守正創新 積極推進財會監督工作

●辜東方/財政部浙江監管局黨組書記、局長

財會監督是財政管理的重要內容。黨的十九大提出，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。在黨的十九屆四中全會上，習近平總書記指出要堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力的制約和監督。十九屆中央紀委四次全會進一步強調，以黨內監督為主導，推動包括財會監督在內的各類監督有機貫通、相互協調。財政部部長劉昆多次就做好財會監督工作作出部署、提出要求。浙江監管局切實提高政治站位，強化責任擔當，認真貫徹落實黨中央決策部署，堅持守正創新，緊緊圍繞服務財稅改革和經濟高質量發展，與時俱進推進財會監督工作。

一、立足新時代，深刻領會財會監督新內涵

思想是行動的先導。站在新的歷史起點上，充分認識新時代財會監督的重要意義，是做好財會監督的重要前提。浙江監管局在大討論、大調研的基礎上，切實增強做好財會監督的政治自覺、思想自覺和行動自覺。從三個方面充分認識、深刻領會新時代財會監督新內涵。

（一）深化財稅體制改革、建立和完善現代財政制度賦予財會監督新使命

現代財稅體制建設，對財會監督具有天然的內生需求。在制度設計環節，需財會監督提前介入，發揮政策評估職能，確保制度設計的科學性；在制度執行中，需財會監督有效運行，發揮防范、糾偏的保障作用，確保制度貫徹落實；同時，財會監督自身機制改革和制度建設也是深化財稅體制改革和建立現代財政制度的必然要求和題中之義。

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化賦予財會監督新定位

財政是國家治理的基礎和重要支柱。伴隨財政在國家治理體系中的新定位，財會監督的定位必須隨之進行重新審視。財會監督的視角要從單純著眼于財政視角，上升到國家治理范疇，積極發揮監測糾偏等作用。

（三）完善黨和國家監督體系賦予財會監督新任務

加強財會監督是健全行政監督制度、完善國家監督體系的內在要求，更好發揮財會監督在完善黨和國家監督體系中的職能作用，要將財會監督放在國家監督體系的大格局下謀劃部署。

二、胸懷“國之大者”，積極謀劃財會監督新思路

財政部駐各地監管局作為專職從事財會監督的重要職能部門，如何圍繞新時代財會監督新內涵，履職盡責，擔當作為，成為新課題。浙江監管局緊密結合監管實際，進行積極地探索和實踐，形成財會監督新思路，即“堅持一個原則、深化兩個融合、圍繞三個目標、構建四項機制、實現五個拓展”，確保財會監督方向更準、集成更強、輻射更廣、震懾更大、效率更高。

（一）堅持黨的領導這一“根本原則”，做到以政領財

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅決貫徹習近平總書記關于財會監督的系列指示批示精神，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，用實干實績踐行“兩個維護”。牢固樹立以政領財、以財輔政理念，將講政治的要求貫穿財會監督全過程各方面。

（二）深化監督與管理“兩融合”，做到重點突出

財會監督是財政管理的重要內容，是為實現財政管理目標而建立的一種約束機制。財會監督是財政管理有效性和管理目標得以實現的重要保障，而完善的財政管理體系又是有效的財會監督的基本條件，兩者相輔相成、不可分割，必須有機融合、一體謀劃推進。實踐中，浙江監管局注重在大局大勢下謀劃部署試點工作，主動嵌入財政核心業務、積極參與財稅改革、直接穿透財政運行。堅持寓監督于管理之中，深化監督和管理“兩融合”，切實提升財政工作的主動性、精準性、有效性和及時性。

（三）緊扣“三個層面”監督目標，做到守土盡責

從微觀、中觀、宏觀三個層面，發揮派駐優勢，實現監督目標。微觀層面，靈活運用多種監督方法，強化財經紀律執行，讓中央財政對“最后一公里”的監督有為有力，形成震懾、樹立權威，充分發揮“利劍”作用；中觀層面，堅持“跳出財會問題看業務”，追本溯源，注重從區域管理、行業管理等更高層面，揭示問題，警示風險，督促規范，充分發揮“哨兵”作用；宏觀層面，為財政部完善政策和管理服務，注重調研，收集情況，反映困難，提出建議，充分發揮“參謀”“探頭”作用。

（四）建立聯動監督“四項機制”，做到有機銜接

主動加強與地方財政、證監、國資、稅務、銀保監、人民銀行、省注協等部門聯動，深化協同監督，形成監督合力。

1、建立信息共享機制。綜合運用聯席會、通報會、文件抄送等方式，互通共享年度重點監督思路、重點監督內容、重大問題處理等，切實提升部門間工作的協調性，避免重復監督，提升監督效率。

2、建立線索移交機制。及時向主管部門移交重大問題線索，共享互認監督成果。確保各部門責任履行到位，主管部門不缺位、監督部門不越位。讓監督不留“盲區”，又避免重復監督，切實減輕被監督對象的負擔，共同維護行政執法的權威性。

3、建立重大事項會商機制。就日常監督中的重大事項，不定期會商，互通監督要情，共商監督對策，共謀監督重點，確保思想統一、重點突出、措施有力、資源節約。

4、建立聯合督導機制。與各主管部門的日常監管融合，發揮各自優勢，更好貫徹落實黨中央的重大決策部署。針對熱點難點重點問題，開展聯合督導，共同規范財經秩序。

（五）著力推進“五個拓展”，做到提質增效

一在監督對象上，從單個被監督主體，拓展至地方黨委政府及其部門、金融機構、中介機構、上市公司等系列相關單位，提升監督力度。

二在監督內容上，從會計信息質量監督，拓展至重大財稅政策貫徹執行、債務管理、預算管理、資產管理、財政金融風險防控、國有資產管理、中介機構執業質量管理等財政管理其他領域，提升監督廣度。

三在監督環節上，通過對經濟業務的追溯，從反映經濟運行結果的會計信息質量監督，拓展前移監督環節至經濟業務管理決策過程的事前、事中環節，提升監督主動性。

四在監督方法上，從以檢查為主的傳統模式，向檢查、調查、核查、問詢、約談、現場監督、案頭分析、移送、通報等多種方式相結合的新模式拓展，提升監督效率。

五在監督手段上，積極融入數字化改革大潮，探索運用互聯網+、大數據分析、人工智能等信息化手段，實現監督提質擴面。主動推進數據互聯互通，努力消除“信息壁壘”。

三、積極探索實踐，實現財會監督新成效

浙江監管局將財會監督試點工作中形成的新思路，貫穿財會監督試點實踐中。強化系統思維，堅持問題導向，形成“以點切入、沿線拓展、面上規范”的全方位立體式財會監督新模式。以對某縣級市國有資本運營有限公司（以下簡稱A公司）監督為例，具體實踐如下。

（一）以點切入，注重“三準”

精準謀劃部署開展財會監督的“小切口”，以對微觀主體的會計信息質量監督為切入點，實施全方位監督，確保有限的監督力量，發揮最大的監督成效。

1、注重工作目標精準。緊緊圍繞財稅改革和浙江實際，精準謀劃。在重點監督行業選擇中，緊扣防范化解重大風險、深化國有企業改革、加快推進融資平臺公司市場化轉型、促進經濟高質量發展等黨中央重大決策部署，將多項政策聚焦的地方國有企業納入重點監督范圍。著力通過加強對地方國有企業的監督，推進國家重大決策部署的貫徹落實和浙江高質量發展建設共同富裕示范區。

2、注重檢查選點精準。充分運用監管信息平臺，對監管范圍內的地方融資平臺公司開展綜合分析。通過比較地方國有企業資產規模、債務規模、資產負債率及債務增長率等指標，選擇債務規模大且增長快、資產負債率高的1家地方融資平臺公司（A公司）作為被檢查對象。

3、注重檢查重點精準。充分運用審計工作底稿，強化查前案頭分析，確保現場檢查高效精準。運用被審計單位及其環境底稿，了解企業基本情況和行業環境，完善查前信息收集。運用內部控制底稿，輔助判斷企業治理架構、內部控制的有效性以及管理層是否存在舞弊的特殊風險，以此設計和實施針對重大錯報風險采取的應對措施。運用實質性程序底稿，為檢查二次處理提供便利，減輕對會計信息復核的工作量，并通過審計調整，發現企業會計處理存在的問題等。運用注冊會計師與被審計單位溝通文檔，了解被審計單位的治理層和管理層溝通審計中出現的重大事項等。

（二）沿線拓展，做到“兩個到底”

從會計核算端，沿經濟業務流，追溯業務決策至最前端，追溯資金流至最底端，實現“業務看到底、資金追到底”。通過“雙層”穿透，確保問題查深查透查實查到位。

1、經營管理問題。如從A公司列支政府性投資項目安置房建設、土地整治等成本支出的檢查中，通過對投資項目決策和信貸資金使用進行穿透，深入剖析政府為企業承擔的項目融資進行擔保行為經濟業務的本質，從而鎖定違規問題，開展監管。一是延伸地方黨委政府、發改、財政、國資等部門，發現違規新增地方政府隱性債務，約談相關部門負責人。二是延伸金融機構，核實其違規向政府發放貸款行為，啟動對相關金融機構的現場監督，從銀行端，系統整治違規新增地方政府隱性債務行為。

2、融資管理問題。一是針對A公司采用虛構票據違規獲得貸款問題。延伸監督金融機構，調閱放貸資料，對其貸款管理是否到位開展監督。充分運用聯動機制，與銀保監互通共享監督要情，協同推進對金融機構放貸行為監督。二是針對貸款使用不規范等問題，如下屬全資國有企業違規將取得的貸款，層層下撥至三級公司，出借給聯合拍地的民營房企，用于繳納土地出讓金，違規將貸款流入房地產問題，約談銀行、銀保監等部門，要求加強貸款監管。此外，就國有企業供款“托市”問題，要求財政、國土自查，核實土地出讓金收入的真實性。

3、政府撥款問題。一是針對違規用公益性資產注資問題，延伸監督國資、財政部門，指出注資不合法、收入確認不謹慎等問題，進一步核查國有資產處置的規范性和財政收入的真實性。二是針對貨幣資金注資手續、資金來源不規范等問題，延伸國資部門，指出其出資管理人缺位問題，延伸財政部門，發現財政存在通過“往來款”下撥資金、補助文件語焉不詳等問題，進行約談提醒。

4、稅費計繳問題。針對政府性業務往來未按規定計繳稅費等問題，約談稅務部門，指出稅收征管不嚴，要求其補征稅款。

5、投資管理問題。如，針對投資業務無內控制度、投前決策無自主權、投中投后管理薄弱等問題，延伸國資、財政、政府機構（如管委會），約談提醒國有資產損失風險；針對被投資的上市企業存在的表外業務會計處理不夠謹慎的問題，約談相關會計師事務所項目負責人，并為相關部門開展對上市公司和事務所實施重點監督提供線索。

6、審計報告問題。如針對資產確認不謹慎等問題，延伸對相關會計師事務所執業質量開展監督。對會計準則運用不準確等問題，問詢該所負責人及簽字注冊會計師，并下發《監督函》，要求其整改規范。同時，對企業發債項目審計中發現的典型問題，召開中介機構專題座談會，通報問題，提出從防范化解重大風險的政治高度，要求會計師事務所切實履行好“看門人”職責，釋放從嚴監督信號。

（三）面上規范，做到“四到位”

檢查共發現資產管理、融資管理、投資管理、財政撥款業務處理、政府補助會計核算、收入管理、合并業務、財務報表披露等共8個方面近40類問題，充分發揮財會監督“四兩撥千斤”的乘數效應，系統整治區域財經秩序，促進區域平穩健康、可持續發展。在整改規范中，堅持“穩”字當頭，抓主要矛盾、主要環節，堅持糾治并舉，切實提升被查地區自我規范意識。

1、責任追究到位。約談當地黨委政府及相關部門單位，通報檢查發現的問題。壓實地方黨委政府、行業主管部門職責，要求其注意防范風險，強化投資管理，規范政府債務管理。強化責任追究，對責任單位和責任人從嚴處罰，要求國有企業、中介機構、金融機構、政府部門等，按《預算法》《會計法》《稅收征收管理法》等，處理責任單位及責任人。加強警示教育，提升自我規范意識。

2、問題整改到位。向地方政府制發《整改建議書》，由其牽頭整改財會監督中發現的系列問題。系統揭示該區域發展中聚集的風險隱患，要求其量力而行、從嚴控制政府投資項目，不得超前投資，堆積政府債務風險。規范賬務處理，根據準則制度，穩妥做好賬務處理，調整相關會計科目及核算數據。

3、機制建設到位。注重從體制機制上查找問題根源，舉一反三。督促建立國企年度融資計劃報告機制，出臺系列相關制度，推進內控體系建設。厘清政企邊界，完善企業法人治理結構，強化部門職責分工，做到不越位、不缺位、不錯位。

4、政策研究到位。要會“挑刺”，更會“拔刺”。注重從完善財政制度及財政管理的角度，對監督發現的典型性、苗頭性及趨勢性問題進行研究，收集反映基層第一手的信息資料，以及政策執行中遇到的問題困難等，著力從體制機制上，提出針對性的意見建議。

四、啟示及思考

浙江監管局在財會監督試點工作中，不等不靠，主動作為，想在前、干在先，持之以恒推動財會監督試點工作，財會監督的影響力和成效實現新突破。總結浙江監管局財會監督試點工作，重在做到“四個堅持”。一是堅持黨建引領。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立以政領財、以財輔政理念。只有始終把準政治方向，站穩人民立場，才能確保監督方向不偏、重心突出、高效有效。二是堅持系統思維。財政是國家治理的基礎和重要支柱。財會監督反映的問題，涉及政府治理的方方面面。解決問題不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，要治標更要治本，需發揮黨委政府在維護財經秩序方面的領導作用，整合監督資源，編織監督“密網”。三是堅持問題導向。發現問題，始終是財會監督的著力點和落腳點。始終盯緊財政管理中的重點、難點、薄弱點開展監督，發現反映問題，切實發揮財會監督在國家監督體系中的基礎性保障作用。四是堅持斗爭精神。對重大違法違紀問題要緊抓不放，敢于監督，敢于“亮劍”。對體制機制問題要深挖細剖，不輕易放過每個重要問題線索。通過查處大要案，提升財會監督的威懾力和影響力，確保監管有為有位。

同時，加強財會監督，當前還需持續完善以下幾個方面的工作：

一是信息化建設推進需持續“攻堅”。信息化建設是財政部門財會監督職能作用發揮的基礎性、關鍵性工程，是解決監督信息欠缺、監督人員不足、與外部門協同不暢的關鍵因素，是重塑財政部門財會監督新模式、實現財政部門財會監督新飛躍的關鍵工程，也在很大程度上影響財會監督的威懾力。當前，亟需通過“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，在政府治理水平和信息化管理基礎均較好的地區，先試先行推進改革。

二是財會監督領域制度體系需持續完善。堅持“廢、改、立”并舉，近幾年來，財會監督領域的制度體系持續完善，為財會監督工作明確了方向、重點，提供了有力的制度保障。在不斷出臺新制度的同時，要加強對舊制度的梳理評估，及時或廢或改，確保財會監督政策體系的科學性、規范性，確保相關制度政策前后、上下一致性和合規性。

三是需更深更廣地理解財會監督的內涵。深刻認識新形勢下財會監督的內涵，要以財政是國家治理的基礎和重要支柱的歷史新定位，認識財會監督的職能作用。特別是要統一財政系統內部對財會監督內涵的認識，發揮好財政部門監督職能，協同好財政系統內部專職監督機構與日常管理機構力量。

四是需持續發現并堵住財會監督“盲區”。會計師事務所、評估機構跨省執業越來越多，特別是高風險項目，需加強中介機構跨區域執業監管。但分所執業監督為“屬人原則”，即由資格證發放地的財政部門實施就地監督，項目所在地的財政部門往往囿于職能范圍，難以開展就地監管。采用“屬人”與“屬地”相結合的模式，賦予項目所在地監督局對所在地項目實施就地監督權，實行異地執業項目的“雙重管理”很有必要。

五是財會監督需體現地域特點。財會監督外延較寬，但財政部門財會監督的力量有限。因此，要將“好鋼使在刀刃上”，謀劃部署財會監督工作應體現地域特點，強化所在地財政管理風險的評估，科學部署重點監督內容、重點監督對象等，做到有的放矢。