內(nèi)部控制視角下基層政府部門財(cái)政預(yù)算績效管理研究

劉婷玉

（皖江工學(xué)院，安徽 馬鞍山 243031）

0 引 言

財(cái)政預(yù)算績效管理工作起步于2003 年，本著“摸著石頭過河”的創(chuàng)新和探索精神，財(cái)政部鼓勵(lì)各地積極建立試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。2008—2010 年，黨的十七屆二中、五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善政府部門績效評估，開展政府績效管理和監(jiān)督問責(zé)制度建設(shè)。2011年，財(cái)政部發(fā)文提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理制度。2012 年9月，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，提出鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政績效管理評價(jià)，提高預(yù)算績效管理質(zhì)量。2014 年頒布的新《預(yù)算法》以法律的形式強(qiáng)調(diào)了績效管理的重要性。2018 年7 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，把預(yù)算績效管理作為一種全方位的預(yù)算績效管理格局、全過程的預(yù)算績效管理鏈條、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，要求各單位、各部門加快建成全面預(yù)算績效管理體系［1］。財(cái)政預(yù)算績效管理是以一級政府財(cái)政預(yù)算（包括收入和支出）為對象，以政府財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，以促進(jìn)政府透明、承擔(dān)責(zé)任、高效履職為目的而開展的績效管理活動。在內(nèi)部控制視角下，基層政府部門要想提升預(yù)算績效管理的整體水平，應(yīng)將預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制進(jìn)行有效結(jié)合，充分利用信息化技術(shù)加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，從而促進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效全過程規(guī)范管理。

1 內(nèi)部控制與財(cái)政預(yù)算績效管理的相同點(diǎn)

1.1 目標(biāo)一致

內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)是規(guī)范單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，實(shí)現(xiàn)管理制度化、制度流程化的目標(biāo)；財(cái)政預(yù)算績效管理同樣是為了規(guī)范財(cái)政預(yù)算的過程管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金既定效益目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算績效管理主要是為了加強(qiáng)財(cái)政資源優(yōu)化工作，對項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、監(jiān)控和驗(yàn)收開展全過程管理，提高財(cái)政資金的使用效益，更好地服務(wù)于社會發(fā)展。而內(nèi)部控制工作開展的主要目的是提升政府部門內(nèi)部管理的效能，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平。因此，內(nèi)部控制與財(cái)政預(yù)算績效管理的目標(biāo)一致。

1.2 全過程管理

內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)將管理活動制度化，再將制度抽象成流程圖，流程圖要能體現(xiàn)每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)從活動發(fā)起到審核、審批、執(zhí)行以及結(jié)束等的全過程管理。財(cái)政預(yù)算績效管理是從預(yù)算編制開始，在編制項(xiàng)目預(yù)算前即開始設(shè)定項(xiàng)目的績效目標(biāo)，待立項(xiàng)完成和預(yù)算批復(fù)后，定期開始監(jiān)控工作，督促項(xiàng)目執(zhí)行按立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)開展。在項(xiàng)目工作結(jié)束后，開展績效評價(jià)工作，考察財(cái)政資金使用效益，并將評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制中。內(nèi)部控制和財(cái)政預(yù)算績效管理都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)全過程的監(jiān)督與評價(jià)、持續(xù)改進(jìn)流程，都具有全過程管理的特點(diǎn)。

1.3 全員參與

單位開展的內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作需要全員參與，從內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組到工作小組以及評價(jià)與監(jiān)督小組，都涉及單位的領(lǐng)導(dǎo)層、執(zhí)行層和監(jiān)督層，每個(gè)人都扮演了各自崗位上的角色。財(cái)政預(yù)算績效管理同樣需要各部門各崗位共同參與，領(lǐng)導(dǎo)層需要對財(cái)政預(yù)算績效管理進(jìn)行決策；財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目歸口部門負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作，對預(yù)算項(xiàng)目起主導(dǎo)作用；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督工作。內(nèi)部控制和財(cái)政預(yù)算績效管理都需要全員參與，而且分工明確，涉及每一個(gè)部門和崗位。

2 基層政府部門財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題

2.1 財(cái)政預(yù)算績效管理主觀能動性較弱

財(cái)政預(yù)算管理工作是一項(xiàng)自上而下的改革性工作，是財(cái)政部近年來大力推廣的新的管理方式。但基層政府部門的管理水平和建設(shè)效能相對較低，這種新的管理方式對習(xí)慣了傳統(tǒng)財(cái)政管理思路的基層政府部門來說自然很困難，且各部門認(rèn)識不足，主觀能動性不強(qiáng)，更多的是將財(cái)政預(yù)算管理工作視為任務(wù)式的工作。另外，由于缺少系統(tǒng)性的培訓(xùn)和宣傳，基層政府部門對財(cái)政預(yù)算績效管理缺少專業(yè)認(rèn)識和系統(tǒng)了解，主動做好財(cái)政預(yù)算績效管理就更為困難。實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)部門認(rèn)為財(cái)政預(yù)算績效管理僅僅是財(cái)務(wù)人員的工作，而財(cái)務(wù)人員對預(yù)算績效進(jìn)行管理僅依靠審核財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，做不到全面本質(zhì)的了解，項(xiàng)目歸口部門責(zé)任意識薄弱，很難發(fā)揮財(cái)政預(yù)算績效管理主體的作用［2］。綜合來看，認(rèn)識不足、專業(yè)匱乏、理念沖突和工作懈怠讓這項(xiàng)工作很難在各部門得到貫徹執(zhí)行。

2.2 財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系不健全

基層政府部門現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)體系精準(zhǔn)性較低，對績效指標(biāo)的解釋不夠準(zhǔn)確與全面，與實(shí)際項(xiàng)目內(nèi)容匹配度不夠。主管部門在審核績效目標(biāo)時(shí)常常流于形式，只看是否有內(nèi)容，對質(zhì)量把關(guān)不足。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因主要在于主管部門對績效目標(biāo)基礎(chǔ)概念認(rèn)識不足。績效目標(biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控以及開展績效評價(jià)等工作的前提和基礎(chǔ)，缺少完善的績效評價(jià)指標(biāo)會導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目在執(zhí)行中缺少監(jiān)督考核依據(jù)，存在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系在項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置上就存在把關(guān)不嚴(yán)、指標(biāo)過于籠統(tǒng)、不可量化以及與項(xiàng)目實(shí)際情況不匹配等問題，自然無法在后續(xù)的績效監(jiān)控和績效評價(jià)上實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)［3］。

2.3 財(cái)政預(yù)算績效管理考核應(yīng)用不足

基層政府部門財(cái)政預(yù)算績效管理的最后一步往往是對上一年度的績效評價(jià)工作。對評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，即獎勵(lì)或懲罰，往往缺少相應(yīng)的政策或措施，導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制不健全或者應(yīng)用不足。績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用要結(jié)合財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對于符合政策、執(zhí)行較好、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較好的預(yù)算，在下一年度預(yù)算安排上予以傾斜；對于執(zhí)行較差、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較差的預(yù)算，要分析原因，如果沒有特殊情況，在下一年度預(yù)算執(zhí)行中要予以取消或減少。現(xiàn)實(shí)中往往績效評價(jià)后缺少應(yīng)用，這在很大程度上削弱了財(cái)政預(yù)算績效管理的作用。

2.4 財(cái)政預(yù)算管理信息化水平較低

與省級政府部門或發(fā)達(dá)地區(qū)政府部門相比，基層政府部門信息化管理水平較低，一般只能實(shí)現(xiàn)基本的信息化管理，對財(cái)政預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)控、評價(jià)更多是采用線下的“手動式”管理方式，通過紙質(zhì)材料傳遞數(shù)據(jù)和信息，易受人為因素干擾，而且不便于上級部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21 號）中明確指出為了防止內(nèi)部控制人為操作問題產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。但是，基層政府部門在開展財(cái)政預(yù)算績效管理工作時(shí)未高度重視信息技術(shù)的使用，也沒有將信息化手段融入預(yù)算管理體系的建設(shè)中，政府部門多系統(tǒng)、多平臺交叉管理，存在“信息孤島”和數(shù)據(jù)未互聯(lián)互通等問題，預(yù)算績效管理體系信息化水平較低［4］。

3 內(nèi)部控制視角下基層政府部門財(cái)政預(yù)算績效管理的建議

3.1 加大宣傳和培訓(xùn)力度，提高基層政府部門的財(cái)政預(yù)算績效管理意識

在內(nèi)部控制視角下，提升預(yù)算績效管理意識是營造財(cái)政預(yù)算績效管理良好氛圍的基礎(chǔ)，是改善單位內(nèi)部控制環(huán)境的前提。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放式管理理念，樹立先進(jìn)的財(cái)政預(yù)算績效管理意識，加深對預(yù)算績效管理的理解。首先，基層政府部門人員應(yīng)以身作則，著眼于內(nèi)部控制管理，明確財(cái)政預(yù)算績效管理工作的重要性，厘清內(nèi)部控制、財(cái)政預(yù)算績效管理以及單位管理三者之間相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。其次，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理宣傳，強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算績效管理的意義，按照預(yù)算項(xiàng)目“誰主管、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目績效管理的主體責(zé)任，確保財(cái)政預(yù)算績效管理責(zé)任在單位的每個(gè)崗位得到落實(shí)。再次，財(cái)政部門應(yīng)分批、分層次組織預(yù)算績效管理培訓(xùn)工作，對基層政府部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目歸口科室負(fù)責(zé)人以及財(cái)務(wù)人員展開培訓(xùn)，提高財(cái)政預(yù)算績效管理各層級人員的專業(yè)能力和實(shí)務(wù)能力，也可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績效管理，加強(qiáng)專業(yè)力量建設(shè)。最后，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，基層政府部門應(yīng)該將預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制兩者融會貫通，從而進(jìn)一步提升單位預(yù)算績效管理水平。

3.2 建立健全財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)評價(jià)體系

對基層政府部門而言，建立健全財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系應(yīng)從建設(shè)預(yù)算內(nèi)部控制制度做起，然后根據(jù)部門預(yù)算管理的特點(diǎn)，建立健全預(yù)算績效管理制度，組建相應(yīng)的工作小組，明確相關(guān)部門的責(zé)任與權(quán)限，在制度和機(jī)制方面做好保障。基層政府部門根據(jù)單位財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)，分領(lǐng)域、分層次制定出的績效目標(biāo)是整個(gè)評價(jià)體系的基礎(chǔ)和前提。評價(jià)體系設(shè)計(jì)者應(yīng)從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)以及其他類指標(biāo)4 個(gè)方面設(shè)置評價(jià)體系，多采用量化指標(biāo)和易衡量指標(biāo)，同時(shí)應(yīng)注重核心指標(biāo)的科學(xué)性［5］，必要時(shí)也應(yīng)組織相關(guān)專家進(jìn)行論證，提高評價(jià)體系的權(quán)威性和可靠性。

3.3 探索建立合理的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用

無論哪一級政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行預(yù)算績效管理就是要將各部門的資金與其工作績效掛鉤，建立合理的激勵(lì)制度，根據(jù)各部門績效考評結(jié)果給予相應(yīng)的獎懲。一方面，要及時(shí)總結(jié)和推廣在科室績效管理工作中取得的一些階段性經(jīng)驗(yàn)，努力營造績效管理工作良好的氛圍，在單位上下形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互支持以及通力合作的工作氛圍。另一方面，要本著獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，對年度考核績效優(yōu)秀的部門進(jìn)行通報(bào)表彰，對未達(dá)標(biāo)責(zé)任部門予以批評。只有加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效考核結(jié)果應(yīng)用，才能真正發(fā)揮財(cái)政資金管理的作用，不斷提升基層政府部門管理水平。

3.4 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理全過程監(jiān)督與評價(jià)管理

從內(nèi)部控制角度出發(fā)，基層政府部門預(yù)算績效管理工作應(yīng)注重全過程評價(jià)與監(jiān)督管理。評價(jià)是指對設(shè)置了績效目標(biāo)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目定期評估其實(shí)現(xiàn)程度，判定其是否偏離初始績效目標(biāo)，對于有偏離的項(xiàng)目，要及時(shí)分析偏離原因，采取糾正或調(diào)整預(yù)算指標(biāo)等措施。監(jiān)督是指要全過程跟蹤項(xiàng)目支出情況，監(jiān)察其執(zhí)行內(nèi)容和效果，再結(jié)合評價(jià)結(jié)果，保障預(yù)算目標(biāo)得到有效執(zhí)行。監(jiān)督覆蓋了財(cái)政預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目執(zhí)行和驗(yàn)收結(jié)項(xiàng)的全過程。評價(jià)與監(jiān)督應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門、財(cái)務(wù)部門和項(xiàng)目歸口部門共同參與，同時(shí)采取回避制、崗位分離制，保證監(jiān)督評價(jià)工作公平公正。

3.5 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

內(nèi)部控制最理想的階段是信息化控制階段。在這個(gè)階段，所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動都能夠?qū)崿F(xiàn)信息化管理，消除線下人為因素可能的干擾，較大幅度降低可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政預(yù)算績效管理同樣需要加強(qiáng)信息化管理，但基層政府部門信息化管理手段相對較少，且目前大多數(shù)單位僅在會計(jì)核算方面實(shí)現(xiàn)了基本信息化，在預(yù)算管理方面仍舊采用線下紙質(zhì)化管理方式，效率低而且易出錯(cuò)。對此，基層政府部門可統(tǒng)籌規(guī)劃，由財(cái)政部門牽頭，適時(shí)分階段啟動信息化建設(shè)，將財(cái)政預(yù)算績效管理與財(cái)務(wù)系統(tǒng)、項(xiàng)目庫系統(tǒng)、辦公自動化（Office Automation，OA）系統(tǒng)以及資產(chǎn)管理系統(tǒng)等系統(tǒng)互聯(lián)互通，減少重復(fù)性工作，方便數(shù)據(jù)提取，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的綜合分析應(yīng)用，提高監(jiān)督管理效果。財(cái)政預(yù)算績效管理本身并不是孤立的工作，其與項(xiàng)目管理、會計(jì)核算、財(cái)務(wù)分析、采購管理以及資產(chǎn)管理等有緊密聯(lián)系，完善信息化建設(shè)能達(dá)到更好的效果［6］。

4 結(jié)語

在基層政府部門各項(xiàng)管理工作中，財(cái)政預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制相輔相成，二者是保障基層政府部門良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作。運(yùn)用內(nèi)部控制管理的思路開展財(cái)政預(yù)算績效管理工作強(qiáng)調(diào)全過程管理，要明確不同崗位的責(zé)任，注重信息化手段的使用，建立動態(tài)優(yōu)化機(jī)制。在內(nèi)部控制視角下，基層政府部門應(yīng)該更加重視財(cái)政預(yù)算績效管理工作，確保財(cái)政資金使用效益和部門職能實(shí)現(xiàn)的一致性；同時(shí)要增強(qiáng)內(nèi)部控制管理意識，發(fā)揮評價(jià)與監(jiān)督作用；還要注重預(yù)算績效管理的考核結(jié)果應(yīng)用與信息化建設(shè)，使財(cái)政預(yù)算績效管理能更好地服務(wù)于社會發(fā)展，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。