全民健身公共服務可及性體系的構建路徑

龔 倩 ，李 麗 ，柯 航

（1.湖北大學 體育學院，湖北 武漢 430062；2.江蘇科技大學 體育學院，江蘇 鎮江 212100）

民生是幸福之基， 推進基本公共服務的可及性是切實保障和改善民生的重要著力點。 黨的十九屆四中全會提出“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”，為基本公共服務指明新的發展方向。2022 年1 月，國家發展改革委聯合21 個部門發布《“十四五”公共服務規劃》，明確表示到2025年，要實現地區、城鄉、人群間的基本公共服務便利可及。2022年3 月，中國中央辦公廳聯合國務院辦公廳發布《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》，這是自十八大以來全民健身公共服務領域最高層級的頂層設計文件， 也是首次在國家政策中對 “全民健身公共服務” 提出要實現可及的目標。 在總體要求中兩次提到“可及”，一是要以構建服務便利、運行高效、統籌城鄉、公平可及、保障有力的更高水平的全民健身公共服務體系為指導思想；另一處在工作原則中，增強可及性，推動全民健身公共服務體系覆蓋全民、服務全民、造福全民。 構建“更高水平”的全民健身公共服務體系的目標之一是實現全民健身公共服務均衡可及， 全民健身公共服務可及性是實現全民健身國家戰略的必要條件。

構建公共服務體系是服務型政府建設的核心內容， 縱觀現有公共服務評價指標體系，多以“投入-產出-結果”層面構建評價模型，單向評價公共服務對大眾及社會的影響［1］。 然而在服務型政府時代，要求政府以公眾服務為導向，增強對社會的回應力，強調政府供給與群眾需求的精準對接，不能僅從政府角度出發評價全民健身公共服務， 人民群眾的感受也極其重要。 此外，全民健身公共服務的供給主體多元化，亟需建設維度更廣的評價指標體系。 最初由政府一元供給，隨著市場機制逐步引入到全民健身公共服務供給體系，體育社會組織、體育企業、精英等都納入全民健身公共服務的供給，社會力量參與建造運營小型體育場館，管理各類體育社會組織，帶領全民參與體育活動，多元主體參與全民健身公共服務供給，導致投入、產出、結果也偏向多元化，評價全民健身公共服務的開展效果更加復雜。 在制定和改進公共服務政策中，可及性評價是關鍵一環，所有提供的公共服務都有可及性評價問題［2］，教育領域、醫療衛生領域、文化領域可及性研究得如火如荼，相較而言，全民健身公共服務可及性鮮有研究。 因此，本文在梳理總結公共文化服務、教育服務和醫療衛生服務文獻的基礎上，建構全民健身公共服務可及性體系框架。

1 全民健身公共服務可及性的內涵

1.1 公共服務可及性的提出

目前學術界對公共服務可及性的概念界定各有千秋，追其溯源，可及性作為學術用語，美國Anderson 首次在公共醫療衛生領域中提出［3］。 此后，部分學者將“可及性”定義為進入或使用衛生保健系統，也有一些學者認為“可及”表示影響進入或使用的因素。Penchansky 等綜合前人的觀點，表示可及性描述了患者和衛生保健系統之間的匹配度， 并提出學術界較為認可的“5A”評價維度，包括可獲得性、可接近性、可接受性、可適應性和可承受性5 個方面［4］。隨著學者對可及性的研究更加深入，Tomasevski 提煉出可獲得性、可接近性、可接受性和可適應性的“4A”框架［5］，被聯合國經濟、社會及文化權利委員會基本認可，予以采用，其中并未提及可承受性，部分學者認為可承受性是可獲得性、可接近性、可接受性和可適應性的集中體現，因此不需單獨列出。 新世紀后，基于供給與需求的二元關系，可及性理論延伸到更廣的公共服務領域，研究內容也更加豐富，觸及到服務供給雙方在意識溝通與協同等層面［6］。

“可及”較晚出現在中國基本公共服務政策文件中。2012 年7 月，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》首次提到“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”［7］， 不難看出，可及與公平、大致均等并列，這也就代表可及的影響范圍是全體公民而不是特定群體， 基本公共服務的發展目標是均衡發展而不是試點先行。 2017 年1 月，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》 再次提及，“廣大群眾享有基本公共服務的可及性顯著提高”［8］。 經過五年的發展，從表述上看，基本公共服務要求從實現“可及”到顯著提升“可及性”，可及的發展又深入一層，順應時代的發展要求。 鐘裕民談到“基本公共服務的融合發展是實現均等化的題中之意， 城鄉融合發展要求提高農村地區基本公共服務的可及性［9］。”不難看出，可及性與均等化相輔相成， 實現基本公共服務的可及性是公民享有均等化公共服務的必由之路。

1.2 可及性引入全民健身公共服務的必要性

全民健身公共服務的對象為全體公民，不論民族、性別、收入及社會地位的差異，要實現人人共享、人人可得，必須要讓每個人有均衡平等的機會。 “可及”的提出常常伴隨著均等、公平等詞，但也不是簡單的平均化，而是公眾擁有自由選擇和多元選擇的均等［10］。 在體育強國的口號下，全體公民的身心健康被國家重視，政府花費大量人力、物力、財力購買全民健身公共服務。 因此，政府需要評估手段來了解所購買的全民健身公共服務的開展情況， 以制定出更貼合全民健身公共服務發展的政策文件。 “可及”是綜合供給端與需求端來評估全民健身公共服務開展效果的指標維度， 強調政府所提供的全民健身公共服務與全體公民接受之間的“適配度”。

在推進全民健身工作的過程中暴露出一系列問題：1）全民健身公共服務的績效評估處于宏觀層面， 評估過程公眾難以參與［11］。 目前地方政府關于全民健身公共服務績效評估的方法大致可以分為3 種，層次分析法、平衡計分卡和DEA-Mamlquist 指數，然而層次分析法能夠將定性研究定量化，但是參與指標體系設計的專家組的喜好對評估結果影響較大。 平衡記分卡在績效評估上的適用性強， 卻對政府內部流程及信息健全度要求高。 DEA-Mamlquist 指數較為客觀可行，評價指標從投入指標與投出指標出發， 其中投入指標包含人力資源投入、 經費投入和管理投入； 投出指標包含社會體育指導員數量、體育場地設施、體育活動、國民體質監測和體育社團［12］。 然而，這些指標數據只是站在政府的角度從宏觀層面進行測量，歸根到底，全民健身的服務對象為全體居民，如果僅僅只考慮政府的投入，不注重全體居民的享受，勢必無法提供讓大眾滿意的全民健身公共服務。2）缺乏動態性、可度量性的全民健身公共服務評價指標， 全民健身公共服務體系結構是一種運動的物質狀態，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中提出建立基本公共服務清單制， 但并沒有提供評價公共文化體育開展情況的具體指標維度。 上述的多種研究方法僅在學術范圍內盛行，并未落實，這導致各負責單位的評價標準不一，政府無法貼合各區域的經濟水平、 人文環境、 健身習慣等情況，給出發展意見。 基于各地區的發展情況不一致，全民健身公共服務的評價指標需進一步考核篩選， 以適應不同地區全民健身公共服務的發展特色，同時又具有普適性。 可及性的優點在于從主觀出發、具有動態性，精準對接政府“供給”與群眾“需求”，同時借助數學工具進行客觀測量。 因此，引入可及性對全民健身公共服務進行評價尤為重要。

2 全民健身公共服務可及性要素及 “5A”評價框架分析

2.1 全民健身公共服務可及性要素

建立全民健身公共服務可及性評價框架， 需要對全民健身公共服務各關鍵要素加以識別并進行科學精準匹配。 根據全民健身公共服務的實施過程，選取供給主體、載體、服務、用戶4 個要素。

2.1.1 供給主體

全民健身公共服務的供給在“政府主導，社會力量積極參與”的框架下持續發展，其主要承擔者為政府，隨著政府購買等形式的出現， 企業和社會組織逐漸加入到供給主體的隊伍中，多元主體的協調發展依靠政府制定政策、組織安排、規劃資源來實現宏觀監控。 政府出臺相關政策指明方向，約束社會各主體規范運行，為公共服務可及性提供基礎保障；政府給予財政支持， 以滿足群眾健身基本的物質資源需求， 發揮?；?、兜底線的作用。 社會力量作為基層全民健身公共服務的建設者、提供者和服務參與者，是將國家制度設計轉化為具體的全民健身公共服務產出的重要一環，憑借靈活的服務優勢，彌補和優化了基層全民健身公共服務可及性的不足。 多元供給主體在政策、財政的保障，規范的引領下，實現全民健身公共服務的有序輸出。

2.1.2 載體

全民健身公共服務只有借助載體才能顯示其服務內容和價值。 載體具有有形和無形之分，有形載體指體育場地、體育器材和體育裝備等，而無形載體如網絡數字服務平臺、體育資源等服務內容。 全民健身路徑憑借其占地面積小、 適用人群廣、操作簡單、費用低等特點，成為數量最多、分布最廣的有形載體，是政府推廣全民健身的首選，也是居民鍛煉社交的好去處，但是借助全民健身路徑鍛煉較為枯燥，不能維持群眾的興趣。 新發展階段要求打造綠色便捷的全民健身新載體，隨著短視頻、直播等形式的發展，新興技術與全民健身公共服務的融合進程逐步加深。 網絡數字平臺的使用成本低、 運用時間靈活、種類豐富、溝通具有即時性、不受場地限制，原本依賴于實體場館提供的服務被虛擬網絡服務部分取代， 無形載體漸漸打破了傳統實體場館對時間和空間的依賴， 為群眾參與體育鍛煉所需的硬件設施提供更廣泛的選擇。

2.1.3 服務

服務是全民健身公共服務的表現形式， 公共服務的落腳點在于能夠被廣大群眾充分理解、接受并獲取和運用。 因此，對全民健身公共服務可及性評價需要依據提供的服務內容、形式和質量， 以及服務接受者的感知程度和健身意愿進行綜合考量。 另外， 全民健身公共服務可及性還受政府的宣傳力度、服務質量、公眾參與程度的影響。 國家體育部門歷年來在全民健身的服務內容及形式上做出一系列部署， 自1952 年“開展經常性的群眾體育活動是當前的體育運動的中心部署”提出后，廣播體操、勞動與衛國體育類全民參與形式被逐步推行，當時的服務內容較為單一，主要是簡單的身體活動，因廣播體操需要較強的組織性，這一活動并未在全社會鋪開，主要在學校內開展。 隨著群眾需求的增加［13］，廣場舞、健步走等集體性活動掀起熱潮，滑雪、高爾夫、網球等高消費的休閑項目得到普及， 服務形式也由原來的線下服務演變為線上線下相結合，供給內容多元化、供給模式多元化的格局逐步形成。

2.1.4 用戶

全民健身公共服務要求以人為本，一切發展為了人民。 用戶覆蓋全國范圍，無論其民族、所處地域、年齡、文化程度、身體健康程度如何，都包含在內。 群眾既是全民健身公共服務的受眾，也是開展效果的評價主體［14］。 因各區域政治文化、經濟水平、風俗習慣的差異較大，用戶對全民健身公共服務的需求具有個性化和多樣性的特點。 然而政府只能進行宏觀調控，提供的公共服務具有均衡化和普遍性的特點， 無法針對不同用戶的需求提供精細的服務， 所以搭建政民溝通的渠道尤為重要，以精準滿足群眾動態的健身需求。

2.2 全民健身公共服務“5A”評價框架分析

國內關于公共服務可及性評價指標體系的研究自2015年顯有成效，研究范圍包括衛生醫療、文化等方面。 由表1 可見，最初可及性的二級指標以Tomasevski 提煉的“4A 框架”為基礎，包括可獲得性、可適應性、可接近性、可接受性。 后來主要參考Penchansky 等提出的“5A”模型，增加了可負擔性。 由于公共服務最初強調公益性，對價格的可負擔性較少提及，但是隨著人的個性化發展， 人民群眾對公共服務有多樣化的需求，同時考慮到公共服務的自我造血功能，公共服務以低收費免收費的方式提供給社會， 因此獲取公共服務需要支付一定費用，可負擔性逐漸出現在可及性的二級指標中。 公共文化服務、精神衛生服務、居家養老社區服務與鄉村公共文化服務均屬于基本公共服務的范疇， 其二級指標與三級指標對全民健身公共服務可及性的評價維度具有參考價值。 全民健身公共服務可及性的評價維度將在前人的基礎上， 結合上述的基本要素選取“5A”模型展開分析。

表1 相關學者的公共服務可及性評價指標體系

2.2.1 可獲得性（Availability）

可獲得性是全民健身公共服務可及性的基礎， 主要指全民健身公共服務體系建設所提供的健身設施和服務人員的種類與數量能否滿足受眾的期望值， 包括政府及各級管理部門所提供的各種配套設施、資源、運行管理和服務人員能否滿足廣大群眾的健身需求并被普遍認可和接受。 從全民健身公共服務可及性可及性要素可以看出， 可獲得性受公共體育設施覆蓋范圍（各區域體育場地種類、數量）、配套設施人均占有率（人均體育場地面積） 和人員配備 （人均社會體育指導員）影響。 歷年來，談到全民健身發展的主要目標，人均體育場地面積這一指標備受關注，政府部門有硬性要求，截至2021 年底我國人均體育場地面積達2.41m2，同比增長9.55%。 新發展階段，體育場地建設對準農村，要求完成5 000 個鄉鎮街道體育健身設施補短板項目， 促使全民健身場地設施的的可獲得性取得一定成就。 然而，部分地區為達目標，未經考察花費大量財政資金修建體育場地，導致體育場地廢棄、晾曬生活用品的情況比比皆是，群眾對健身場地需求的呼聲依然存在。

2.2.2 可適應性（Adaptability）

可適應性是衡量政府全民健身公共服務政策制定、 群眾需求反饋機制和參與機制的重要保障， 在全民健身公共服務體系與公民需求反饋調整的雙向互動中， 動態地反映了全民健身公共服務供給與人民群眾需求的之間的適配程度。 要求供給主體（政府、市場、社會組織）根據群眾鍛煉習慣和健身需求的差異和變化，對管理機制、活動內容、服務程序、服務技術及相關制度標準作出適時的修正和調整。 可適應性可以通過體育行政部門是否設置專家和群眾參與機制、 全民健身機構是否建立公眾反饋機制，以及這些機制是否行之有效來評價。目前全民健身公共服務的反饋要經過一系列的信息傳達，可適應性的實現要經過很長的時間和距離， 中央與群眾之間相隔各級政府，即便群眾能與上級政府直接取得聯系，但是國家要經過信息篩選、核實考察、收集意見、下達指令、評估等一系列流程，這期間需耗費大量資源，也無法保證舉措的時效性。

2.2.3 可接近性（Accessibility）

可接近性用來評價全民健身公共服務的公平性， 衡量不同類型公眾在接受全民健身公共服務時遇到障礙的大小，障礙越小可接近性越大。 一般而言，障礙包括兩個方面，一是指城鄉居民獲取服務的空間距離、時間成本、交通資源和時間精力消耗對受眾利用公共服務意愿產生影響的有形障礙， 二是公眾認為健身難、健身無用等的心理障礙，以及是否對社會弱勢群體、特殊服務群體存在技術性歧視和潛在態度性歧視。 全民健身公共服務可接近性要求人人共享， 只要群眾的鍛煉需求在國家全民健身公共服務的保障范圍內， 要實現通過不同的途徑可獲取，付費可享有。 可接近性能通過全民健身公共服務設施的輻射范圍、群眾享有全民健身服務所需要的時間、搭乘的交通工具、是否設有殘疾人配套設施等方面進行評價。 國家力求各區域因地制宜打造“15 分鐘健身圈”，江蘇省城市最先提出建設“10 分鐘健身圈”，這對全民健身場地設施的布局提出了更高要求。

2.2.4 可接受性（Acceptability）

可接受性從心理層面出發， 指群眾對供給主體所提供的全民健身公共服務的認同程度， 意味著全民健身服務的內容形式和服務享有的簡易程度、 群眾對所利用設施和服務環境的接受程度以及對設施與服務供給的及時性和全面性接受度是否貼合群眾對全民健身公共服務的期望。 可接受性可以分為3 個由表及里的層次： 形式符合， 內容可參與和情感可共鳴。 這里以中國特色體育鍛煉項目廣場舞為例：首先，廣場舞參與的成本低、不受場地限制，開展形式符合群眾需求；其次，該項目的內容多樣，簡單易學；再者，參與的群體在鍛煉過程中不僅能夠得到肢體、器官的有效鍛煉，還會因社交、受到關注以實現自我精神滿足， 因此廣場舞在中老年人群體中接受程度最高、普及性最廣。 可接受性一般可通過群眾對全民健身公共服務的滿意度調查得知。

2.2.5 可承受性（Affordability）

可承受性指群眾享有全民健身公共服務機構提供服務的能力，不僅是對價格的承受能力，還包括對健身所需的時間以及精力的可承受。 健身休閑屬于閑暇活動，是高于物質層次，滿足精神層次的需求。 可承受性的評價指標可通過群眾的可支配收入、基本健身費用、閑暇時間進行衡量。 第一，群眾的可支配收入高，健身的精神需求強烈。2021 年全國居民人均可支配收入 35 128 元， 比 2016 年的 23 821 元增加了 11 307 元，年均增幅達2 261.4 元。 2021 年全國恩格爾系數為29.8%，在聯合國劃分的富足標準內， 群眾對健身休閑等產業的需求結構進一步改善。 結合 2021 年 1.25 萬美元的人均 GDP 來看［18］，群眾獲取休閑娛樂的欲望強烈。 第二，國家投入財政資金，基本健身費用可承受。 全民健身費用自2014 年提出低收費、免收費，政府每年撥款專項資金用于發展全民健身，2020 年國家將體育彩票公益金的11.18%投入到全民健身場地設施援建、全民健身活動開展、 全民健身科學研究與宣傳等群眾體育工作中［19］。第三，科技助推生產，群眾的閑暇時間增加。自黨的十八大提出“科技創新是提高社會生產力的戰略支撐”以來，信息化大量運用到社會實踐中， 生產力的提高使人們的工作和必要勞動時間縮短，從而擁有更多的休閑娛樂時間。

3 全民健身公共服務可及性的突破路徑

3.1 政策制定標準化

政策制定的標準化不是狹義上的保持數據一致， 而是廣義上的求同存異。 國家政策服務于全國范圍， 其制定要求科學、合理、普遍適用，但針對區域發展的不協調，需要衍生出相對差別、更精細的地方標準。 第一，國家在宏觀層面根據規范的政策設計、 合理的組織安排和精準的資源配置為全民健身公共服務可及性的發展提供保障。 只有將政府的資源投入轉化為具體的全民健身公共服務產出， 并保證公民享有形式多樣的健身項目，高質量的健身指導，公平便利的全民健身公共服務， 才能夠使標準化的全民健身公共服務政策具有較高的可及性。 國家政策要與區域政策相結合，第二，地方政府在微觀層面根據區域的經濟水平、 地域特色、 人文環境等客觀因素，在國家政策的大范圍下，集思廣益形成具有當地發展特色的全民健身公共服務政策。 通過技術的手段，制定全民健身公共服務的評價標準，進一步量化、細化全民健身公共服務的責任分配，通過可操作、可量化的指標明確業務范圍，從而科學客觀地對當地全民健身公共服務的績效進行全方面評價，為政策制定提供理論依據。

3.2 區域協調均等化

均等化要求各區域和而不同，同而不和，在保證全民健身公共服務的基本需求得以滿足的基礎下， 尊重區域的發展差異，發揮高質量發展區域的帶頭作用，以實現各區域的協同發展。 當前我國基本公共服務可及性低的重要原因是財政制度的不完善，事權和支出責任分配比例不合理，難以滿足提供公平可及的公共服務的現實需求。 第一，完善中央與地方的財權與事權相適應，財力與支出責任相匹配的制度，保證各地方政府財政收入能基本滿足全民健身公共服務的需求。 在正確處理政府與市場、社會關系的基礎上，進一步明確中央政府和地方政府的主要職能。 全民健身公共服務屬于各級政府都應履行的職能， 但由于地方政府的能力和承擔主體功能定位的差異，其具體實施效果不同。 因此在科學評估各級政府的支出責任后，對地方財政投入進行相應的調整，從而提高財政支出效率，基于各地方全民健身公共服務可及性均衡發展的原則，要求財政向困難的省市傾斜，增強其兜底能力，穩步提升地方全民健身公共服務均等化水平。 第二，完善地方分級管理體制改革，協調省內均衡發展。 省市的發展必然伴隨城鄉、主副城區的差異化出現， 明確省及省以下政府在全民健身公共服務的支出、決策、執行、管理和監督等責任劃分，做到各級政府各司其職、各負其責、各盡所能。 堅持一視同仁的原則，對省內各地全民健身公共服務開展情況進行統一考察評估。

3.3 執行落實精準化

全民健身公共服務可及性的有效落實要靠具有高效執行力的基層公共服務來實現，相對于上級政府，基層能夠直接了解居民對的意見并及時給予反饋， 是全民健身公共服務可及性的“最后一公里”。 第一，建立自下而上的全民健身公共服務需求傳達機制與信息挖掘機制。通過“公民參與-訴求上傳-考察反饋-需求滿足”的路徑對群眾的參與需求進行征集、分類和轉化，不僅實現了上級對公眾需求的及時回應與精準把握，也獲得了居民對全民健身公共服務的整體評價。 在大數據的幫助下，政府能更準確了解社會公眾真實、動態的公共服務需求，從而保障資源供給精準對接需求，實現上下互動、參與式表達的全民健身公共服務評價體系。 第二，引入市場、社會主體，形成多元協同機制（圖1）。通過政府購買、委托經營的方式吸引市場主體參與到全民健身公共服務供給中， 積極引導社會組織、個人參與到公共服務工作中，以滿足公眾基本公共服務需求為目標，增強公共服務的發展活力。 在多主體供給中，要明確各主體、部門的權責，從而消除全民健身公共服務供給的多元供給主體間和各主體部門內部的協調不暢等問題，戮力一心實現全民健身公共服務的可及性。

圖1 全民健身公共服務需求滿足流程

4 結語

可及性強調發起者與接受者之間的適配程度，在實現體育強國的時代號召下，政府在公共服務上源源不斷地付出，但是群眾享有的服務才是評價全民健身公共服務質量的關鍵要素。 全民健身公共服務的提出不僅幫助整合全民健身公共服務的資源，多角度評價現有公共服務的發展情況，為我國評價全民健身公共服務提供新視角， 更是國家治理體系和治理能力現代化的體現。 從而推動我國全民健身公共服務高質量發展，滿足人民日益增長的美好生活需要，加快推進體育強國建設。