。

正是因為此，我們看到前述的152項公共服務體現了村莊提供的公共服務已經從之前的低水平、非常態的公共服務供給模式轉變成為一個全面覆蓋城鄉居民，以及人的生命周期的常態化公共服務體系。這套公共服務的內容一方面是內容豐富，從傳統村莊少量應急性、臨時性、兜底性公共服務（比如賑災），轉變成為一個全方位、全覆蓋的公共服務體系。另一方面，這個公共服務的提供是標準化、高標準的服務內容，而非傳統時期那種非標準化、低水平、兜底性和臨時性的模式。

“服務下沉”和村莊公共服務標準化、常態化對基層治理體系產生了深刻影響。為了應對新時期公共服務“下沉”帶來的治理任務激增，村級組織需要設立一套常態化的組織體系，從而客觀上導致了村級組織規模擴大。以費村所屬的潮鎮為例，目前潮鎮有27個村社，一共有158名村社干部，每個村社有6到8名村社干部。村級組織除了班子成員以外，還有多名為村民提供常態化公共服務的村聘工作人員。比如，費村在村干部之外，還聘用了文化專員、社保專員、人居環境維護員。

在服務“下沉”的背景下，村級組織呈現出“行政化”的趨勢，[10]村級組織工作人員趨于“職員化”，[11]他們每天都要準時上下班，領取一份在當地可以算作中等收入水平的工資收入，也必須接受上級各個部門、各個條線的考核。村干部的工作狀態與之前“半脫產”、臨時性的工作模式呈現出鮮明的對比。

最后，村民與村級組織的關系也發生了巨大變化。村民對村級組織的訴求越來越多，要求也越來越高，并且村民對村級組織的服務需求是全方面的，也是十分瑣碎的，小到路燈維修、鄰里矛盾糾紛化解、自來水供給，大到村莊的環境維護、土地治理等。隨著村民對服務需求的激增，村級組織也需要不斷創新公共服務項目，以滿足村民不斷豐富的需求。比如，費村就在上級政府要求之外，為村民提供了大量文化活動服務項目。然而不可避免的，村級公共服務項目的常態化，再加上村級組織的“行政化”“職業化”，一定程度上會導致村級組織回應村民訴求的能力弱化。

高成本服務：公共品供給中的政府行為與意外后果

村莊公共服務供給有一個值得關注的現象就是基層公共服務供給的成本高。筆者親身參與了Z省庸市的“大病無憂”商業補充醫療保險的推廣工作，這個事件生動反映了當前發達地區村莊公共服務“高成本供給”特征。

庸市的“大病無憂”商業補充醫療保險是庸市的上級政府興市為了“緩解因病致貧因病返貧，促進共同富裕”而推出的一項惠民政策。每人每年僅需100元保費，最高可獲得200萬元高額保障，而且可使用醫保個人歷年賬戶余額購買。這個商業險可以對大病保險患者進行疊加報銷，同時將部分非醫保報銷范圍內的高價材料和高價藥品列入保障范圍，從而補齊醫保待遇短板，能有效緩解重病、大病、特病患者經醫保報銷后醫療負擔仍較重導致因病致貧返貧的問題。為了推動這項服務項目實施，地級市政府為轄區的各個縣市下達了指標，各級政府又將任務層層分解。

雖然這個補充醫療保險的確是惠民政策，但是要推行依然會遇到很多意想不到的問題。比如有個村民說，“現在都7月中旬了，我現在買一年的大病無憂險其實很不劃算（因為我交了一年的錢，只享受了半年的保險）。你不要逼我了，我今年肯定不會買，我明年再買。”由于他的態度相當堅決，上門宣傳的村干部也只好作罷。

服務下沉過程中的“高成本服務”現象與政府主導的農村公共服務供給模式有關系

由此我們看到村級組織在推動這項公共服務的過程中面臨這樣的困境：一方面是上級考核壓力大，另一方面是部分群眾總會有這樣那樣的理由不愿意購買。為了在規定的時間內完成既定任務，潮鎮政府只好出臺政策，讓各個村社為購買保險的村民/居民補貼50元。這項政策出臺以后，馬上有了立竿見影的效果，潮鎮的大病無憂的參保率很快達到了80%以上。但是市里又進一步將參保率提到了100%，于是潮鎮獎補政策也只得相應加碼，將居民購買大病無憂險的補貼由50元提高到100元。最后雖然完成了這項任務，但是村鎮兩級也為推動這個服務項目付出了極高的成本。

服務下沉過程中的“高成本服務”現象與政府主導的農村公共服務供給模式有關系。公共服務下沉過程中資金供給和決策機制都是自上而下的，在推動公共服務落地的過程中，也是依靠一套自上而下的動員機制。上級政府對下級的服務效果進行臨時或者常態化評比，要求下級組織對工作缺點進行限期整改。這樣，一旦某項公共服務成為屬地的中心工作，屬地領導就只能不計一切成本去推動落實。這套動員機制運行的結果是讓“服務下沉”轉化為了“任務下沉”，也讓各項公共服務演變成為“運動式服務”，服務供給成本也相應“水漲船高”。

由此，我們看到“自上而下”的動員機制對服務下沉的影響。鄉鎮政府掌握了公共服務資源，通過考核結果與村莊項目資金分配掛鉤，也可以進一步影響村級干部的待遇。因此，村級組織也必須參與到各種“運動式服務”過程中。考核指標中還有大量的一票否決項目，這些“一票否決”的考核內容主要涉及人居環境、安全生產等方面。比如村莊建設的涼亭、河道邊的觀景臺，如果村民在游玩的時候發生了安全事故，也會追究村級組織的責任。村級組織服務內容越多、責任越大、風險越高，導致村級組織需要投入大量的經費和精力去維護這些基礎設施，也進一步推高了服務成本。

群眾退場：村莊公共品供給中的國家與農民關系

在“服務下沉”過程中，在國家越來越多地主導村莊公共品和公共服務供給的同時，群眾卻在村莊公共服務供給體系中逐步退場。所謂“群眾退場”是指在村莊的公共品和公共服務供給過程中，基層政府和村級組織需要承擔的事務越來越多、肩負的責任越來越大，而群眾主動承擔的責任卻越來越少甚至完全處于“退場”的狀態，村莊失去了內生供給公共品和公共服務的能力。

“群眾退場”有兩個突出表現。首先，村級組織很難通過“一事一議”的方式從村民手中籌集公共服務資金。以庸市農村人居環境治理為例，人居環境治理和維護是村莊重要的公共品，也是目前許多村莊的重點治理任務。目前，村莊主要依靠集體經濟收入和上級財政補助聘請第三方物業公司來進行“三位一體”（即路面、水面和綠化）環境維護。庸市橋鎮有6萬居民，該鎮居民每人每年僅僅繳納20元垃圾處理費，該鎮該項收入大概120萬元；但是該鎮每年付給物業公司的人居環境治理費用就需要1200萬元。可見，村民籌集的垃圾治理費用遠遠不足以維持村莊環境治理，每年需要大量財政補貼。

其次，“群眾退場”還表現為群眾在村莊公共品供給、村莊公共基礎設施維護過程中缺席。仍以前述的人居環境治理為例，群眾幾乎不會主動參與村莊的路面、水面和綠化維護，村莊也很難依靠群眾形成有效的人居環境的治理和維護機制。從村莊環境維護的責任邊界劃分來看，村民已經一步步退到了自己家的院落；村莊的道路、河流以及其他公共空間的環境維護完全變成了村級組織需要承擔的范圍。

“群眾退場”與新時期公共品和公共服務供給模式有著內在關聯。政府在“接管”公共服務的過程中，形成了“自上而下”的公共服務模式。雖然政府供給的公共品和公共服務，一方面確實提升了村莊和村民生活品質，能夠滿足村民美好生活需要；但另一方面在供給過程中也不可避免地會被國家意志所改造。換言之，村莊公共品和公共服務供給既是出于村莊內生需求，又帶有國家治理的外在意志。

政府供給的公共品和公共服務，確實提升了村莊和村民生活品質

“服務下沉”的過程，既是服務標準下沉的過程，也是村級組織用新的標準和觀念對村民進行規范和管理的過程。比如，在人居環境整治過程中，很多要整改的問題都是老百姓亂堆放舊衣服、柴火等雜物。對于這些雜物的認定，在村民和政府之間就明顯存在著張力和矛盾。按照政府的人居環境治理標準，這些雜物就是應該清理整頓的垃圾。但是從村民的日常生活來看，這些雜物很有可能還能發揮作用。

因此，盡管政府推動“服務下沉”的主觀愿望是為了滿足群眾對美好生活的向往，但是在具體實踐過程中卻并不“直接”與村民需求精準匹配，甚至在一定的情況下偏離了村民生活需求。群眾或許也知道生態環境優美很重要，但就是克服不了自己的一些生活習慣和傳統觀念的影響，或者甚至是從自己私利出發有時候也不會嚴格遵守環境治理的規定，依然會亂扔垃圾，依然會不遵守垃圾分類的規定。

在這個情形下，對于村級組織來說，要在有限的時間內完成高標準的公共品供給任務，并且通過上級的嚴格考核和督查，最有效的辦法其實是基層政府和村委會“拿錢”去解決問題。動員群眾參與村莊治理，需要很長的教育動員時間。甚至，或許依靠群眾參與的公共品供給也不可能達到上級的考核要求。在這樣的行動邏輯下，村級組織被迫紛紛采取“花錢雇人”的方式完成村莊的公共品供給，這也在一定程度上將國家主導的“服務下沉”導向了“高成本服務”。

總結與討論

隨著城鄉一體化融合發展，我國城鄉公共服務的二元供給結構被逐步打破，在這個過程中鄉村公共服務短板在逐步補齊，這就是本文所謂的“服務下沉”的過程。服務下沉首先改變了既有公共服務供給模式，將國家主導的常態化、標準化的公共服務體系引入鄉村。但是同時也對基層治理體系產生了重大影響，本文緊扣村級組織的職能轉型，分析了“服務下沉”對于國家與農民關系的巨大沖擊，對村級組織運行過程的巨大影響。服務下沉，也是任務下沉的過程，這對基層組織專業化能力提出了更高的需求。在新發展階段，如何及時、高效、精準地回應群眾日益豐富、多元、變化和全面的美好生活需要，是基層治理組織面臨的重要問題。

“服務下沉”是高度嵌入基層治理體系之中的。服務下沉到村莊的過程是政府接管鄉村公共服務供給的過程，這個過程不可避免地讓政府行為影響了鄉村公共品供給的邏輯。鄉鎮和上級政府采取了考核邏輯來動員村莊，村莊不得不將服務邏輯演變成為治理邏輯，將常態化服務演變成為運動式服務。從村莊與村民的關系來看，隨著國家的資源和服務進入鄉村，也是群眾一步步退出公共服務供給體系的過程。

當然政府主導的“服務下沉”完全是出于滿足群眾對美好生活的向往，但是在實踐的過程中往往會在一定程度上受到政府行為邏輯的影響。這具體表現為公共服務提供過程中的標準過高、要求過嚴、時間過緊，導致的結果就是公共品供給過程中的群眾退場和成本過高。由于政府自上而下的邏輯，使得一套國家的服務標準和服務邏輯輸入到了鄉村，在這個過程中，為了追求服務的高標準、治理的快速見效，也往往忽視了村莊的主體性培育。

我國農村長期存在著公共服務的短板，亟待國家加大投入，構建城鄉均衡的公共服務體系，這也是實現中國式現代化道路的題中之義。不可否認，目前政府的資金投入和組織協調在服務下沉的過程中發揮了至關重要的作用；但是也要充分認識到，村莊的內生秩序和群眾的積極參與也是這個體系不可或缺的內容。因此，“服務下沉”需要調動國家“自上而下”和村莊“自下而上”兩個方面的積極性，從而降低村莊公共服務的成本，提高基層公共服務供給體系的效率，建立村莊公共服務供給的長效機制。首先，需要思考國家和村民在公共品供給過程中，各自需要承擔什么樣的責任？其次，村莊如何形成一定“內生型”的公共品供給能力？調動村民參與的本土化理論資源是什么？[12]這都需要在理論上和實踐上做出更多的探索。

注釋：

[1]張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，社會科學文獻出版社2018年版，第1～2頁。

[2]劉志昌：《中國基本公共服務均等化的變遷與邏輯》，中國社會科學出版社2014年版，第71頁；林萬龍：《中國農村社區公共產品供給制度變遷研究》，中國財政經濟出版社2003年版，第53頁；岳經綸：《社會政策與“社會中國”》，社會科學文獻出版社2014年版，第5頁。

[3]周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。

[4]郁建興、徐越倩：《從發展型政府到公共服務型政府——以Z省為個案》，載《馬克思主義與現實》2004年第5期。

[5]付偉：《“通過土地治理”：發達地區農村土地利用與治理》，載《開放時代》2020年第5期。

[6]陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，載《中國社會科學》2013年第2期；桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，載《政治學研究》2014年第4期。

[7]本文涉及的地名均進行了匿名處理。

[8]周慶智：《改革與轉型：中國基層治理四十年》，載《政治學研究》2019年第1期；周慶智：《基層社會自治與社會治理現代轉型》，載《政治學研究》2016年第4期。

[9]賀雪峰、鄭曉園：《監督下鄉與基層治理的難題》，載《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2021年第2期。

[10]李梅：《新時期鄉村治理困境與村級治理“行政化”》，載《學術界》2021年第2期。

[11]印子：《村級治理行政化的演化過程與治理效果——基于蘇北C鎮調研的分析》，載《求實》2020年第4期。

[12]周飛舟：《從脫貧攻堅到鄉村振興：邁向“家國一體”的國家與農民關系》，載《社會學研究》2021年第6期；付偉：《家庭本位與村莊治理的底層邏輯》，載《中國社會科學評價》2021年第4期。