村規(guī)民約服務(wù)鄉(xiāng)村治理的對(duì)策研究
——韶關(guān)湞江區(qū)十里亭鎮(zhèn)W村個(gè)案分析

□ 朱宇彬 楊華山

（韶關(guān)學(xué)院歷史系，廣東 韶關(guān) 512005）

村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，如今面臨著新的考驗(yàn)。廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)十里亭鎮(zhèn)W村位于韶關(guān)市城郊，其最新的村規(guī)民約頒布于2021年3月27日，內(nèi)容主要涉及了五個(gè)方面。第一是制度秩序方面，規(guī)定了村委會(huì)、村民權(quán)利義務(wù)運(yùn)行程序；其次是衛(wèi)生環(huán)境方面，規(guī)定了個(gè)人衛(wèi)生行為要求，村民自覺維護(hù)村容村貌和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)；第三是公共安全方面，規(guī)定了用火、用電安全；第四是村民關(guān)系方面，規(guī)定了贍養(yǎng)老人義務(wù)、家務(wù)與社會(huì)責(zé)任、村民調(diào)解等內(nèi)容；最后是福利保障方面，對(duì)低保戶、外嫁女、婦女、老人、孩童的福利保障做了說明。通過實(shí)地走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)該村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中面臨一些問題，如外來人口管理缺位、村委會(huì)與村民溝通不足、村民權(quán)利意識(shí)淡薄、村規(guī)民約服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能式微等。而造成這些問題的原因是復(fù)雜多樣的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的沖擊。針對(duì)這些問題，結(jié)合該村的具體實(shí)際，應(yīng)該從加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳、結(jié)合新時(shí)代發(fā)揮“三治”融合效用以及發(fā)揮監(jiān)督保障機(jī)制效能等三方面加以解決，以使村規(guī)民約能夠真正發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理體系中的作用。

一、加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳

轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提是村干部對(duì)于村規(guī)民約發(fā)展新形勢(shì)的重新評(píng)估，是村民對(duì)于村規(guī)民約的理解與配合，因此加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳是轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要任務(wù)。而由于改革開放前期涌入的外來人口及其后期本地居民的空心化、低齡化和老齡化，W村村民政治素養(yǎng)總體上參差不齊且水平不高，阻礙了村規(guī)民約發(fā)揮效用。面對(duì)此現(xiàn)狀，W村的村干部未能充分認(rèn)識(shí)到制定外來人口相關(guān)管理辦法和逐步推進(jìn)村民素養(yǎng)提高的必要性。再者，雖然國(guó)家一再通過文件的形式強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的重要性，但缺乏后續(xù)措施的指導(dǎo)，如沒有圍繞村規(guī)民約該如何因地制宜、如何科學(xué)有效執(zhí)行、如何對(duì)村干部進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)等方面做出更深入的指導(dǎo)。縱觀中外古今所有變革，無不是先撬開思想的枷鎖，進(jìn)而求其現(xiàn)實(shí)影響。所以，W村的當(dāng)務(wù)之急是提高村民整體素養(yǎng)，促進(jìn)村民對(duì)于村規(guī)民約的理解，加強(qiáng)村干部對(duì)如何科學(xué)宣傳和執(zhí)行村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)。

首先，加強(qiáng)村干部對(duì)村規(guī)民約重要性的認(rèn)識(shí)。針對(duì)于村干部的學(xué)習(xí)，上級(jí)可以考慮將村規(guī)民約認(rèn)識(shí)水平高低作為考核干部候選人的重要條件，舉辦村干部學(xué)習(xí)村規(guī)民約的相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)和文件，如《村民委員會(huì)組織法》、民政部等七部委《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》、廣東省民政廳等7部門聯(lián)合印發(fā)《做好村規(guī)民約和居民公約工作行動(dòng)方案》等等，讓村干部深刻理解村規(guī)民約及其對(duì)于鄉(xiāng)村治理的重要作用，并將村規(guī)民約落實(shí)情況作為考核村干部的重要內(nèi)容。

其次，定期對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行學(xué)習(xí)。凡是舉行村民活動(dòng)或會(huì)議，都可以安排有村規(guī)民約相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)和教育。鑒于W村的村民公共活動(dòng)場(chǎng)所較多，村委會(huì)可以考慮定期召開關(guān)于村規(guī)民約的學(xué)習(xí)會(huì)，學(xué)習(xí)會(huì)也可以由各自然村分組進(jìn)行，將學(xué)習(xí)教育的對(duì)象范圍擴(kuò)大到整個(gè)村子，甚至可以將定期學(xué)習(xí)村規(guī)民約這一條款加入到本村村規(guī)民約中。選取媒體報(bào)道的相關(guān)案例和材料，結(jié)合本村的具體事例，通俗易懂，學(xué)習(xí)的形式可以豐富多采，如開展以案說法、問題咨詢、案例問答、答題比賽等，可以設(shè)置相關(guān)獎(jiǎng)品獎(jiǎng)金，以此提高村民積極性。

再次，利用不同形式加強(qiáng)宣傳普及。W村留守的老人、婦女、小孩較多，如果僅僅只有一些比較正式的學(xué)習(xí)會(huì)和相關(guān)比賽，村規(guī)民約的學(xué)習(xí)活動(dòng)做不到對(duì)各年齡段進(jìn)行全覆蓋。針對(duì)此，村委會(huì)應(yīng)該全方位普及村規(guī)民約，宣傳解釋新的政策，針對(duì)不同的人群，采取不同的形式進(jìn)行宣傳普及。如針對(duì)低齡人群，村委會(huì)可以采取短視頻、社群媒體等形式進(jìn)行普及；針對(duì)老齡人群，村委會(huì)可以采取戲曲、壁畫、連環(huán)畫、歌謠等形式進(jìn)行普及。特別指出的是，針對(duì)W村部分外來人口，村委會(huì)應(yīng)該充分調(diào)研了解他們各自的習(xí)俗。例如潮汕外來人有燒香祭拜的習(xí)俗，而這有可能觸犯W村關(guān)于環(huán)境的村規(guī)民約（W村村規(guī)民約第10條規(guī)定：嚴(yán)禁帶火進(jìn)山，禁止一切野外用火），此時(shí)村委會(huì)應(yīng)該先耐心普及本村相關(guān)村規(guī)民約，再采取一些特殊處理方法，例如設(shè)置專門祭拜點(diǎn)，處理好外來人口與當(dāng)?shù)厝丝谥g的矛盾、外來習(xí)俗與當(dāng)?shù)卮逡?guī)的矛盾。又例如W村的圩市與交通的矛盾問題，村委會(huì)要尊重這項(xiàng)習(xí)俗再普及相關(guān)村規(guī)民約，可以設(shè)置一些小型的專業(yè)集市點(diǎn)，最大程度緩和圩市與交通的矛盾。

通過科學(xué)有效的學(xué)習(xí)及宣傳，從而加強(qiáng)村干部和村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)，夯實(shí)村規(guī)民約發(fā)揮效用的基礎(chǔ)。

二、結(jié)合新時(shí)代發(fā)揮“三治”融合效用

2018年12月，民政部等七部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》指出：村規(guī)民約是“健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式。”［1］這意味著村規(guī)民約將在“三治”融合下的鄉(xiāng)村治理中扮演更重要的角色。要充分發(fā)揮好村規(guī)民約的“三治”融合效用，就要結(jié)合新時(shí)代條件與“三治”融合思路，對(duì)村規(guī)民約做出新定位，即在德治、自治、法治三個(gè)層面塑造未來公民。

（一）發(fā)揮德治效用，培養(yǎng)村民道德

由于改革開放前期外來人口涌入W村，后期本地青壯年勞動(dòng)力流失，所以W村呈現(xiàn)一種獨(dú)特的人口結(jié)構(gòu)，即外來人口較多且全體村民呈現(xiàn)老齡化、低齡化態(tài)勢(shì)，而外來人口多正是城鎮(zhèn)化的一大特征。W村前期外來人口的發(fā)展模式也正是我國(guó)城鎮(zhèn)一體化的典型代表。城鎮(zhèn)一體化最顯著的表現(xiàn)就是以熟人社會(huì)為特征的村落開始向以陌生人社會(huì)為特征的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)一體化目標(biāo)最終一定能實(shí)現(xiàn)，也就是說我國(guó)的村落最終也會(huì)融入到城市中，我國(guó)的村民最終也會(huì)變成城市居民，關(guān)于村規(guī)民約在這個(gè)階段就該起什么樣的作用，有學(xué)者指出：“與其將注意力更多地放在‘鄉(xiāng)（村）規(guī)民約’上，不如更多地放在如何培育和建設(shè)公民道德上。或者說，著眼于社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，村規(guī)民約本身應(yīng)該連通并納入公民道德”。［2］其實(shí)，現(xiàn)階段的村規(guī)民約確實(shí)具有轉(zhuǎn)型時(shí)期的過渡性意義，應(yīng)該有意識(shí)地添加一些具有城市特征的道德規(guī)范，如W村就應(yīng)該增加本地人口與外來人口相處的道德法則、外來人口居住于本地應(yīng)具有的道德要求等。只有逐步地推行適應(yīng)城鎮(zhèn)化大背景要求下的相關(guān)規(guī)范，才能使W村的村民和諧相處，并逐步適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）發(fā)揮自治、法治效用，塑造未來公民。

村規(guī)民約一般須包含規(guī)范日常行為、維護(hù)公共秩序、保障群眾權(quán)益、調(diào)解群眾糾紛以及引導(dǎo)民風(fēng)民俗五個(gè)方面的內(nèi)容。其中對(duì)村民道德的要求權(quán)重較大，但村規(guī)民約中自治與法治的權(quán)重同樣重要。為了適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變革與達(dá)成城鎮(zhèn)一體化目標(biāo)，治理的目的是培養(yǎng)出有公民道德意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)、公民法治意識(shí)的未來公民。而村規(guī)民約本身就帶有自治性且兼具一定的法治色彩，應(yīng)該充分釋放其內(nèi)在的自治、法治效用，培育“三治”融合下的未來公民。

通過實(shí)地走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)W村在選舉中存在涉嫌賄選的情況。這在一定程度上必然會(huì)打擊村民的自治積極性，無法發(fā)揮村規(guī)民約培育未來公民的自治效用。這種情況下，村規(guī)民約應(yīng)該對(duì)村干部候選人起到監(jiān)督作用，給予村民行使權(quán)利的空間。而W村的村規(guī)民約關(guān)于監(jiān)督的內(nèi)容只有簡(jiǎn)單的一句話，即“村‘兩委’班子成員帶頭履行，以身作則，接受全體村民監(jiān)督”，沒有具體如何監(jiān)督的措施，這大大影響了村規(guī)民約承載的自治育民的效用，所以要充分發(fā)揮“三治”融合培育未來公民的效用，首先要制定出權(quán)力運(yùn)行機(jī)制完善的村規(guī)民約，讓村民擁有行使權(quán)利的空間，使他們充分感受自己作為鄉(xiāng)村主人的地位。通過完善村規(guī)民約，利用村規(guī)民約解決好鄉(xiāng)村治理問題，不至于導(dǎo)致村民有苦難訴、舉報(bào)無門的局面，村民也會(huì)逐漸意識(shí)到遵守并且合理運(yùn)用村規(guī)民約維護(hù)自己權(quán)益的重要性和必要性，這樣自治、法治思想及行為就可以逐漸自然而然播撒開來。

可以看出，村規(guī)民約應(yīng)該結(jié)合新時(shí)代的要求，在“三治”融合的思路下，為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理服務(wù)，為培育未來公民奠基，這是村規(guī)民約現(xiàn)階段新的歷史使命與定位。改革開放后，隨著城市化進(jìn)程的加快，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)迅速騰飛。但是，社會(huì)道德素養(yǎng)卻沒有相應(yīng)提高，個(gè)人政治權(quán)利意識(shí)、法制意識(shí)也十分淡薄。可以說，很多村民成為城市居民都是在歷史的大環(huán)境下被動(dòng)地推著走，村規(guī)民約沒有很好地起到一個(gè)緩沖的作用，沒有成為村民與居民兩種身份轉(zhuǎn)換間的橋梁。所以，村規(guī)民約新時(shí)代背景下的定位應(yīng)該是為我國(guó)塑造未來城市居民。位于城郊的W村的村規(guī)民約即應(yīng)該考慮如何符合新定位的發(fā)展要求。

三、發(fā)揮監(jiān)督保障機(jī)制效能

提高了總體認(rèn)知水平，明確了總的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，制定了較為科學(xué)有效的村規(guī)民約，只是第一步，更重要的第二步是村規(guī)民約的實(shí)施。要把紙上的、墻上的村規(guī)民約真正執(zhí)行到實(shí)處，須充分利用好輿論壓力機(jī)制、懲罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三大保障機(jī)制，這樣才能為村規(guī)民約的實(shí)施保駕護(hù)航。

（一）重建輿論壓力機(jī)制

在城郊結(jié)合部和城中村，由于人口流動(dòng)速度加快，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，熟人社會(huì)逐漸瓦解，傳統(tǒng)形態(tài)的輿論壓力松綁，傳統(tǒng)熟人村落的輿論壓力機(jī)制漸趨崩塌。這對(duì)村規(guī)民約的落實(shí)有較大的消極作用，須重建輿論壓力機(jī)制。一般情況下，無論傳統(tǒng)媒體還是新媒體，新聞?shì)浾摵苌偕婕暗洁l(xiāng)村基層，因此執(zhí)行村規(guī)民約的輿論壓力仍然需要鄉(xiāng)村本身的力量。現(xiàn)代信息技術(shù)在此方面可以發(fā)揮重要作用。W村村委會(huì)可以設(shè)立W村官方公眾號(hào)或者開通微博、貼吧等，將每位村民在網(wǎng)絡(luò)上緊緊聯(lián)系在一起，及時(shí)更新村內(nèi)動(dòng)態(tài)，并利用網(wǎng)絡(luò)途徑塑造模范榜樣或者對(duì)村內(nèi)一些不道德不文明的事件適當(dāng)進(jìn)行通報(bào)和點(diǎn)評(píng)，以此在一定程度上重建輿論壓力機(jī)制［3］。而有了輿論壓力機(jī)制的重建，懲罰機(jī)制更能有效發(fā)揮作用。

（二）發(fā)揮懲罰機(jī)制效用

明代王陽(yáng)明任職江西時(shí)頒布的《南贛鄉(xiāng)約》問世之前，鄉(xiāng)規(guī)民約大體上多重勸導(dǎo)教化，《南贛鄉(xiāng)約》以降，鄉(xiāng)規(guī)民約中的懲罰機(jī)制開始發(fā)揮更大的作用。［4］也正是由于有效的懲罰機(jī)制，鄉(xiāng)規(guī)民約在明末達(dá)到了一個(gè)治理效果的高峰。按照規(guī)制性制度要素理論學(xué)者的觀點(diǎn)，懲戒性是制度所以存在的根本，也只有懲戒性條款的規(guī)定，才能形成一個(gè)有效而穩(wěn)定的制度［5］。可見，懲罰制度是成功鄉(xiāng)約的必不可少的條件之一。但村規(guī)民約的懲罰制度如今面臨著合法合理性的質(zhì)疑。一方面因?yàn)榇逡?guī)民約在法律意義上并不是國(guó)家法規(guī)，它更傾向于一個(gè)契約；［6］另一方面，由于一些村子制定村規(guī)民約的懲罰條目缺乏科學(xué)性，所以導(dǎo)致了部分村落的村民對(duì)于懲罰的不滿與拒不執(zhí)行。要解決這個(gè)難題，發(fā)揮懲罰機(jī)制效用，首先需要國(guó)家明確法律地位，給予懲罰的合法性，給予村干部設(shè)立懲罰機(jī)制的空間。其次需要村干部制定科學(xué)有效的懲罰措施。制定科學(xué)有效的懲罰措施，最基礎(chǔ)的前提便是前文所提的加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，村規(guī)民約的內(nèi)容必須合法合情合理，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，懲罰條款清晰，懲罰手段合適。

根據(jù)實(shí)地調(diào)研，W村村規(guī)民約第14條規(guī)定：“講文明樹新風(fēng)，不亂堆放雜物，不亂倒垃圾，不亂排污水，不在墻上亂寫亂畫，保證村容整潔，環(huán)境優(yōu)美。垃圾必須集中放置在村里指定的垃圾桶里。”這條村規(guī)民約就沒有規(guī)定違犯后的具體懲罰措施，僅僅只是勸導(dǎo)，這樣的村規(guī)民約就顯得蒼白無力。而W村若要針對(duì)此條村規(guī)民約制定懲罰措施，懲罰思路不一定要囿于罰錢，可以采取當(dāng)衛(wèi)生志愿者做義工等懲罰手段。總之，懲罰手段不宜拘泥于罰錢，而應(yīng)致力于建設(shè)綜合性的懲罰機(jī)制，也可以類比于營(yíng)造村規(guī)民約的儀式感，讓人們由內(nèi)而外地重視村規(guī)民約，遵守村規(guī)民約，使之更具威懾性和約束性。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制在整個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)中處于十分重要的地位。對(duì)于村規(guī)民約的落實(shí)，監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該充分發(fā)揮好村內(nèi)調(diào)解功能和村內(nèi)調(diào)解成本的配置效率。上級(jí)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督雖然難以及時(shí)，但也十分重要，必須高度重視，這里討論內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制問題。

W村第8條村規(guī)民約提到：“村組干部及村民不得以任何理由侵占集體及他人財(cái)物，如有發(fā)生者，由村‘兩委’干部責(zé)令其立即停止侵占行為，并承認(rèn)錯(cuò)誤，作出檢討，如已造成財(cái)務(wù)損壞，按原價(jià)賠償；觸犯法律者，依法承擔(dān)法律責(zé)任。”此條村規(guī)民約有較完善的懲罰措施，但對(duì)錯(cuò)誤或違法的認(rèn)定、懲罰過程及結(jié)果沒有監(jiān)督的規(guī)定，可能使村民難以維護(hù)自己的正當(dāng)利益，導(dǎo)致村規(guī)民約會(huì)因此失去其作為基層自治和自我管理的意義，村規(guī)民約也無法更有效推進(jìn)“三治”融合。為此可以建立鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以W村為例，該村有4個(gè)自然村，每個(gè)自然村推薦1人，加上村兩委中1人，設(shè)立由5人組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行、評(píng)估和反饋，從而形成村規(guī)民約的制定——執(zhí)行——監(jiān)督——反饋的閉環(huán)，有效發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中的積極作用。

總之，面對(duì)新時(shí)代的到來，村規(guī)民約走到了新的歷史節(jié)點(diǎn)，對(duì)于地理位置比較特殊的W村來說，為轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鎮(zhèn)一體化、塑造未來城市居民服務(wù)，是其村規(guī)民約當(dāng)前的重要使命。而要完成這一歷史使命，需要提高村民對(duì)于村規(guī)民約的認(rèn)知水平，結(jié)合村鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)揮“三治”融合效用以及發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督保障機(jī)制的效能。W村及其村規(guī)民約在運(yùn)行過程中的問題與解決對(duì)策誠(chéng)然有其特殊性，但在當(dāng)前情況下，對(duì)其他鄉(xiāng)村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮積極作用也有所啟示。