黑龍江省加快縣域經濟高質量發展研究

□ 孫浩進 王仕林 吳國都

（黑龍江省社會科學院經濟研究所，黑龍江 哈爾濱 150050）

郡縣治，天下安，縣域興，全省強。縣域是“天下糧倉”，國之根基，也是全省經濟的基石。縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化資源配置，具有地域特色和功能完備的區域經濟。［1］“十四五”階段，黑龍江省開啟全面建設社會主義現代化新龍江新征程，縣域經濟能否高質量發展，直接決定“六個強省”和“十大新突破”的戰略任務能否確保完成、龍江全面振興全方位振興的總目標能否如期實現。黑龍江省縣域經濟發展雖已取得重要的階段性成就，但連續6年沒有縣市入選全國百強，從全面推進鄉村振興的任務來考量，用農業現代化“排頭兵”的標準來衡量，仍然存在亟待破解的難題。

一、制約縣域經濟高質量發展的癥結性問題

（一）產業結構“短板”：制約縣域三次產業高質量增長

1.縣域農業的比較效益低

我省縣域農業大而不強、比較效益低，水稻、玉米、大豆的畝均總成本分別約為1400元、1600元、600元，均高于全國百強縣的平均水平，畝均凈利潤分別約為180元/畝、-90元/畝、-160元/畝，均低于全國百強縣的平均水平，農業大縣反而是產業小縣、財力弱縣，縣不強、民不富。我省縣域農業以分散的小規模家庭經營方式為主，重產量、輕結構、低效益，缺乏“金字招牌”、“精小特產”，弱化了縣域經濟高質量發展的農業基礎。

2.縣域工業化的水平低

我省縣域工業比重低、產值低、附加值低，近年還出現“逆工業化”苗頭。2020年縣域工業化率僅為12%，分別低于農業、服務業28、30個百分點；30個縣（市）低于10%，多數在4%左右，最低僅為0.9%。縣域規上工業企業數量雖占全省一半，但“龍頭型”少導致產值不足全省四分之一。縣域工業主要以“短、平、快、小”為特征的產業項目搭建起“骨架”，資源消耗大、產業鏈條短、“拳頭產品”少，“一縣一業”尚未鋪開。工業化挺不起來就難富起來，難支撐縣域經濟的高質量發展。

3.縣域服務業的層次低

我省縣域的現代服務業弱，僅是“偶有亮點”，傳統服務業大，占八成以上，業態多為小商店、小商戶、小商場，有的還屬于“小賣部經濟”、“地攤經濟”、“煙火經濟”，缺乏“連鎖經濟”、“商圈經濟”、“綠色經濟”等商業模式，個體工商戶數量在縣域企業中占比達65%以上，拉低了服務業層次，難賺錢、利潤低、輻射弱。現代服務業比重低，“千里迢迢”的現場交易多，“轉瞬之間”的數字化交易少；特色旅游業弱，同質化景區多，“特字號”項目少，使縣域經濟缺乏高質量發展的新動能。

（二）生命周期“短板”：制約縣域企業經濟高質量發展

1.縣域中小企業“壽命”短、存活少

我省縣域中小企業普遍缺乏“長壽基因”，“出生率”高、存活率低，招商快、立項快、下馬快，平均“壽命”不超過2.5年，難越過生命周期中的“拐點”。一些縣城的園區只見數字、不見項目，只見牌子、不見公司，只見規劃、少見貢獻。例如，有的縣園區2015年新增工業企業12家，但2019年末同一批次的企業僅剩7家，存活率為58%；還有的縣園區最初規劃中要培育孵化企業集群，但現在只剩牌子、不見企業。各縣市的中小企業“壽命”短、存活少，“半截子”項目多，導致縣域經濟高質量發展的實體根基不牢。

2.縣域中小企業成長難、實力弱

我省縣域中小企業成長難、慢、弱，“十三五”時期企業戶均產值的年均增速為7%，不到城市的四成。多數縣域中小企業的規模“當年有多大、現在就多大”，難以由“小作坊”成長為“大賣場”、由手工場成長為大工廠；即使緩慢增長也是“虛胖”，實力難“生成”，競爭力未“養成”，尚拘泥于鄰近的城市市場、區域市場，自滿于省會市場、油田市場、煤城市場、林區市場、邊境市場，一到更大的市場就容易“見光死”。縣域中小企業成長難、實力弱，在市場經濟中“難出海”、難賺錢，難帶動縣域經濟走向成熟發展。

3.縣域中小企業存在“要素屏障”

我省縣域集聚要素的成本高于城市，“阻滯”要素向縣域流入，而城市則對縣域的要素“虹吸”效應比較大。如蘿北石墨產業園的科技服務成本比哈爾濱萬鑫石墨谷高出約18%，物流成本高出約30%，據不完全統計，2020年因成本高而未去蘿北、來哈爾濱萬鑫園區的石墨項目投資約為4億元。縣域“要素屏障”，導致中小企業少資金、少技術、少人才，缺乏成長必需的要素支持。

（三）區域引力“短板”：制約縣域產業園區高質量集聚

1.區域梯度“觸底”增加企業成本

產業梯度轉移理念在近些年成為招商引資的重要依據，即沿海地區向中部地區轉移，中部地區向落后地區轉移。但我省縣域地處全國偏遠地域，區位梯度低、成本負擔高，不在產業梯度轉移的合適范圍內，處于衰減半徑的末端，并不適用于傳統產業梯度轉移。我省縣域產業園區的交通處于末梢、通達性差、成本負擔高，與中部地區的河南相比，電費高出14%、運費高出21%、網費高出8%、利息費高出3%、御寒費高出32%，反而是成本“高梯度”，制約縣域園區吸引省外企業的集聚化發展。

2.市場區位“邊緣”壓低企業利潤

我省縣域地處邊疆地區，遠離全國生產中心、消費中心，處于全國市場區位邊緣。2020年我省縣域外流的人口約16萬人，有一半的縣（市）不足10萬人，需求偏弱、持續減少；人均收入比全國百強縣平均水平低約1.2萬元，購買力偏低；社會消費零售額低，與城市相比差距大，消費拉動貢獻不足。我省縣域的市場區位邊緣、市場需求不旺、市場購買力弱、市場消費活力不足等，直接壓低了產業集聚的贏利率，對省外企業缺乏吸引力。

3.產業基礎偏重使輕工企業“水土不服”

我省老工業基地的縣域工業基礎偏重，形成了長期以來固化的重工業基礎，比如安達、杜蒙等縣（市）偏“油”，集賢、寶清、蘿北、雞東、密山等縣（市）偏“礦”，還未完全擺脫以往重工業粗放型增長模式的產業基礎，重工業基礎與高科技產業“難搭邊”，在原料供應、技術服務、營銷渠道、運輸物流上，存在著輕重難適、輕重難通、輕重難融，導致省外輕工企業在產業配套上“水土不服”，新引產業難落地，新興產業難成長，難吸引省外輕工企業來本地集聚發展。

（四）制度供給“短板”：制約縣域營商環境高質量建設

1.招商營商規制缺乏比較優勢

我省縣域營商環境建設雖然與自身縱向對比在進步，但在規制內涵上橫向對標全國百強縣仍有較大落差，與企業實際需求相比存在較大缺口，營商優惠額度、具體支持標準沒有轉化為企業的成長發展，沒有讓企業完全滿意。據2020年度全省營商環境監測報告數據，縣域企業對政務環境的滿意度為69.6%，對法治環境的滿意度為64.7%，對市場環境的滿意度僅為52.9%，遠不及全國百強縣95%以上的水平。我省縣域缺乏招商營商規制的比較優勢，導致產業園區難招來大商、難招來好商。

2.“拿來主義”政策的兌現空間有限

我省縣域自主出臺、有針對性的營商創新措施少，多為“拿來”別處政策，互相拿政策、比政策、拼政策，看誰承諾得更高更優，導致政策真實含金量打折扣，難以真正兌現，影響到縣域招商的誠信度。營商政策的“拿來主義”，難打通實際“堵點”，“數字多、收益少，最初承諾多、最后兌現少”，容易造成政府失信問題，可兌現的政策空間有限，企業真正獲得的政策紅利少。

3.政策“內外有別”削弱本地企業積極性

我省部分縣（市）把主要招商政策用于外來企業，在土地使用年限、項目審批時限、企業所得稅、財政補助等方面，給予外來企業的優惠力度更大、超常規支持更多，服務熱情備至、無微不至，對做貢獻的本地企業卻關注不高、優惠不多，甚至態度淡薄、沒當好“服務員”，導致部分本地企業外流，例如喜家德，原為我省注冊企業，后來去大連注冊。招商環境的“內外有別”、優惠政策的“一致對外”、扶企助企的“顧此失彼”，忽視了長遠公平營商環境建設，削弱了本地企業留縣發展的積極性，制約著縣域經濟高質量發展。

二、加快縣域經濟高質量發展的對策

（一）持續深入解放思想，提振縣域干部群眾的精氣神

1.鼓足對縣域振興、高質量發展的信心和干勁

一是開展“四個討論”。我省各縣（市）領導班子、黨員干部要持續深入學習習近平總書記關于東北振興的重要論述、對我省兩次重要講話精神，討論機遇在哪里，討論位次是多少，討論癥結是什么，討論信心從哪來，把討論結果轉化為工作承諾書、責任狀，轉化為本縣發展思路、措施和經驗。二是提振兩個“信心”。要提振克難關、立新規的信心，拿出舉措、干成項目，把水稻、玉米、肉類、乳品、大豆、果蔬打造成千億級優勢產業，把中藥材、漢麻、食用菌、雜糧雜豆、漁業打造成百億級特色產業；要提振除舊弊、激活力的信心，拿出硬招、打開局面，把立縣工業占比提高到三成以上，扭轉縣域“逆工業化”態勢，沿工業化“正軌”加速前行。

2.重塑縣域自我變革、推陳出新的思路和思維

一是聚焦“五個打破”的思路。縣域是城鄉各類生產要素交換的重要場域，實現農業現代化和鄉村振興需加快推進縣域城鄉要素自由流動。［2］我省各縣（市）要把解放思想的思路，聚焦到如何打破習慣思維、打破狹隘視野、打破條條框框、打破拿來主義、打破傳統束縛上來，自覺從改革發展來思考問題、謀劃工作，自覺從長遠發展打開眼界、拓寬思路，破解縣域經濟總量小、發展速度慢、發展質量不高、內生動力不足等矛盾和問題。二是提升“四個市場”的思維。我省各縣（市）要把解放思想的思維，凝聚到在補市場意識、揚市場功能、扶市場主體、強市場競爭力上不斷“加碼”，由過度依賴農業資源要素、礦產資源要素，向依靠高價值要素、高技術要素、全域旅游要素、先進管理要素等全要素的新動力轉變，用全要素來更新縣域全產業鏈招商圖譜、補齊補強縣域重點產業項目庫。

3.提升縣域爭先晉位、比拼趕超的意識和氛圍

一是確立“兩個主攻”。我省各縣（市）應成立書記、縣長擔任組長的縣域經濟工作專班，主攻立縣工業發展、主攻特色產業帶動，認清爭先晉位的差距不足、明確比拼趕超的目標定位，發揮好縣級政府在縣域經濟中的責任主體、工作主體、實施主體作用。二是做到“四個對標”。我省各縣（市）要對標國內百強縣，對標省內標兵縣，對標各行業標桿，對標各先進典型，制定本縣（市）的參照系、路線圖，推進主力招商、精明招商，融入你追我趕的競爭氛圍，比出思路、拿出實招、爭到實效，形成良性競爭的新動能。

（二）筑牢“五頭五尾”，打造撐起縣域發展的全產業鏈

1.做長做強項目，讓全產業鏈“挺直脊梁”

一是打造“四個一批”全產業鏈銜接項目。我省應在水稻、玉米、乳品、肉類等優勢主導產業上，在生產環節生成一批精深加工項目，在流通環節生成一批冷鏈物流項目，在營銷環節生成一批電商平臺項目，在食品安全環節生成一批質量追溯項目，作為打造縣域“五頭五尾”產業集群的戰略支點。二是打造“兩高+兩多”產業項目集群。圍繞項目前期、開工、建設、投產、營銷、研發等各工作鏈條，每個鏈條配一個專業團隊，定期召開項目調度會，及時疏通項目堵點，做好項目規劃、引資注資、運行保障、產銷銜接，對縣域企業收購加工本省原糧給予補貼，確保縣域農戶“保底收益+按股分紅”，打造專業化水平高、運行效率高、對本地貢獻多、讓農民增收多的項目集群，支撐起縣域全產業鏈的“脊梁”。

2.扶助主體成長，讓全產業鏈“強筋壯骨”

一是建立支持龍頭企業的“四個機制”。我省各縣（市）應探索建立重點項目的駐場服務制、審批代辦制、集中會辦制、包保服務制，并低價出租或免費出讓給企業運行項目的廠房、給予園區企業執行農業生產電價、減免項目投標的現金保證金等，扶持符合省里打造千百億級優勢產業方向的縣域企業輕裝上陣。二是建立獎勵中小企業的“兩個梯次”。應建立縣域“專精特新”中小企業培育庫，對評上“專精特新”企業稱號的，每戶獎勵20萬元；對評上“小巨人”企業稱號的，每戶獎勵50萬元，對縣域中小企業分梯次進行年度獎勵，獎金額度每年調增5%，并將項目的增值稅、所得稅按一定比例返還受獎勵的企業，激勵縣域中小企業越做越強。

3.推動融資創新，讓全產業鏈“資本充裕”

一是在加大縣域信貸投放上“出實招”。我省可探索由省政府協調和安排，在各縣（市）實行財政性存款與新增貸款相掛鉤，激勵金融機構擴大有效信貸投放；可在龍江銀行、哈爾濱銀行等地方重要金融機構，推出支持縣域“五頭五尾”產業鏈的專項信貸計劃，運用大數據、云計算等數字技術，核查縣域企業在銀行的資金結算情況以及自身經營情況，為誠信經營、信用良好的中小微企業提供信貸投放。二是在推進縣域金融創新上“出新招”。我省可在縣（市）探索開展知識產權、股權、債權、承包地經營權等各類權利質押融資，推出創新型惠縣融資產品；可推出在手機銀行線上申請免抵押、免擔保、低利息、審批時間短的創新型惠農小額貸款，助力企業和農戶解決好融資難問題，讓金融“活水”來“潤澤”縣域全產業鏈。

（三）夯實集聚“功底”，推動縣域產業園區的優質發展

1.打造“錯位發展”的園區集群組團

園區是縣域新舊動能轉換主戰場和經濟高質量發展的重要增長極。［3］我省縣域產業園區應扭轉“一刀切”、“大而全”，打造五個層級的“組團”：一是哈爾濱、大慶等都市經濟圈周邊的縣（市）：縣域園區應以三產融合為主攻方向，高質量建設國家級園區，打造數百億級規模的園區“組團”；二是齊齊哈爾、牡丹江等大城市周邊的縣（市）：縣域園區應以食品加工為主攻方向，著力建設好綠色特色食品園區，打造百億級規模的園區“組團”；三是四煤城周邊的縣（市）：縣域園區應以礦業開采加工為主攻方向，重點建設好石墨精深加工等高新園區，打造數十億級規模的園區“組團”；四是糧食主產區的縣（市）：縣域園區應以糧食產加銷為主攻方向，全力建設好省級高新農業園區，打造十億級規模的園區“組團”；五是沿邊地區的縣（市）：縣域園區應以生態產業、跨境貿易、旅游為主攻方向，重點發展邊貿加工園區、互市小額貿易區等，打造億級規模的園區“組團”；以此推動縣域產業園區按片成群、組團，形成園區差異化的錯位發展。每個縣都有自己獨特的區位、自然和人文優勢，只有因地制宜依托自身基礎和優勢，才能推動高質量發展。［4］

2.探索“飛地經濟”的園區協同協作

一是探索打造“擇優而飛”的項目布局。我省應依托在縣域布局的“百大項目”“百千萬工程”，在哈大綏周邊肇東、五常等強縣的現代農業示范園區、綠色食品產業園區、高新農業園區，在黑河、綏芬河等龍江自貿區片區，建設飛地園區、擺放飛地項目，將補齊補強農副產品精深加工、礦產資源精深加工的短板，作為飛地園區的重點項目建設方向，確保項目引得好、立得住、早見效。二是探索完善“對口而飛”的協作機制。我省應依托省際對口合作，深化與廣東等地聯建飛地項目，建立縣（市）抓飛地園區的主要領導負責制，成立專門的聯建項目綜合管理部，與對口地區協調確定飛地項目的職責分工、稅收分成、利潤分配方式，互聯互助、共同搭建全國市場營銷網絡，借飛地之勢激活縣域園區的協同合作潛力。

3.實現保障有力的園區要素配置

一是優化園區的生產資料保障。我省各縣（市）應備足、用足園區建設用地指標，引導園區企業生產上樓、用地“瘦身”，聚攏閑置土地“筑巢引鳳”，清理低效用地“騰籠換鳥”，提升土地集約節約度，解決好各縣經濟開發區、產業園區存在的“小項目，大圈地”、低效土地多及資源浪費等問題；還應著力推廣縣域工業標準廠房，升級加工業技術設備，摒棄作坊式生產場所，提高縣域園區的裝備保障水平。二是優化園區的資金、服務保障。我省縣（市）園區應實現項目建設的多方投入，省財政資金給予適當補助，從園區新增稅收中按10%計提產業發展基金，配套園區基礎設施建設專項債券，專門用于園區建設；引進咨詢、金融、評估等專業化中介服務機構，加強縣域園區的服務保障。

（四）依靠改革創新，釋放縣域制度環境的營商紅利

1.消除政策性歧視，做到營商公平

一是建立“內外合一”的縣域營商企業庫。我省應建立縣（市）領導干部掛鉤聯系企業庫，可規定本縣中小企業比重不低于50%，并將為企業幫了多少忙、做了多少事予以量化，列入干部考核指標，尤其對縣領導班子與本縣中小企業“結對幫扶”上加大考核權重，鼓勵激勵干部為中小企業多紓困、多幫忙、多服務。二是實施“一視同仁”的營商支持標準。我省各縣（市）應在項目匹配資金、技改補助、經營許可、政府采購和招投標等方面，對本縣企業和外來企業制定同一標準、消除各種隱性壁壘，為本縣企業和外來企業提供無歧視性的法律咨詢服務，在降費、貼息、減負上給予本縣企業與外來企業無差別化的優惠支持政策，實現縣域營商環境更加公平化。

2.對標全國百強縣，優化營商“軟件”

一是成立縣域“1+4+X”工作專班。我省各縣（市）可借鑒江蘇昆山的先進營商經驗，建立本縣（市）的“1+4+X”營商環境工作專班，由1名縣領導牽頭，發改、商務、稅務、市場監督等4個單位聯合集中辦公，涉及問題破解的相關部門和屬地鄉鎮配合，使工作專班實體化、集中化辦公運作，把用地指標、融資抵押、項目獎勵、費用減免、財政補貼、基礎設施使用等作為工作重點，并爭取扶持標準、支持額度要超過全國百強縣平均水平。二是推行縣域“極簡審批”模式。招商引資成功與否主要取決于政府的辦事效率。［5］可借鑒河南“以照為主、承諾代證”的先進做法，以“稅務+定制”為新辦企業提供套餐服務，打造“企業點單、政府上菜”精準服務，推進“指尖上的審批”，力爭實現企業開辦“一鍵辦理”，做到“無事不擾、有事上門”，實現營商紅利多起來、企業興旺起來。

3.提升縣城綜合功能，強化營商“硬件”

一是探索引入縣域城投的戰略投資者。我省有條件的縣（市）可因地制宜、引入大型城投公司，給予部分特許經營權，諸如中心區廣場土地開發權、停車收費權、縣城廣告經營權、天然氣經營權等，籌集縣城加強綜合功能建設的投資，強化招商營商的關鍵“硬件”。二是重點建好縣域“十個一”。依托城投公司，建好1個便民便企服務中心、1個城市規劃館、1個市民休閑廣場、1座商業綜合體、1條特色商業街、1個全民健身中心、1個圖書館、1個文化館、1個博物館科技館、1個醫療共同體，滿足投資者、就業者、企業家的辦事、休閑、文化、就醫等需求，強化縣城的綜合服務功能，塑造更為宜居宜業的縣域營商環境。

（五）推進“一圖一表一評價”，延續縣域比拼趕超的競爭氛圍

1.強化“一圖一表一評價”的責任落實

一是壓實項目建設年度任務。對各縣（市）的“1+4+N”指標任務，實行每月度通報、兩月一會辦、一季一點評、半年一觀摩、年度一總結，作為領導干部考核評優的重要依據，嚴格考核兌現。各縣（市）書記、縣長要按照產業招商圖譜，帶頭帶隊外出招商，對各部門提報項目逐個上門洽談對接，及時跟進重大項目線索。二是做到項目建設“保真”。省里應對各縣（市）落地項目第一、二、三年，分別考核開工、竣工、產出情況，對項目進行“年度一小評、三年一大評”，建立起動態跟蹤機制，規避項目“湊數”招商，防止項目弄虛作假。三是做好項目建設“接力棒”。在本年度市縣換屆中，在“一圖一表一評價”上要做到“新官理舊賬”，在“1+4+N”指標考核上做到一任接著一任干，加強項目動態管理，強化縣域經濟考核的工作連續、責任落實。

2.細化“一圖一表一評價”的績效管理

一是“與時俱進”設定考核指標。我省應在“1+4+N”指標體系中，納入更多體現高質量發展的指標，補充、更新“N”項的參考指標，在指標考核上算好生態賬、富民賬，增加體現綠色發展、共同富裕、“碳達峰”“碳中和”的考核指標，并納入指標綜合打分排序和單項排序中，更充分發揮引導高質量發展的“指揮棒”作用。二是“兩查結合”推進項目建設。省里要加強抽查，開展定期和不定期重點抽查考核，將抽查考核結果作為下一階段安排項目資金的重要依據，對項目進度緩慢、建設成效低下的縣（市），將削減下一年度的項目資金額度；各縣（市）也要加強自查，制定實施全年正增長目標分解方案，圍繞目標分解建立起自查考核機制，對項目選擇不嚴格、工作不力等現象進行整治。

3.優化“一圖一表一評價”的獎勵機制

一是借鑒“他山之石”完善本省的獎勵機制。我省可借鑒河北省實施《促進縣域經濟高質量發展十條財政政策》的經驗，建立“多增多獎勵、高質更受益”的財政激勵制度，加大“一圖一表一評價”年度考評獎勵政策的力度，對引來投資50億元以上項目的縣（市），每年調增8%的獎勵額度，營造濃厚的“一圖一表一評價”競爭趕超氛圍。二是立足“兩種貢獻”配套好縣級獎勵機制。對在“1+4+N”指標考核中做出突出貢獻的干部，要設立“突出貢獻標兵”等予以重點獎勵，符合選拔任用條件的在干部任用上優先考慮；對在“1+4+N”指標考核中做出特殊貢獻的企業、個人，也要設立“特殊貢獻獎金”等予以獎勵，激發干部群眾參與縣域經濟發展的積極性。