中國基層治理的千年之變

熊萬勝 黎 雨

黨的二十大報告對社會治理做出了系統的論述，其中特別提到要“完善社會治理體系”。而基層治理體系和治理能力的現代化，作為推進社會治理現代化的重要基礎，也是推進中國式現代化的重要動能。為深入學習和貫徹二十大精神，本文基于中國基層治理千年來的歷史變遷，探索中國式現代化的基層治理經驗。中國基層治理的主要內容可分為四個方面：治安（包括維穩）、管理、服務和社區治理（包括動員）。如果我們將基層治理置于歷史長河中觀察，就會發現，當前基層治理的這些主要方面都發生了重要且空前的變化。

一、新型的社會安寧

當前社會生活的一大特點是，人們的不安全感越來越少。中國已經成為世界上最為安全的國家之一，無論在城市還是鄉村，人們都有一種比較強的安全感。從歷史長周期來看，這種普遍的安寧狀態并不常見，如果和歷史上的太平盛世相比，它在一定程度上也是一種新生事物。按照涂爾干的解釋，這是工業化時代的社會分工所產生的各得其所的效果，分工細化使得每個人都找到了自己的特殊位置，相互競爭減少了。這確實是傳統社會沒有的現象。但傳統社會通過身份體系也將人們區分成各種各樣的身份，希望形成各安其分的狀態。對于當前中國的社會秩序來說，“各得其所”和“各安其分”都發揮了作用，除此之外，還有一些新的因素值得注意。

中國歷史上，治安的難點主要是鄉村而非城市。古代中國的城市并不發達，城墻之內，有“城”未必有“市”，有城市也未必就有發達的城市社會。真正的大城市從來都是鳳毛麟角，往往還是國家政權重兵把守的區域。對國家的威脅主要來自統治力量相對薄弱的地方，尤其是鄉村地區。基本原因在于，農耕社會中的鄉村社會必定是一個相對完整的經濟系統和社會系統。地方社會經濟系統的自成一體與政治上層建筑的高度大一統，是兩種完整性，而它們相互之間的張力始終存在。

各種地方性的勢力具體地承受和演繹著這種張力。這些地方性的勢力，未必會挑戰國家政權，但它們必定要擴張自己的威勢和利益，所以容易成為地方社會秩序的破壞性力量。地方勢力是地方社會經濟系統中的骨干部分，他們的存在對于維系這個系統的運行至關重要，國家不能簡單粗暴地消滅他們。對于地方勢力的整改，曾給歷代當政者帶來巨大的困擾。歷史上關于是否應該抑制土地兼并的政策論爭，是此類困擾的一個集中體現。如果貿然抑制兼并，基層社會就會失去組織。王安石變法的主要內容也是力圖解決此兩難：要想抑制兼并，就要有新的結構來替代這些兼并勢力的社會功能，比如他們在信貸和鄉村秩序方面發揮的作用。地方性勢力的來源可能是富有者，是宗族，是宗教，是惡人，也可以是體制內的官吏。官僚勢力的根源也來自地方社會經濟系統的完整性，他們是這個系統中的領導者，因此必須得到尊重。可是，尊重官吏在地方的領導能力，又可能導致官僚勢力的膨脹以及分裂傾向的滋長。

農耕社會中的鄉村社會是一個相對完整的經濟系統和社會系統

從微觀的人際關系來看，經濟社會系統的完整性還意味著頻繁的互動，意味著磕磕碰碰，乃至嚴重的糾紛和沖突。實際上，鄉村社會的不穩定樣態一直持續到當代。基于江南地區的經驗，費孝通先生為我們描述了一個“無訟”的傳統中國形象；但基于清代重慶巴縣檔案的研究卻為我們揭示了一個近乎“好訟”的地方社會圖景。清末主要在山東活動的美國傳教士明恩溥甚至寫道：“像在中國這樣人口無比稠密的國家中，人口眾多的家庭擠住在狹窄的住所里，不可能不經常引起爭吵。”“在每一個中國人的生活中，沒有哪一天他的安寧、富足，也許還有生命，不會受到一些糾紛的威脅。”如果我們還能記得20世紀80、90年代的城市單位或鄉村村落里的人際關系，可能會認為明恩溥在一百年前的描述還是有效的。不過，這些糾紛中的大多數都不至于鬧上法庭。糾紛多而訴訟少，是費孝通所謂“無訟”傳統的一體兩面。

進入21世紀，城市化的迅速發展徹底地改變了鄉村社會經濟系統的結構，大大地降低了它的完整性。這是社會治安、人際矛盾和穩定形勢發生改變的根本和關鍵。大量的青壯年外出務工，家庭矛盾、鄰里矛盾、聚眾飲酒和宗族械斗逐漸減少。發財的機會轉到城市，各種人（包括鄉間惡勢力）的注意力從鄉村轉到城市，因而也都被置于國家機器的嚴密監視之下。稅費改革則極大限制了地方官吏發展勢力的空間。鄉村社會系統的簡化為國家權力走通“最后一公里”創造了條件。

每個城市都發展出了結合移動互聯網技術的網格化治理的模式

地方治理的重心歷史性地轉向了人口流入地區，尤其是城市。我們曾經很擔心大流動時代的城市秩序，但信息技術為解決這個問題提供了前所未有的便利，每個城市都發展出了結合移動互聯網技術的網格化治理的模式。聯網攝像頭的發展，將各個角落變得透明。技術、資金和人力三個方面同時趨于密集化，使得中國的城市公共場所也成為世界上最安全的地方。此外，各級各地政府的治理經驗日趨豐富，治理創新層出不窮，各種機制也越來越有效。勞資矛盾是城市里最受關注的一種矛盾，但在社會主義國家，解決勞資矛盾呈現出了十分不同的方式。國家堅定地站在工人一方，幫助他們討薪，并且通過勞動保障機構和司法機構將為民討薪的行為制度化了。因此，集體討薪的對象從企業老板變成了基層政府，從而減少乃至避免了成規模的直接沖突。

需要特別提到的是，無論是城市化、網格化、信息化，還是治理經驗的累積和人際關系的理性化，這些過程都是不可逆的。如果這個判斷成立，我們甚至可以說，大一統的國家已經能夠適應一個高度工業化、市場化的社會。這是一個千年之變。

當然，如果經濟形勢發生重大波動，城市化出現重大反復，或者社會發生明顯動蕩，生活不能正常地維系下去，那就肯定不得安寧了。如果沒有發生這些糟糕的情況，明恩溥描述的那種傳統中國人矛盾重重的狀態是否就不會重新出現？也不一定。因為社會的安寧不僅僅是由社會宏觀因素所決定，還需要個人能安頓自己。在今天和將來，個人如何安頓自己，卻是一個極大的懸念。傳統的社會中，人們之間靠得太近，所以會矛盾重重；未來的人，如果距離太遠，可能也會相互怨恨。“近之則不遜，遠之則怨”，這其實是人性的通病。雖然新的問題總是會出現，但不妨礙我們先告別過去，再面向未來。

二、治理的精細化

今天，中國的治理無疑是空前地精細化了。治理的精細化往往和治理的數字化或者智能化聯系在一起，這讓我們想起“數目字管理”的理念。數目字管理是歷史學家黃仁宇提出的對于中國社會形態的一個期許，其實質是要形成更加適應市場經濟體制的國家治理能力。黃仁宇借用韋伯的概念，從上層建筑的角度來描述這個新體制。他所說的數目字管理，除了希望國家治理要有準確的基礎數據，更要求國家治理的基本精神趨于理性化。

數目字管理實現的過程，就是一個從農業國向商業國轉型的過程。具體地說，一個通過數目字進行管理的國家要具備三個基本條件：發達的信用和金融，人力資源的市場化，第三產業尤其是服務業的充分發達。而這三個條件必須以法治和私人財產的保護為前提。黃仁宇之所以要用“管理”這個來自上層建筑領域的詞來描述這個經濟體制，是因為他相信這樣的體制必須有國家管理的深度介入，換句話說，市場經濟體制必然是治理精細化的體制。

黃仁宇提出的這個概念，提供了一個理解今天治理精細化進程和特征的參照系。從數目字管理的角度來看，社會主義市場經濟體制的中國，既取得了歷史性的進步，同時也表現出明顯的本土特征。

（一）對小生產者的管理

在小農經濟的基礎上實現鄉村經濟的理性化或市場化，傳統中國沒有做到，當代中國很長時期內也沒有做到。過于細碎的經濟規模無法培育足夠的契約精神，因此不能充分理性化。改革開放后，中國實際上回歸了小農經濟。面對日趨尖銳的農村社會矛盾，國家免除了農業稅費，大量裁撤鄉村政府，鼓勵農民進城。國家期待各種市場經濟主體用對待城市成規模資源的方式來開發鄉村的零碎資源，但事實上，這一進展非常緩慢。鄉村資源的零碎不僅僅是地理上的細碎，也是由于其深度嵌入社會關系網絡所導致的合作困境。這些密密麻麻的、自然的與社會的溝溝坎坎，足以讓私人資本望而卻步。直到中央提出要實施鄉村振興戰略，才重新啟動了鄉村發展尤其是市場化的議題。相比以往的市場化進程，這是一種深度的市場化進程，它要將以往不能開發的資源也盡可能地開發出來。作為深度市場化的一種機制，集體經濟也重新得到重視，因為它有能力將零散資源打包起來開發。集體經濟一般都是道義和理性相混合的經濟形式，這與黃仁宇理解的理性管理并不一樣。

數目字管理不僅在小農經濟的領域難以實現，而且在所有的小生產領域都很難實現。當前，中國有超過1.7億城鄉個體就業的人員，還有大量業余兼職的新型個體經濟人員。國家無法準確掌握這些人員的數量、收入和相關結構，也就不能實施準確的稅收和有效的管理。因而，大量的管理工作只能交到社區，實施一種自治、法治和德治相結合的治理模式，以平安無事作為治理目標。

（二）對法人經濟組織的管理

除了對小生產者的管理之外，中國對法人組織的管理也有其特殊性。通過市場經濟體制改革，中國的產業治理走出了按照產業部門設置管理部門的計劃經濟體制，采取了按照生產力要素進行管理的國際通行架構：比如，紡織企業的管理分別交給了相關職能部門，而不再是輕工業局；農村集體土地的管理交給了國土部門，而不是農業部門。當然，這不能消除中國產業治理的特殊性。中國的產業治理體制中，除了這些專業化的職能部門，還有地方政府（包括地方性的工業園），以及國家對產業鏈命脈的掌控機制。地方工業園不僅是經濟增長機器，還是地方政府管理和服務企業的容器。各種稅務、環保、消防、勞資關系等問題的處理，都要通過工業園區的管理部門去實現。更為重要的是，企業之間的關系也不是產業鏈自治的，其中的金融和關鍵性資源都是由政府直接掌控。不同所有制、不同產業和不同規模的企業之間形成了一個有序的地位譜系。

（三）城市管理

數目字管理在城市管理中的發展是令人矚目的，尤其是對街面秩序的管理。在新中國城市化的初期，街面管理也遇到過挑戰。有執法權的部門設置在縣級，部門有不少，但相互協調不夠，每個部門都缺少人手，很難管住流動性極高的早期進城務工人員，尤其是流動攤販，以致有“七八個大蓋帽，管不住一頂草帽”之說。這在鄉鎮集鎮表現得非常明顯。鄉鎮政府先是給這些專業執法部門增加編制外的人員，繼而將這些編制外的人員聯動起來，成立聯動隊伍或者綜合治理大隊，成為一種鄉鎮政府直接指揮的維持秩序的隊伍。這樣的隊伍其實沒有執法權，而是以政府為支撐，進行模糊式的執法。在移動互聯網技術發展起來后，這樣的隊伍演變成依然沒有正式身份和執法權的網格化隊伍。但這一網格化管理模式最終形成了可以派單的綜合指揮中心，后者可以調動專業執法部門，對具體問題迅速定制個性化的解決方案。在這種“數目字管理”體制之下，原來那些無正式身份的“隊伍人員”依然很重要，他們發揮著即時發現問題、處理簡單問題、對重要問題進行前置處理以增加執法前的緩沖空間等作用。這種升級版的網格化治理，將科層的邏輯、技術的邏輯和基層的模糊性邏輯結合起來，可以真正做到精細化、網格化管理：通過空間定位明確責任部門，然后照章派單，并通過信息技術對執行過程進行嚴格監督。它的成功之處在于，法治以綜治為前導，充滿了靈活性。

（四）什么是中國的“數目字管理”

新中國城市化的初期，有執法權的部門很難管住流動性極高的早期進城務工人員

中國的數目字管理的難題，在于現實運作中往往會存在一些隱瞞數據的情況。這與數據生產中的利益糾葛有關，對GDP、財政收入、城鎮化率或人均收入等利益關聯重大的數字影響很大。因此，要實現數目字的管理，還必須進行上層建筑的深度調整。比如，為了要求地方政府保護好耕地，我們發展出了復雜的土地計劃指標運作體系，形成了一個中央政府掌控主導權的土地指標的生成和分配體系，極大地塑造了中央與地方關系，也通過增減掛鉤和占補平衡機制影響了城鄉關系等諸多方面。在這個過程中，借助于制度變革、衛星技術和現代信息技術，土地管理的力度越來越大，各種違法用地現象越來越少。但是，它也造成了城鄉關系的緊張，極大地限制了鄉村振興的空間。在這個過程中，數字是變得準確了，但整個政策體系是否足夠合理，還需要反思。

數目字管理落地過程中最特殊的障礙，或者說更具中國色彩的因素，還在于另外兩個方面：其一是國家幅員的廣大和社會系統的復雜，其二是我們的政府所需要的數據類型的特殊性。

首先，社會系統的復雜性給數目字管理帶來了很多困難。比如，人口數據的不準確就給中國的人口政策帶來了嚴重的影響；耕地數據也是如此。在1996年完成的第一次全國土地普查之前，中國的耕地數據非常古老，甚至可能得追溯到明代，官方數據是14.2億畝。第一次全國土地調查出來的耕地面積是19.5億畝。隨著城鎮開發和農民建房，依據這個數據統計上報形成的耕地面積不斷減少，到2006年變成了18.27億畝。國務院根據這個數據，提出了“十八億畝紅線”的說法。但是，在2007～2009年完成的第二次全國土地調查中，調查出的耕地面積達到了20.2億畝，甚至比啟動城市化之前的數據還要高出不少。在2017～2020年完成的第三次全國土地調查中，調查出來的耕地面積又變成了19.18億畝。

社會主義市場經濟體制下，政府對于群眾訴求的回應能力迅速增強

其次，這些數據的模糊還與統計口徑的模糊有很大關系。政府統計要求得到脫嵌于具體社會環境的數據，但是，數據統計口徑本身是具有社會屬性的，一定要剝離這種社會屬性的話，即使不會導致數據的失真，也會導致數據的失效。比如，耕地按照社會屬性可以區分為一般農田和永久基本農田，這些描述耕地社會屬性的數據由地方政府上報后填入衛星的數據庫，然后衛星會據此進行監測。然而，社會屬性和自然屬性相比是不穩定的。假如耕地上建了房子，那還算不算是耕地？如果建了臨時性的用房可能就要算，但若是永久的合法的房屋就不能再算是耕地了。近來，地方政府的土地部門又提出了新的耕地概念，比如“穩定農田”和“即可恢復農田”，后者指的是目前有地上建筑物，但此建筑物是容易拆除的。這樣的數據是過程性的，有助于當地政府根據情況機動處理。如果也要上報到衛星的數據庫，勢必使得數據結構變得僵化，不利于地方政府部門開展工作。

總的來說，當代中國的治理精細化的目標本身是充滿實用主義的，它意味著原來不能被解決的問題得到了解決，原來不能得到差異化對待的問題被識別出來并能被差異化對待。要達到這些目標，無法以數據的高度準確為前提，也不能以理性化為唯一的旨歸。

三、服務性轉型

儒法共治、內法外儒是傳統國家的基本價值，“統治”是政府行為的基本特征，政府對于人民的服務很少，或者是有心無力。今天政府開展公共服務的能力、范圍和水平都有很大的擴展，其實質是國家性質的根本改變。我們可以從兩條線索去考察，一個是勞動能力成為商品的過程，一個是勞動者成為人民的過程。

（一）人成為自由勞動者過程中的公共服務演進

所謂“公共服務”，指的是私人所需但私人無力提供的服務，這種服務需要有一個地域性的公共權力來提供。早期的血緣性或社區性組織具有很強的自給自足能力，對公共權力的服務少有指望，主要是希望其提供水利、社會治安以及教育等服務。反過來，國家要強制人民為國家或統治者提供大量服務，比如賦稅供應、勞役、兵役等。隨著社會分工的發展，勞動者本人和勞動能力逐漸成為可以交易的對象。但在農耕時代，勞動者及其勞動能力的交易總體上是不普遍的，需要自己想辦法支付交易成本，由此發生的家庭和人身風險都由本人承擔。

鴉片戰爭之后，中國被迫進入全球化進程，也被迫啟動了工業化進程。國家的目標從僅僅看重長治久安轉向穩定和發展并重，這要求國家必須幫助企業獲得勞動者，同時幫助勞動者獲得就業機會，這兩方面都可以看成是一種公共服務。在市場化的工業經濟條件下，勞動者是一個單向度的高效率工具，這樣的工具不能獨立地發揮作用，必須依賴社會的、市場的和公共的力量提供大量幫助。勞動者脫離了自己的農村社區來到城鎮務工，衣食住行需要有人供應，父母孩子需要得到照顧，生病之后需要得到醫治，勞動技能需要培訓，退休之后還需要保障。市場經濟體制希望勞動者“自由”地出售自己的勞動能力，實現勞動能力配置的最優化，為此，必須幫助勞動者解除他們的種種后顧之憂。依靠企業或者市場機制很難確保勞動者能夠無差別地得到這些服務，因此必須發展政府主導的公共服務。這些社會保護的直接結果是勞動者可以無所掛礙地從事勞動，但勞動能力也就更加徹底地成了商品。

20世紀80年代開啟市場經濟體制改革后，各種社會事業開始從單位里剝離出來，如何保障市場中的勞動力就成了問題。在相當長的一段時期里，有兩個差異我們無法處理：一個是區域差異，不同地區的勞動者的社會保障和享受的公共服務是不同的；另一個是身份差異，在同一個地區內部不同身份的人的保障也是不同的，比如職工保險和具有農保性質的居民保險的標準就不同，國家公職人員享受的保障也不同于企業職工。

這些差別之所以不能被徹底解決，不僅僅是由于國家的財力不足，同時也由于我們的社會還始終保留了“大共同體”的目標定位，它需要在差序格局中建立一種有領導核心的社會團結。這也與我們的發展體制有關：經濟增長中地方政府或者城市扮演至關重要的角色。既然地方政府具有強大的經濟發展功能，它就必須激勵自己的公職人員和本地百姓。因此，福利制度的身份色彩和地方色彩短期內很難消除。要改變這一境況，需要中央政府極力推動區域的均衡發展。

（二）勞動者成為人民過程中的公共服務演進

在社會主義市場經濟體制下，勞動者一方面是出售自己勞動能力的人，另一方面，他們也是國家的主人，有義務維護整個共同體的團結，也有權利享受無限責任政府的深度眷顧。這突出體現在公共服務質量的迅速提升和政府對于群眾訴求回應能力的迅速增強上，也體現為政府為群眾服務范圍的擴展。這種趨勢具體落實為“服務型政府”的理念。

在2005年3月的十屆全國人大三次會議上，時任國務院總理的溫家寶在作政府工作報告時明確闡述了服務型政府的內涵：“創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”中共十六屆六中全會強調：建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。對于企業服務來說，就是出現了一站式服務的行政審批中心，原來需要分頭跑不同部門的事情，現在都可以在一個大廳里辦妥。對于一般群眾來說，最明顯的改變是出現了社區事務受理服務中心，這也是一個高度綜合的一站式服務機構。這種機構首先在上海等大城市出現，2006年以后就被推向全國城市和鄉鎮，基本改變了原來那種“門難進、臉難看”的情況。

這種社區公共服務還不是最有中國特色的服務。相比而言，古老的信訪制度、無事不應的110報警電話和12345熱線及其特殊的問責機制、綜合性的矛盾糾紛調解服務，以及快速且八方支援的應急服務，更能體現出中國百姓和西方國家公民所享受的公共服務的差異。

110報警熱線出現于1986年的廣州，1987年在全國推廣，但其功能已從最初的“治安”擴展為如今的綜合化功能。“有困難找警察”，無論何事，接線員都必須處置或者轉辦，必須找到合適的人及時到達現場。12345市民服務熱線接訴的是非緊急類的訴求，它的前身是各地的市長電話。隨著政務信息化給政府流程再造提供了條件，2008年9月首先在山東濟南開通了12345市民服務熱線，它成為一個綜合調度平臺，能夠實施派單功能，為每一件具體的事項提供個性化的解決方案，并對解決效果進行督查。為了減少12345的投訴量，倒逼了各個城市轄區的網格化管理，強化問題的主動發現和處置能力。這種問題回應機制放大了個人的力量，使得官民之間或集體與個體之間的力量對比發生了明顯的改變。一項集體行動，如果已經依法形成決議，但在施行時有個別人不同意，且撥打了12345熱線，就可能導致這個決議難以執行。現在，撥打12345電話已經成為居民和基層干部進行博弈的常規手段，可見它的出現所帶來的深刻影響。一言蔽之，在這些領域，公私之間的界限是模糊的，“群眾利益無小事”，即使是私人事務，政府部門也應該提供幫助，這就體現了社會主義大家庭的大共同體理念。

綜合性的矛盾糾紛調解服務出現在2010年以后，它的特點是極大地擴充了原來司法所的調解功能，將信訪局、婦聯等各個部門的信訪調解組織、勞動仲裁機構和法院整合在一起。矛盾糾紛如果調解不成，可以進行仲裁，或者進入法院判決程序。它就類似于一個人際關系的綜合醫院，只要當事人愿意，各種矛盾都能給出一個結果。雖然它可以進入司法程序，但大多數的矛盾糾紛都是通過勸說和調解來處理的——一方面減少了司法部門的壓力；另一方面，就其處理的矛盾糾紛類型來說，實際上是群眾生活中的各種小事。中國的社會治理在最基層往往是一種“生活治理”，是系統力量對于私人生活的補救。

城市將人們的生活場景從關系緊密的鄉村村落轉移到空間緊湊的城市小區

四、朝向建設性

在傳統中國的基層治理過程中，有一個國家與天下之間的互動關系。所謂“天下”，即顧炎武所說“天下興亡，匹夫有責”，實際上指的是一種文明和活法，是種種“天經地義”的集成。在傳統中國，百姓的日常生活主要在“天下”中展開。普通百姓很缺乏國家觀念，一定要到了民族危亡的時刻，才能認識到“覆巢之下，豈有完卵”。傳統國家治理的要點也是維護好這種文明和活法，重點是防止國家制度本身的崩壞、不良運作和官吏腐敗。經過一百多年的救亡圖存，進入社會主義時代之后，中國人的國家觀念空前強大，形成了一種“社會主義新傳統”。這種社會主義新傳統和中華文化老傳統混合在一起，為中國人的活法注入了更強的國家觀念、集體主義和更強的平均主義色彩，這是一種國家化的新“天下”。但在市場經濟體制下，在城市化浪潮中，社會秩序的根基發生了最為徹底的動搖。國家觀念繼續變得更加強大，而“天下”卻趨于瓦解。國家繁榮富強，可是，百姓的日子該怎么過才好呢？家庭關系怎么處理才是合適的？“尊老愛幼”看似好懂，但要怎么“尊”，怎么“愛”？城市將人們的生活場景從關系緊密的鄉村村落轉移到空間緊湊的城市小區，從同一片土地上的文化或經濟上的集體生活轉換成同一圍墻之內的物理性或產權性的共同生活，大家要怎么相處，才能建立足夠的集體行動能力，來確保這些高層住宅能得到持續的維修？一種新的社區團結如何才是可能的？如果用費孝通的提法來說，就是人與人之間的“心態秩序”要怎么重建？現在，非常需要為這些基本問題找到答案，為中國文化的進一步發展找到方向。可以說，中國的社會建設的任務從來沒有像今天這么緊迫過。所幸的是，今天的社會治理出現了一個朝向建設性的轉型，這將是一場任重道遠的探索。

2006年，中國共產黨的十六屆六中全會提出了“社會建設”這個命題，其具體政策措施，與十八屆三中全會提出“國家治理現代化”的措施，大同小異。不同之處，在于“建設”和“治理”的理念不同。從破與立的關系上來看，社會建設更偏向于“立”，政策上也更加寬松；從文件上看，社會建設要“立”的是社會主義和諧社會，也就是“立”秩序。這實際上也是治理的目標，只不過更強調通過社會建設來求治理，可以說是“寓治理于建設之中”。當前，形勢和話語都發生了重要的變化。不過，社會建設的命題始終存在，文化根基的脆弱性仍然明顯：基層治理中人際關系的混亂該怎么應對？國家能夠給今天的百姓提供怎樣的活法？面對這些復雜的局面，在治理話語下，可能用“寓建設于治理之中”這個命題，要更加妥帖。

如何才能找到一種適用全國大部分地區、將治理和建設融合起來的辦法，是今天基層治理的重大關鍵。“社會治理共同體”理念的提出，似乎提出了一種普遍適用的思路。2019年中國共產黨十九屆四中全會的完整提法是“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。從學理上來理解“社會治理共同體”并不容易，但這是一個不可忽視的概念和理想目標。中國共產黨二十大的政治報告，再次提出要“發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。 一種建設性的朝向變得越來越明顯。

建設社會治理共同體，意味著要繼續推進“治理的社會化”，這很可能是未來中國社會建設的基本路徑。所謂“治理的社會化”，不同于治理的國家化，它意味著要盡可能調動大眾的參與；但也不同于西方社會中那種自由主義的社會組織方式，它意味著國家的基層組織對于大眾的深度動員，以及大眾對于身邊的治理過程的普遍參與。在理想類型的意義上來說，治理社會化的任務是“國家直接面對有差別的個人”。所謂“直接面對”，是相對于西方社會中的國家與民眾之間比較間接的聯系而言，它的具體實現過程也需要依靠一些貼近百姓的社會中介機制，幫助國家以因人而異的方式去聯系每個人。

在傳統中國，國家通過賦役制度深度動員一般百姓，通過科舉制度來引導社會精英，這些具體做法如今已經不合時宜。但總的來看，當代中國的社會治理還是在延續治理社會化的路徑，將統治的深度轉換成治理和服務的深度。在這個過程中，通過黨建引領、集體經濟、社會自組織、公共服務和各種公共活動，打造出筆者曾經提出過的“治理性團結”。這將是一種新的社會團結形式，不同于中國傳統的社會性團結，也不同于西方的政治性團結，其結果就是形成大大小小的“社會治理共同體”。這是對“社會治理共同體”的歷史方位和理論意義的一種解讀。方向和路徑都在逐漸明確，但具體要怎么去做，還需要在二十大的精神指引下繼續探索。

中國基層治理正在迎來從未有之大變局。之所以說是基層治理演進中的千年之變，是因為與之前相比，國家的性質已經根本不同，它從統治向服務的職能轉向是歷史性的；也是因為今天的治理手段已經變得空前精細化。特別是，今天的治理所要處理的問題，和傳統的治理所要處理的問題已經非常不同。“秩序”在今天的治理中的意義發生了變化。在經濟持續增長的條件下，秩序問題不再像以前那么嚴重，這種改變不只是短期性的，也將是長期性的。那么，社會治理的重心是否要轉向社會建設？如何將治理和建設統一起來？僅僅從治理來談建設夠不夠？這些都是本文想提出的問題。