過度“非農化”對我國糧食安全的威脅及應對措施

□ 王天坤

（四川省社會科學院，四川 成都 610000）

糧食安全是關乎國計民生的頭等大事，也是實現農業農村現代化的必然要求，更是全面實現鄉村振興的重要保障。“十四五”規劃高度重視糧食生產并把糧食綜合生產能力定為經濟社會發展的約束性指標。但不容忽視的是，我國耕地目前被大量非法侵占，不合理的開發利用破壞了農作物生產種植的數量和質量，也造成農業種植戶的大量流失，這顯然對我國的糧食安全造成了威脅。2020年，國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（以下簡稱《通知》），要求采取有力措施，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。本研究結合《通知》以及具體實際分析造成“非農化”的原因、對我國糧食安全的威脅，并提出相應對策建議，以助推遏制“非農化”現象，維護好糧食安全根基，穩定經濟發展大局。

一、土地過度“非農化”現狀

耕地“非農化”是我國城市化進程中出現的一種現象，合理范圍內的“非農化”能夠促進經濟發展，帶來更多的經濟效益，但過度“非農化”會對國家糧食安全造成一定的威脅。目前我國過度“非農化”態勢不容樂觀，隨著經濟水平不斷提升，原有的土地布局已無法滿足各方的需求，加之農產品生產具有生產周期長、風險高、穩定性差的特點，使得建設用地的擴張和農業用地的退縮不斷地沖擊著18億畝耕地紅線。建設用地擴張方面，有的違規占用永久基本農田綠化造林，有的在高速鐵路、國道省道（含高速公路）、河渠兩側違規占用耕地超標準建設綠化帶，有的大規模挖湖造景，這些都對國家糧食安全構成威脅，僅2019年全國各地違法違規占用耕地達114.26萬畝，永久基本農田14.34萬畝。農業用地退縮方面，自2016年以來，我國糧食作物播種面積出現波動，總體上呈現下降趨勢，以玉米為例，自2016年以來，全國玉米面積持續下降，玉米產需缺口變大，隨著玉米庫存出清，玉米產量明顯不能完全滿足市場需求，2020年，玉米價格漲幅超過40%。此外，糧食播種面積的減少，加上人口持續增多，使得近年來我國的人均耕地面積呈現下降趨勢，從2012年我國人均耕地面積的1.497畝，下降至2017年的1.460畝，遠低于同年世界人均耕地面積2.89畝。

二、造成過度“非農化”的原因

過度“非農化”是在多重因素綜合作用下形成的，隨著經濟社會的發展，人們崇尚追求超額經濟利益、政府監管存在不到位的情況、城市化進程等因素助推了我國耕地過度“非農化”的形成，對我國糧食安全造成了威脅。

（一）追求超額經濟利益

由于農業經營的利潤空間有限以及風險系數高，難以滿足投資者的獲利需求，因此在過度追求經濟利益的當下，大量的耕地被占用開發成商業用地，用作種植飼養區、農業企業、房地產、加工工廠等，獲得快速商業變現。更有甚者，在耕地上大搞旅游設施、觀景開發，違背自然規律的綠化造林、挖湖造景進行牟利，將景觀工程過度建設。2017年以來，1368個城市景觀公園、城市綠化隔離帶人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79萬畝。雖然我國多次開展懲治違規亂建的活動，但收效甚微，并未將此類違法行為杜絕遏制住，反而時有發生，并愈演愈烈，崇尚經濟利益的環境，助推了“非農化”的形成。

（二）相關部門監管存在不到位

在經濟社會快速發展的當下，有些地方政府采取弄虛作假的不實不當行為，只為了能夠滿足國家要求的供地率和閑置土地處置比例，目前來自自然資源部的耕地保護督察情況通報，已經發現政府批而未供中存在虛假供地、虛假撤回批準文件等項目1826個、15.4萬畝，發現閑置土地處置不實問題項目728個、5.41萬畝。由此可以看出，部分地區政府監管的認知出現了偏差，重項目建設而輕耕地保護，未能深入理解國家政策，對基本農田和耕地保護的紅線意識不夠強，堅決執行國家政策的力度不夠對發現問題的處理不夠堅決果斷，助推了“非農化”。

（三）城市化進程加快

長久以來，習慣農業耕作的農民辛勤勞作，但并沒有獲得較高的收益，隨著人均生活水平的持續提高，城市化的快速發展，使得城鄉之間差距逐漸擴大，農業耕作所帶來的收入已經難以滿意農民的精神文化和物質文化需求，因此越來越多的青壯年選擇外出務工，大批人口開始從農村涌向城市，其中一部分成為兼業者，另一部分則完全將土地拋荒。一些開發商便利用農民拋荒的土地開發建設工廠，以此謀取利益，由于農民在國家耕地保護方面存在意識局限性，以及農民自身對土地使用的法律意識淡薄，因此，農民們在內心里默許了占用耕地的行為，導致“非農化”現象產生，因此城市化的發展一定程度上助推了過度“非農化”的形成。

三、過度“非農化”對我國糧食安全的威脅

確保糧食安全，耕地和勞動者是必不可少的部分，但耕地過度“非農化”沖擊了這兩個重要的農業生產要素，不僅威脅到耕地的數量和質量，也加劇了農業種植戶的大量外流，阻礙了農業規模化生產，難以適應和滿足當前對糧食生產環節的要求，對糧食安全產生威脅。

（一）耕地數量減少農地問題突出

在巨大的商業利益驅使下，農業生產種植區被大量占用大搞開發區、工業區、科技園和各種基地，使得原本用來種植農作物的土地現在被征用開發房地產，耕地被大量蠶食。耕地數量的減少勢必導致糧食生產數量的減少，這不利于藏糧于地的實施，也對糧食安全的數量保障造成沖擊。在耕地被侵占變建設用地的同時，農村土地擱置、耕地浪費的現象開始顯現，由于囤地的投機風險較小，有些開發商只囤積買賣土地，而不積極建設房屋，導致既沒有獲得經濟效益，又沒有實現糧食增收。加上“非農化”過程中的某些不合理的圈地方式，造成了農地資源的浪費，加速了農地問題的顯現。這些現象從根本上破壞了土地這一農業生產中最重要和最首要的一環，“非農化”對糧食安全的根基造成了威脅。

（二）耕地質量退化單產水平下降

“非農化”過程中不合理的開發利用帶來的后果使得耕地質量遭受不同程度的破壞。被占用的耕地進行建設開發時，很容易會對耕作層造成損傷，例如像楊樹等根系發達的樹種用于綠化裝飾需要移動時，不僅極易耗費樹種本身的養分，更會破壞原本耕地質量。耕作層破壞嚴重的土地即便是經過培肥改良，今后也將難以再恢復用于糧食生產，對耕地造成不可逆的損失。與此同時，有些耕地被占用從事工業、畜牧養殖生產，其所產生的污水垃圾未經凈化處理直接排放到了農田，不僅影響了作物的產出數量和質量，還造成了土壤污染、耕地肥力下降、農藥殘留等一系列難以修復的狀況。

（三）農業種植戶大量流失

隨著農用地被大量占用為建設用地，以及商業機會的逐漸增多，大量農民受到利益驅使，開始離開過去賴以生存的土地，放棄了生產周期長、不穩定性強、收益低的土地耕種生活方式，選擇進城打工成為兼業者，或是違法占用耕地建廠房，進行違規機械生產。雖然獲得了超出農業耕作的經濟收益，但縱觀全局，卻影響到了農作物產量的穩定。與此同時，大量的青壯年農業種植戶選擇進城務工，耕種主力的流失造成的后果便是留在農村進行耕種的多為老人和婦女，耕作生產的效率勢必造成影響。這也同時加劇了農業科技成果在田間傳播的難度，現代農業的推廣普及率大打折扣，從而難以在糧食生產的產業鏈前端進行技術性改進和提升。

四、遏制過度非農化的應對措施

如何發揮好“藏糧于地”“藏糧于技”，是當前亟需解決的問題，應從滿足農民的生活需求和利益原則出發，分類施策進行規范整治，合理有效解決農地矛盾問題，加速推進高標準農田建設，讓農民更好地依靠土地。

（一）健全耕地保護制度

1.堅持耕地占補平衡原則

耕地占補平衡原則是建立在當今經濟社會發展對占用耕地建設存在剛性需求的客觀基礎上，也是對堅守我國18億畝耕地紅線毫不動搖的目標遵循。占用土地的單位可以在符合規定的條件下占取土地進行開發建設，但同樣也要自行補充上質量、數量都相當的耕地，在地方政府的監管下堅持“占多少補多少”的原則，如果開發土地的單位無法補償同等的耕地，則需要繳納相應的土地開墾費用，由地方政府進行土地綜合整治，增加耕地數量，建設高標準農田。同時，為了防止出現耕地補償中以次充好的不當現象，還應當建立相應的耕地審核監測機制，對農用地進行評級監管，將被占用耕地和補償耕地進行匹配監測，加強政府對土地的督察執法力度，杜絕占多補少、占優補劣的現象出現，以此保證農業生產成果不受損失，并積極遏制“非農化”帶來的耕地數量銳減。

2.健全土地流轉機制

土地流轉是提高耕地使用效率和增強農業生產集約化的重要途徑，實現土地的所有權、承包權、經營權三權分置，積極引導土地經營權有序流轉，在堅持家庭經營的基礎性地位的同時，積極培育新型經營主體，采取合理有效的手段，將土地向農業種植大戶手中聚集，由分散經營向規模化經營轉變，不僅能夠增加農戶的規模化效益，還能一定程度上緩解土地浪費閑置的問題。因此，政府應當采取規范化、科學化的運行服務推進土地流轉，同時向糧食生產規模主體增加發放綜合補貼，鼓勵、扶持今后糧食的機械化、規模化的生產。與此同時，為了確保糧食安全，要禁止土地流轉中改變農業用途的“非農化”行為，做到強化土地流轉用途的規范和監管，具體明確土地流轉細則，建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制，通過行政法規手段嚴格遏制“非農化”，土地既要高效流轉起來，也要合乎用地規范。

（二）分類別優化耕地質量

1.已破壞耕地：控污修復保障質量不降低

嚴守18億畝耕地紅線不動搖，不僅是數量上的要求，更是質量上的保障，二者具有同等重要地位。我國部分耕地由于受到不合理開發利用的污水排放、農膜殘留、土壤酸化等問題而受到嚴重退化，因此要立即采取科學技術手段改善土壤，改進土壤栽培方式，控制化肥農藥，阻控重金屬和有機物污染，減少農膜殘留等。通過行政監管和動態化學檢測等方式，做到改良土壤、培肥地力、保水保肥、控污修復，嚴格把控土壤質量，突出區域重點，因地制宜開展耕地質量保護行動，在提升有機肥資源利用水平的同時，將耕地種植朝著高標準農田建設方向發展。與此同時，由于人多地少的國情，使得我國耕地一直長期處于高運作、高負荷的狀態，適當合理開展輪耕制，分季分批進行耕作，以此提升和保護土壤活力，最終達到保護耕地質量的效果。

2.未破壞耕地：改良土壤加強高標準農田建設

對于未被受到“非農化”侵害的土地，同樣也要進行科學改良，提升農業生產的科技貢獻率。做到全面積、全作物、全方位、全過程推進標準化，堅持良種良法配套、農機農藝結合，提高農業技術應用水平，以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，通過無污染高產出的現代化耕作方式，推進實施高標準農田建設工程，為實現糧食增產豐收提供支撐，同樣也能從前端減少農業種植戶的流失。我國過去的高投入高產出農業生產模式，土地承受高負荷耕作，并伴隨污染物侵襲，不僅使生態環境遭到破壞，還阻礙了農業發展科學化進程。如今，隨著我國開始推進數字農業農村發展規劃，應該鼓勵支持將生物技術、數字監測等技術在農業中開展應用，將產、學、研高效結合，在田間地頭普及數字化設備，形成綜合管理服務平臺，實現農作物的全流程的可視化監控，為數字農業賦能，真正實現高標準建良田。

（三）推進農業的規模化和產業化發展

“非農化”加劇了城鄉布局結構的不合理，使得農村發展幾乎陷入了發展瓶頸，要想激活農村土地活力，規模化發展是當今農業生產的有效措施。規模化農業是以市場為導向，優化各種生產要素組合的一種現代管理模式，規模化農業主要由合作社、龍頭企業推動，既可能留住青壯年農業種植戶，又能實現農業生產增收，產生規模效益，穩固我國的糧食安全。但值得注意的是，單純的規模化并不能完全解決“非農化”帶來的問題，應當將農業規模化和產業化進行有機結合，將農業生產環節的前、中、后連接成一個產業體系，依托完善的產業鏈可以有效傳遞信息，幫助種植戶規模生產適銷對路的產品，并適當延長產業鏈，能夠增加市場資金流入，幫助農民發展增收。利用規模化和產業化經營，吸引更多要素匯集田間，這不僅是對國家糧食安全的保障，更是實現農業現代化發展的強有力舉措。