區域產業政策制定的實踐與操作要點

一、產業政策的主要內容和變遷趨勢

1.產業政策的分類

按照產業政策的功能指向，產業政策分為選擇性產業政策和功能性產業政策。

選擇性產業政策指政府主動扶持戰略產業和新興產業，以縮短產業的演進過程的政策，政策措施包括目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、淘汰落后產能等。這種以政策部門的判斷、選擇來代替市場機制，一定程度上限制市場自由競爭。

功能性產業政策指政府通過加強各種基礎設施建設，推動和促進技術創新和人力資本投資，維護公平競爭，降低社會交易成本，創造有效率的市場環境，使市場功能得到充分發揮的產業政策。政策措施包括基礎性的設施建設、研究與開發投入、信息服務、人力資本投資等，更加強調市場功能的充分發揮。

2.產業政策工具

我國的產業政策工具主要包括以下五大方面，九個細分方面（見表1）。

3.產業政策變遷趨勢

“十四五”時期，我國的產業政策呈現從“跟進模仿”向“創新精準”轉變、從傳統的選擇性產業政策向市場化、功能性產業政策轉變的趨勢。

一是政策功能由產業扶持向維護競爭、激勵創新轉變。二是政策類型由選擇性產業政策主導向功能性產業政策為主、選擇性產業政策為有益補充的政策組合轉變。三是政策手段由特惠式向普惠式轉變。在上述趨勢下，政策工具的使用也需要進行轉變。

第一，傳統的財政政策工具應用空間愈發變窄。

財政政策工具主要包括財政資金支持和稅收政策兩種，其應用范圍最廣、使用頻率最高。但是，隨著中央對稅收政策的管控日趨嚴格，稅收政策使用的可行性越來越低，不少地方政府因為產業政策和稅收直接掛鉤而被“點名”，預計未來稅收政策將越來越少地出現在產業政策當中。同時，隨著全國統一大市場的提出，具有一定地方保護主義色彩的政府采購政策也受到較大限制。

第二，金融資本政策工具具有更大的發揮空間。

金融資本政策工具一方面可增加要素總量，另一方面可通過提高要素生產率促進產業發展，最直接的體現在幫助企業快速成長和規模擴張。近年來，產業引導基金幾乎成了地方政府產業培育的“標配”，同時，針對不同產業的特點，金融政策工具創新手段層出不窮：擔保基金、信貸風險資金、基金投資獎勵、支持企業股改/上市/再融資等政策工具對區域產業的發展起到了積極的推動作用。

第三，土地政策由簡單粗暴轉向“精細化”創新。

圖1 廣州市南沙新區新興產業園區土地供給模式

一個區域的產業發展無外乎兩個方面：立足現有產業擴大規模和尋找新產業的增長點。我們主要從三個維度對產業發展重點予以明確。

一是產業基礎和優勢維度。對該區域最具優勢的細分行業（規模占比超過10%），逐一分析發展特點，明確政策支持重點（見表2示意）。

二是上級產業導向維度。本區域的產業發展，應站在更高的維度加以考慮，需要符合國家和上級產業導向。因此，需要對上位規劃和上級相關政策進行系統研究，找準本區域產業的位置，并與上級產業體系相融合。

三是產業創新趨勢維度。以文化產業為例，文化與科技融合是未來產業發展的最重要趨勢，包括文化產業與信息技術、材料科學、生命科學等前沿技術的融合。但目前看，材料科學、生命科學等方面的應用極為罕見，信息（數字）技術的運用最為廣泛。

信息技術應用于文化產業創新時，除基礎的網絡層和通用技術以外，通常包括三個層次，即技術層、裝備工具和技術平臺層和應用層。圍繞三個層面，結合區域自身稟賦和產業基礎，選擇文化產業創新升級的方向（見圖2）。

綜合產業基礎和優勢、上級產業導向和產業創新趨勢三個維度，即可得到產業發展的重點方向，也是產業政策的支持重點。

2.研究細分行業特點

不同行業、產業鏈不同環節特點不同，在區域產業中的作用也不盡相同。在制定產業政策時，應對產業特點進行詳細分析，并充分考慮其在區域產業發展中的作用，在重點環節發力，才能保證政策措施有的放矢，取得最大效果。

以影視行業為例，其產業鏈條包括：創作劇本—組建劇組—搭建場景—實施拍攝—后期制作環節。行業特點是投資大，監管嚴格，風險極高，有較濃的圈子文化，大多以民營企業為主導。

基于上述特點，并結合區域產業現實基礎，我們認為，當地影視產業發展重點包括三個方面：一是通過影視產業傳播區域品牌；二是依托本地豐富的作家資源，打造劇本創作基地，形成劇本創作集聚；三是支持以CG特效制作為代表的影視科技企業發展。因此，我們提出的產業政策主要包括：

第一，支持劇本創作。

發揮本區域作家群體資源優勢，鼓勵打造劇本創作基地。

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第二，支持本土化創作和拍攝。

鼓勵本土原創影視作品深刻反映本地傳統歷史文化及現實生活，傳播區域品牌。對本地題材創作、本地取景拍攝予以獎勵和補貼。

第三，支持影視作品獲獎和在重要平臺上映。

影視作品獲獎和在重要平臺播出，對于區域品牌傳播大有裨益，予以重點支持。

第四，支持CG特效制作環節發展。

影視特效制作環節代表著影視行業的數字化發展趨勢，對產業升級有較大的推動作用，應予以重點鼓勵。

3.聽取內外部企業訴求

產業政策的實施效果，最終要體現在企業的發展上，只有企業需要并歡迎的政策才能稱之為好的產業政策。因此在制定產業政策時，需要做細致的調研訪談，傾聽企業的聲音。為保證產業存量的穩定，需要聽取內部企業的聲音；為了招商引資，也要聽取外部企業，特別是有意向入駐企業的聲音。通過聽取內外部企業的訴求，可以對區域各項要素條件有客觀的評價，也可以找準政策扶持的重點。

4.橫向對比分析

不同區域間的良性競爭是我國經濟發展的重要動力之一。因此，在制定產業政策時，需要進行兩方面的橫向對比分析。一是分析標桿區域同類產業政策，學習借鑒其政策制定思路、支持重點、支持方式、支持力度；二是分析有競爭關系區域的同類產業政策，避免處于競爭劣勢，政策落空。

5.資源和資金測算

在制定政策措施后，需要對政策措施所需要的資源、資金進行測算，并根據測算結果對政策條款、力度、限制條件等進行必要的調整，確保有充足的資源、資金可以兌付。

6.細化實施細則

最后，圍繞政策的落地實施，需要制定政策的實施細則，包括對各項政策條款的詳細解釋、兌付條件、兌付流程，讓政策受益人能夠一目了然，確保各項條款能夠落地。

三、對政策制定要點的思考

制定產業政策是一項非常專業的工作。產業政策的導向、措施，直接決定了區域產業未來發展的方向和重點；產業政策的兌付效果，直接決定了地方政府的信譽，不能有絲毫的馬虎、敷衍。從過往的經驗看，制定產業政策需要關注如下要點：

1.產業政策需要有前瞻性

產業政策是引導產業發展的重要手段。因此，制定產業政策，不能僅僅著眼于區域現有產業和現有發展水平，要在系統分析產業發展趨勢的基礎上，制定前瞻性引導措施，重點支持新產業、新模式、新技術、新業態的發展，要引領產業發展方向，避免區域產業發展水平停滯不前。

2.制定產業政策需要有產業生態化思維

產業的良性發展，需要有好的產業生態。因此，在制定產業政策的時候，不能僅僅著眼于產業本身，也要關注相關生態要素的發展并給予必要的支持。比如：產業園區的建設、資本機構的支持、行業協會的支持等。

3.制定產業政策導向要清晰

不同區域的資源稟賦、產業基礎等條件不盡相同，發展產業不可能面面俱到。因此，要通過制定產業政策傳遞清晰的產業導向，鼓勵哪些細分產業、鼓勵哪些產業環節、鼓勵哪些生態要素，讓有限的資源、資金發揮最大效用。

4.要注重政策的可落地性

產業政策最終需要政策執行部門落地實施。因此，在制定產業政策和實施細則時，要嚴謹、細致、成體系。定義要清晰、標準要精準、范圍要明確、流程要閉環，確保政策可以順利實施，不打折扣。