新時代背景下地方應用型本科院校教育經費支出績效審計研究

李思寰 曹曉艷

一、引言

隨著我國政府越來越重視高等教育，高等教育經費投入金額占GDP 的比重越來越大，而地方應用型本科院校與985、211 高校在人才培養目標方面存在差異。在國家深化教育體制改革、推進治理體系和治理能力現代化的大背景下，地方應用型本科院校內部審計應快速進入全覆蓋、防風險、信息化、促高效的新時代。基于政府會計制度改革及全面實施預算績效管理的時代背景，探索地方應用型本科院校教育經費支出績效審計，可以有效解決地方應用型本科院校教育經費支出使用效率低下的問題，通過合理配置教育資源，提高高等教育教學質量，從而建設資源節約型高校。

二、國內外文獻綜述

“績效審計”概念是由美國阿瑟·肯特于1984年在《經營審計》一文中提出的，高校教育經費支出績效審計在國外已經有多年的發展歷程。概括地說，國外績效審計主要研究領域包括：各國均明確了政府績效審計的內容，國際審計機關組織已發布《績效審計準則（草案）》，系統科學地闡述“績效審計”的概念，并建立了適合本國實際的審計方法和評價體系；確定了審計內容，包括經濟、效率和項目審計；規范了審計工作的各個環節。總之，國外政府績效審計的理論研究和實踐應用起步早，發展快，建立了較為完善的體系。

我國績效審計起源于20世紀40年代，發展于70年代，與國外比較成熟的績效審計相比，我國的績效審計處于起步發展階段。各大高校的教育經費支出績效審計的理論和實踐相對較少，而近年來隨著教育興國理念的深入，社會各界對高等教育的需求越來越大，政府部門也在不斷加大對教育經費的投資力度，更吸引了許多資本對高等教育的投資。目前高校績效審計的普及程度已得到大幅提高，已有不少高校開始設置專門的績效審計部門和匹配相應的績效審計工作人員。但是目前我國高校主要采用傳統的財務和合規性審計方式。經過梳理發現，目前對高校績效審計研究相對有限，特別是地方應用型本科高校教育經費支出績效審計的研究更少。國內文獻主要是從發展的困境和問題、績效審計評價標準不明確、評價體系不健全、績效審計理論建設不足等方面展開論述的。王會金等（2007）提出“3E”的概念，將經濟性、效率性和效果性引入績效審計內容；劉力云（2001）系統探討了績效審計的三要素、審計難點和審計技術；王會金（2007）指出了國內政府績效審計的發展方向。伍清（2014）以績效審計機理為理論基礎，對高校教育經費支出審計內容進行了分析，建立了高校教育經費支出審計內容體系框架。羅文等（2016）基于內部審計視角對高校教育經費支出的績效審計進行探討，詳細說明了績效審計的三個層次，即經濟性審計、效率性審計、效果性審計，并初步構建了高校教育經費支出績效審計的指標體系。馮建濤（2018）針對目前高校績效審計中存在的問題，探索內部審計視角下高校教育經費支出績效審計工作的開展路徑。彭白穎等（2019）基于高等職業教育的特點，提出高等職業教育財政支出績效審計的目標，構建了以支出效果為導向的評價指標體系。劉宇軒等（2020）基于績效的創新視角對高校經濟責任績效審計的重要性、存在的問題等進行了深入探討，基于績效責任審計的新視角，重點提出了高校應如何開展經濟責任績效審計的具體建議。蔡靜靜（2021）從學院和專項項目兩個視角構建高校績效審計基本評價指標，并基于《政府會計制度》進一步完善了該評價指標體系。

近年來，我國高校績效審計的普及程度已得到提升，但一個模式的成功，從萌芽、發展到成熟需要經歷相當長的一段時間。盡管我國在高校績效審計領域做出了不少的探討和研究，并在實踐工作中逐步推進了績效審計，但是相對我國政府績效審計而言，我國的高校績效審計工作還遠遠不足。目前對高校教育經費支出績效審計研究的文獻相對較少，特別是針對地方應用型本科院校教育經費支出績效審計的研究更少，這使得各大高校在實施績效審計時存在諸多難點。它主要表現為內審機構的獨立性不夠，在開展績效審計實踐中沒有明確的績效審計內容，沒有形成系統的績效審計理念，沒有形成完整的績效審計制度和評價標準。

三、我國高校教育經費支出績效審計存在的問題及原因剖析

黨中央高度重視教育發展，教育經費所占比重越來越高。隨著學生數量不斷增加和辦學規模不斷擴大，如何使教育經費使用效益最大化是我們需要解決的一大問題，因此高校教育經費支出績效審計應運而生。但我國對高校績效審計的研究還不夠深入，其發展歷程比較短暫，尚未建立一套全面的高校績效審計體系，因此在實踐中也存在許多問題。這些問題主要體現在以下幾個方面。

1.高校內審機構缺乏獨立性

內部審計功能能否發揮作用主要取決于內部審計部門的獨立性水平。在國家深化教育體制改革、推進治理體系和治理能力現代化的大背景下，為進一步加強高校內部審計部門工作，教育部出臺了《關于加強直屬高等學校內部審計意見》。但長期以來，深受歷史傳統思想的影響，高等學校的資源配置權仍是由行政機構掌控著，而與行政人員相關的內部審計制度并沒有得到規范。又由于各個高等院校治理有所差異，并未設置適合該校的內部審計制度，雖然關于規范我國高校內部審計法規眾多，高層次管理的內部審計規范卻較少，當面臨實際問題時并沒有具體規章可循。同時，部分高校內部機構設置比較繁雜，內部審計人員直接參與其經濟管理活動較為普遍，雖然各司其職，但也不可避免地會出現和其他部門產生利益和責任交叉的情況，最終導致行政工作效用難以發揮。同時，在高校內部審計中，有的高校還存在信息透明度較低的情況，這弱化了內部審計的監督管理作用。在開展內部審計工作時，審計人員容易受到高校管理者的影響，審計工作難以保持客觀獨立，在一定程度上會滋生腐敗現象，從而不利于高校持續健康發展。

2.高校審計人員專業知識和業務素質亟待加強

審計人員的質量決定著審計工作的質量。隨著我國社會經濟的不斷發展，審計工作量不斷增加，審計人員的業務素質要求也越來越高。因此，各大高校的內部審計問題也逐漸暴露出來。高校內部審計工作的運作不能僅依賴學校的領導決策，更重要的是學校內部審計人員的業務素質要高。高校內部審計工作要求內部審計人員需具備較強的專業能力和較廣的知識面及一定的工作經驗，而我國自實行內部審計工作制度以來，不少內部審計工作人員的知識結構比較單一，既沒有相關專業證書，也不是本專業人才出身，工作能力也有待加強。有的內部審計人員十分熟悉財務會計工作，卻缺乏內部審計工作專業知識，使得高校內部審計工作效率不高。內部審計人員需要具備財務、管理、經濟、金融等專業知識和專業證書，現有的一些具有財務、會計專業背景的人員難以滿足高校內部審計工作的需要，這直接導致高校內部審計人才缺口較大。而一些高校中可能還存在內部審計人員道德素養不高，在實施審計工作時存在不恰當行為，不僅沒有腳踏實地、實事求是工作，反而利用職位謀取私利，這都會大大降低審計工作的質量，使得高校教育經費支出績效審計的開展面臨許多困難。所以，培養具有良好專業素質的審計人才和提高高校內部審計人員專業知識水平非常有必要。

3.高校績效審計評價指標體系不完善

現階段，我國高校績效審計的評價標準體系不完善，而高校績效審計又是一門交叉性學科，其涉及的研究領域和對象十分廣泛，所以無論在理論上還是在實踐中都存在著一些不可避免的問題。特別是高校績效審計評價體系中存在著審計內容和方法偏重財務指標，對于非財務指標重視不夠，偏重量化層面的分析而忽略定性分析，這容易使高校審計結果缺乏客觀性和公正性，審計結果的可信度無法得到有效保證。在校學生的真實需求無法得到充分反映，則無法對高校教育經費支出績效審計的效益進行全面評價，最終導致績效審計的實際利用價值大大降低。而由于我國高等學校內部設置的機構較多，相關的社會結構較為復雜，且地方應用型本科院校與985、211 等各大高等院校的差異較大，每個高校個體的評價指標也有不同的衡量標準，這就使得高校績效審計評價標準體系的建立比較困難，也增大了高校審計工作中的人力、時間和經濟成本。在開展高校績效審計工作時，建立一套符合我國國情、具有特殊意義且較為全面詳細的高校績效審計評價指標體系至關重要。

四、地方應用型本科院校教育經費支出績效審計必要性分析

地方應用型本科院校教育經費是來源于多方的經濟投入，既包括國家政府的財政支持，又包括我國各大公司、企業的經濟投資和學生本人的必要投入。正是由于它的經濟來源是多方的，也因此加劇了其教育經費支出的復雜性。如何發揮教育經費支出的最大效用，這受到了人們的廣泛關注。

以往我國傳統的財務審計，其側重點是對提供的財務報表上的財務數據進行真實和合法的分析檢測，對其所反映的會計信息依法做出客觀而公正的評定，但并不能反映各項經濟資源的使用效率。而隨著績效審計的逐步發展，績效審計不僅可以檢測財務數據的真實性和可靠性，更能夠反映這些數據背后的各種資源的經濟性、效率性和效果性。財務審計相當于對提供的各項財務數據進行量的深入把關，而績效審計更多的是對質的嚴格監控。但這也不能說明財務審計就不重要了，財務審計是基石，為績效審計的發展奠定了基礎，而績效審計是對財務審計的深入研究。

目前許多國家已經由傳統的財務審計轉向績效審計。其一，績效審計在國家審計工作中占比越來越高，逐漸成為國家政府審計工作的重點；其二，績效審計的工作范圍逐步擴大，從政治、經濟、社會等領域逐步延伸到軍事、文化、教育等領域，推動了傳統審計的發展；其三，績效審計的展開已取得了一定的成果，如提升了社會資源的利用率，節省了大量的經濟資源；提高了政府部門行政管理水平。而地方應用型本科院校是我國重要的教育基地，在很大程度上與我國經濟長期穩定發展密切相關。作為不同于企業和行政部門的教育單位，僅對其進行傳統意義上的審計是遠遠不夠的。這主要表現為以下幾點：

第一，通過開展教育經費支出績效審計，審計部門的工作人員能夠以較快的速度發現問題，并查找原因，進而及時糾正。國家逐年增大對教育經費的投入，教育經費的使用效率逐步成為制約地方院校發展和改革的重要因素。很多學校存在財政資金整體支出結構不合理，教學基礎設施重復拆建，人員配置冗雜，設備儀器采購管理不善，非教育科研比例過大等問題。因此，在地方院校實施績效審計，不僅能減少學校各種資源鋪張浪費，更節省了資金的投入成本，實現了地方院校教育經費的資金和資源的優化配置。

第二，通過開展教育經費支出績效審計，能提高地方院校管理水平，增強各個職能部門的責任意識，優化服務質量。隨著我國高等教育的快速發展，教育部門頒布了一系列教育改革措施，這使得高等學校內部管理體制發生了深刻的變化，如學生數量逐年增加，辦學規模逐年擴大，教育經費逐年增長。在地方院校實施教育經費支出績效審計，可以高效利用地方院校各個部門的財政資源，通過審計及時發現問題，提出相關建議，從而優化學校內部管理，提高地方院校管理者的管理水平。

第三，通過開展教育經費支出績效審計，學校可以合理有效地維持自身的正常運轉，也可為學校師生提供更多的服務。隨著績效審計的深入，一些高校設置了獨立的審計部門，對其經濟責任、財政收支、基建修繕、科研經費等方面進行審計與監督，且取得了一定的成績，但內部審計的職能作用卻沒有充分發揮。大部分高校內部審計的重點局限于財務預決算以及日常收支活動的準確性、差異性，很少考慮學校教育經費支出的經濟性、效益性、效果性，因此內部審計的創新和發展顯得尤為重要與迫切。引入績效審計不僅是地方院校內部審計的創新方向，更是內部審計長遠發展的必然趨勢。

五、地方應用型本科院校教育經費支出績效審計內容

本文基于內部審計視角，重點分析新時代背景下地方應用型本科院校教育經費支出績效審計的內容。具體從教育經費支出的合規性、經濟性、效率性和效果性四個方面進行審計，具體框架如圖1 所示。

圖1 績效審計的內容框架

1.合規性審計

合規性審計是審計機構和審計人員依據國家法律、法規和財經制度對被審計單位的生產經營管理活動及有關資料是否合規進行的一種經濟監督活動。為促進學校管理者優化配置資源、提高績效，從而建設資源節約型高校，一般認為，高校在開展教育經費支出績效審計時，是從經濟性、效率性和效果性三方面進行的。縱觀近年來高校審計工作的發展，高校內部審計機制已逐步建立。高校審計工作主要是圍繞著本科院校教育經費支出的合規性而展開，對規范本科院校財政資金支出起到了良好的監督作用。因此，本文認為，合規性審計也是開展教育經費支出績效審計必不可少的內容。只有使教育經費的使用合法合規化，才能進一步確保其使用的經濟性、效率性和效果性。

2.經濟性審計

《第2202 號內部審計具體準則——績效審計》第二條規定：“經濟性，是指組織經營管理過程中獲得一定數量和質量的產品或者服務及其他成果時所耗用的資源最少。”地方應用型本科院校教育經費支出是否可以用一定數額的費用獲得最高質量的資源。經濟性審計在強調“數量”的同時也重點關注其“質量”。但本科院校與企業有所不同，一般企業是以購買原材料、生產加工、銷售產成品等為環節，其經濟性可以通過降低生產成本來實現，而本科院校更多的是關注學校的招生數量、教學質量和科學研究成果等方面的內容，不能僅關注耗費的資源是否最少，還應該在把握資源消耗量的同時強調質量。因此，本科院校內部審計工作者應當定期對財政資源進行檢查，審計地方院校教育經費支出及教育經費資源配置是否合理。

3.效率性審計

《第2202 號內部審計具體準則——績效審計》第二條規定：“效率性，是指組織經營管理過程中投入資源與產出成果之間的對比關系。”對于地方院校教育經費支出而言，效率性審計是指取得相同質量的教育成果時，教育經費的耗用程度。若相同的質量所耗用的人力、財力、物力越少，它的效率性就越高。

效率性審計主要包括以下三個方面，具體如表1 所示。

表1 效率性審計的主要內容

4.效果性審計

《第2202 號內部審計具體準則——績效審計》第二條規定：“效果性，是指組織經營管理目標的實現程度。”效果性是指在對比本科院校教育經費支出后所實現的實際效果和預期效果之間的關系。效果性審計更加注重對成果的評估，而本科院校高等教育效果具有長期性、潛在性等特點，因此對高校教育成果評估的審計內容復雜多樣。就審查高校教育水平而言，評判一個本科院校效果好的標準是多元化的。教育的效果性實現是充分發揮人才的培養、教育科研和社會服務三大職能。當一個高等學校培養出大規模高質量人才時，可以認為該高校教學效果良好。同時，高等教育的成果不僅僅包括培養的學生數量、畢業生的數量，還應該包括學生畢業后就業率、考研率、申報課題數量以及發表論文的數量和質量等方面。高等學校除了人才培養該項職能，還涉及科學研究發展方面這一基本職能。對于科學研究方面效果性審計，科研成果的評估依據是關于高校科技成果對于社會創造的效益、社會認可的程度，以及能否有效促進社會的發展與進步。具體而言，可以通過科研成果進行考核，包括科研成果的數量和質量，科研成果的獲獎情況，特色學科的建設情況等。

六、結語

地方應用型本科院校教育經費支出是國家政府財政支出的重要組成部分，它的使用效益受到社會的廣泛關注。為有效解決地方應用型本科院校教育經費使用效率低下的問題，地方院校必須立足現階段績效審計中所面臨的問題，探索內部審計視角下的教育經費支出績效審計工作內容，從而不斷提高地方院校教育資源投入的效率性。本文探討了地方應用型本科院校教育經費支出績效審計內容，為進一步構建新時代背景下地方應用型本科院校教育經費支出績效審計指標體系奠定基礎，并以具體學校為例，對構建的應用型本科院校教育經費支出績效審計指標體系進行驗證，為進一步優化指標體系提供借鑒。