以系統觀念強化地方政府專項債券監管探討

●金珧漢

近年來，地方政府專項債券在增加有效投資、穩定總需求、補齊基礎設施短板、改善公共服務、促進經濟平穩運行等方面發揮了有效作用，達到了預期政策目標。隨著我國進入新發展階段，全面深化改革向縱深推進，以系統觀念審視，地方政府專項債券作為國家宏觀調控的一項重要政策工具，在發行、使用、監管等環節亟須加強政策制度聯動和銜接配套，以形成綜合性、長期性的政策效應。

一、地方政府專項債券發行使用監管具有系統性

國家治理是一整套國家治理活動涉及各領域體制機制緊密相連、相互協調的體系。因此，國家治理活動具有系統性。財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政職能的履行覆蓋到所有政府職能，并由此影響到國家治理的各個領域。因而，財政活動也具有系統性。財政的地位以及財政履行職能覆蓋的全面性、系統性，決定了地方政府專項債券發行使用監管具有系統性。

地方政府專項債券發行使用監管作為財政履行職能的一項具體內容，理應服務于國家治理，必須遵循系統性觀念。通過專項債券的發行、管理、使用，牽引著政府與市場、政府與社會、中央與地方等關系的系統調整。這些關系的系統調整，又使專項債券同步承載著財政體制甚至是國家治理體系的同步調整變化，具有系統性。

二、地方政府專項債券監管的多維度審視

（一）監管認識缺乏系統性思維

目前在地方上部分人僅僅將專項債券單純理解為政府投資項目的融資手段，在監管時忽略了其政策職能的發揮，存在認識上的單一性。部分人將專項債券片面理解為一項短期政策，在監管時忽略了其長期作用的發揮，存在認識上的短視現象。此外，還有部分人僅從財政角度去認識專項債券，在監管時忽略了其綜合作用的發揮。

（二）監管定位缺乏系統性

部分地方將專項債券定位于為政府投資項目融資，監管時更注重于資金監管，忽視了其政策調節作用發揮情況的監管；部分地方基于政府專項債券融資方式的單一定位，在實際中過分追求專項債券量以及相應帶來投資的擴大，監管時更注重于資金使用合規，忽略了其政策綜合績效提升的監管；部分地方基于單純擴大政府專項債券融資規模和投資規模的定位，在實際中過分追求專項債券管理使用的眼前利益和短期效果，監管時忽略了長遠利益的追求和長期績效的提升。

（三）與各類監管協調配合缺乏系統性

1、與金融監管聯動不足。2019年6月，國家出臺了專項債券項目配套融資的有關政策，意圖是加強財政與金融政策的協同配合。從實際落地來看，部分地方政府在專項債券項目融資中依賴思想較重，對符合條件的項目向金融機構市場化融資積極性并不高，對政府專項債券則存在能多發行就盡量滿額發行的情況，產生了一定的負面效應。一是專項債券的引導作用發揮不足。對符合條件的項目同步利用金融機構市場化融資跟進，有利于在相同規模的專項債券下擴大有效投資。過于單一依賴專項債券，不利于發揮專項債券的引導作用。二是擠占專項債券的有效利用空間。目前國家對地方政府債務實行限額管理，對專項債券采用額度管控，如何在有限的專項債券額度內發揮出最大的效應，需要將專項債券的引導作用發揮出來，對不同類型的項目采用融資模式的最優搭配，這樣對內外資源的利用效果才會最大化。否則，符合市場化融資條件的項目過多使用專項債券，將會擠占專項債券的有限空間，使其他項目無法啟動實施，不能最優化地擴大有效投資。三是產生擠出效應。符合市場化融資條件的項目過多使用專項債券，對當地金融資源的優化配置、金融生態環境的營造、金融業的良性發展都會產生程度不同的擠出效應。

2、與投資監管聯動不足。基于前述單純擴大融資規模的定位，部分地方在爭取專項債券時，申報項目僅考慮了專項債券的政策導向，未能有效地與當地投資政策導向、已有項目儲備充分結合起來，致使專項債券爭取到位后，個別項目因投資導向、手續辦理等方面的問題實施緩慢，存在“資金等項目”現象，還有個別項目因政策銜接不到位無法啟動實施，存在“項目等資金”現象。

3、與產業政策監管聯動不足。專項債券支持的產業發展項目，應與當地產業政策、產業規劃、市場容量、規模化效應等充分結合，一方面保證產業發展效益和后勁，另一方面保證專項債券的還本付息。但在實際中，部分地方片面爭額度、爭規模，使個別產業項目脫離產業規劃，沒有充分考慮產業長期的良性發展，存在多頭申報建設，短期內看有一點效益，但長期看存在產能過剩的隱憂，既不符合供給側結構性改革的要求，也為專項債券的還本付息埋下了隱患。

4、與區域政策監管聯動不足。目前，一般以地級市為單位分配、申報專項債券額度。由于傳統思維、工作慣性等方面原因的影響，部分地方依然是縣域各自為政申報專項債券支持的產業發展項目，市級層面行政性分配、決策在市域范圍內沒有進行統籌規劃和綜合平衡。這種模式下，縣域在申報時一味迎合政策支持導向，沒有考慮縣域的資源稟賦、比較優勢、特色產業，有可能導致一哄而上，形成縣域經濟的同質化競爭。

5、國資國企監管聯動不足。按照國家推動國有資本布局優化和結構調整的要求，地方國有企業應聚焦主責主業，提高競爭力。專項債券支持的產業發展項目應以支持地方國有企業做強做優做精為目標，開展專業化整合，實現規模化效應。部分地方出于方方面面的考慮，將同類產業化項目配置到同級不同的國有企業實施，這樣做不利于充分發揮國有企業龍頭作用，形成規模化效應，實現國有企業間的錯位發展，反而有可能造成國有企業間的惡性競爭。

（四）監管環節銜接缺乏系統性

在事前監管環節，個別地方存在短期行為，為了片面地爭取專項債券，前期工作不系統，論證不充分，工作質量不高，給項目實施埋下了隱患，導致“資金等項目”情況的發生。在事中監管環節，部分專項債券項目在進入實施后，過程管理缺乏系統謀劃，環節銜接不暢，導致項目實施進度緩慢，資金到位后存在階段性閑置的情況。在事后跟蹤監管環節，個別地方片面追求一時投資的擴大，對項目運行缺乏系統謀劃，一定程度上存在“重建設、輕運營”“重發行、輕管理”的情況，全過程跟蹤監管不到位，為后續專項債券還本付息埋下了隱患。

（五）監管責任體系缺乏系統性

1、政府層級之間監管責任不完整。目前，對地方政府債務償債責任，一般都實行上級政府不救助原則。在實際中有三種情況值得關注：一是對上級政府特別是中央政府仍抱有救助幻想。部分地方認為，專項債券是特定時期推出的特殊政策，后續無法還本付息時，上級政府一定會出臺化解之策。二是受官員任期制的影響，部分地方過多考慮爭取發行額度上項目，而對后續還本付息的事情考慮很少或根本不考慮。三是對一些跨區域的專項債券項目，由于其外部性，相應償債責任從制度設計到具體落實尚不十分清晰。

2、項目實施單位自我監督責任不清晰。當前政府與項目實施單位之間的責任不清晰，界定難度大。特別是對一些地方國有企業承接的專項債券項目，責任不清的負面效應顯而易見。

（1）對項目后續的運營管理動力不足。一些地方國有企業認為，地方政府專項債務后續能否還本付息是政府的事情，與企業沒有直接關聯，因此對提高項目的運營管理績效內在動力不足。

（2）專項債券對應資產權屬難以準確界定，為后續管理帶來難度。按照規定，專項債券項目對應資產不得為融資平臺公司等企業融資提供任何形式的擔保；但專項債券對應資產權屬如何界定和管理，必須以責任清晰為前提和基礎。

3、債券持有人外部監督約束性不強。目前，市縣級政府專項債券，依法由省級政府代為發行、轉貸市縣使用。具體發行時，可以單一項目發行，但更多是集合發行。在提升發行效率的同時，所帶來的問題是債券持有人與債券資金使用人之間的責任可能不是一一對應的，債券資金的監督更多是財政上下級之間的監督，弱化了債券資金使用人對債券持有人的責任，缺乏債券持有人對債券資金使用人直接的約束。

4、第三方機構專業監督質量不高。目前，專項債券管理使用中的第三方機構更多強調了受托責任，更多體現對委托人負責，而對債券市場良性發展的社會責任強調不夠，對社會公眾負責不夠。

（六）監管手段聯動缺乏系統性

1、預算監管與發展規劃聯動不夠。專項債券預算沒有完全以規劃為引領，在保持當地發展戰略的連續性和穩定性，優化公共資源配置中缺乏系統觀念。

2、中期財政規劃監管與三年滾動投資計劃聯動不足。部分地方三年滾動投資計劃與中期財政規劃銜接不足，致使財政預算對投資計劃的保障、投資計劃對財政預算的支撐作用沒有很好發揮出來。

3、年度預算監管與中期財政規劃聯動不足。部分專項債券年度財政預算沒有在中期財政規劃框架下進行，中期財政規劃對年度財政預算編制的約束弱化。

4、項目資本金監管與項目融資管理聯動不足。雖然當前政策允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，但在實際落實中如何有效運用這一政策做好項目融資，聯動發揮作用依然不足。

（七）監管知識儲備和人力資源供給缺乏系統性

在地方決策層面，立足于區域發展，著眼于長遠發展，進行專項債券管理使用決策還有欠缺。在地方執行層，圍繞服務大局，破除慣性思維，消除部門利益，執行好專項債券管理使用決策仍有欠缺。在地方操作層面，項目融資工作缺乏總體籌劃，提高資金使用效率，降低綜合融資成本方面明顯不足。在智力支撐層面，部分專項債券管理使用中缺少懂財政、金融、法律、項目、企業管理等方面知識的復核型專業化人才；同時，外部第三方機構受執業環境、執業水平、職業能力等限制，提供服務的質量參差不齊。

三、系統完善專項債券發行使用監管機制的思考

（一）系統提升專項債券發行使用監管定位

1、專項債券發行使用監管為國家治理服務。財政是國家治理的基礎和重要支柱。專項債券作為財政履行職能的手段之一，體現著國家治理方式的改變，理應上升到國家治理層面，服務于國家治理。專項債券發行使用監管機制的完善需要拓展視野，高起點、高標準予以推進，以發揮更大的作用。

3、專項債券發行使用監管不僅有利于地方政府舉債融資機制的健全完善，更是關聯領域、層次改革的系統推進。系統完善專項債券發行使用監管機制，既有利于進一步健全地方政府舉債融資機制，保障重點領域合理融資需求，又有利于牽引投資、產業、金融等方面體制機制變革，有效實施政策“組合拳”，更好發揮專項債券的引導作用。

4、專項債券發行使用監管要常態化、長效化。專項債券政策的推出，有其特定的宏觀背景，也有其階段性任務，但并不表明這項政策是一時之需。而要用系統觀念去認識，從2014年新修訂《中華人民共和國預算法》和加強地方政府債務管理，到2016年深化投融資體制改革，再到2017年全國金融工作會議召開和黨的十九大提出堅決打好防范化解重大風險，以及2020年提出完善宏觀調控跨周期設計和調節等方面貫通去審視，專項債券應是一項長期之策，在國家治理中承擔著重要任務。雖然在不同宏觀經濟形勢背景下，專項債券的規模和力度適時變化，但并不能改變其長期制度安排的本質，同時恰恰證明其在宏觀調控跨周期設計和調節中發揮著重要的作用，相應地專項債券發行使用監管要常態化、長效化。

（二）系統集成專項債券發行使用監管關聯制度

1、系統完善制度設計，堵塞制度漏洞。對專項債券政策推行以來的情況進行認真梳理，針對運行中的不足、層級之間的銜接不順、方方面面的配套不夠等問題，加強各項政策的互動、各項改革的協調推進，使各項制度有機融合，進一步提升政策的整體效能。

2、系統加強制度執行，提升制度實效。健全專項債券制度聯動執行機制，強化對執行的聯動監督，確保制度執行協調配套、相互促進。定期或不定期開展綜合績效評估，及時發現制度執行中存在的問題，跟進完善聯動執行機制，確保制度執行取得實效。

（三）系統完善專項債券發行使用監管頂層設計

1、完善專項債券額度管理方式，從源頭上加強專項債券發行使用監管。為了更好發揮發展規劃引領作用，使專項債券政策與發展規劃協調協同，促進專項債券額度管理由年度性管理、行政性分配、項目化審核逐步向期間性管理、因素法分配、時度效綜合審核轉變。

（1）逐步實現專項債券額度期間性管理，與發展規劃相銜接，納入中期財政規劃管理，有利于穩定地方預期，促使地方將工作精力更多放在長遠規劃上，對未來幾年專項債券項目進行統籌安排，提高專項債券項目規劃的長遠性和可持續性，防止短期行為。實行額度期間性管理，與中期財政規劃管理銜接，可以根據宏觀形勢變化需要，實行逐年更新滾動管理，在年度內也可以適度進行彈性、靈活、適應性管理。

（2）逐步實現專項債券額度因素法分配，綜合考慮各地區公共服務均等化、現實公共服務需要、財政現狀、未來承受能力、風險防控、績效狀況、市場需求等諸多因素，有利于加強中央和省級的宏觀調控，有利于地區間的公平，促進區域協調發展，有利于防范廉政風險，促使地方將工作重點更多放在政策落地見效上。

（3）逐步實現專項債券額度分配時的時度效綜合審核，有利于通過提升層級監督的前置實效，優化省級層面“放管服”改革，通過更多審核區域、產業、綜合效益、長遠利益等方面的情況，促使縣域經濟的錯位發展、產業良性長效發展，提升專項債券政策的時度效。

海南省東方市非常適宜反季節瓜果蔬菜的生長。東方市政府利用當地得天獨厚的地理氣候環境優勢，2018年冬季全市計劃種植反季瓜菜26萬畝，現已種植將近11萬畝，部分瓜菜目前已進入采收期。

2、完善市場機制，硬化外部約束，優化專項債券發行使用監管環境。完善專項債券資金管理，在有效發揮政府層級間、平行橫向監督機制的同時，還應有效發揮市場機制作用，形成外部約束和倒逼效應。

（1）注重發揮市場在專項債券全流程中的作用。在發行階段，通過利率市場化決定、銷售市場化運行，倒逼地方政府注重債券項目的科學合理決策。在存續階段，通過暢通渠道，提高參與率，加強信息披露。在提高發行及管理效率的前提下，強化地方政府對債券持有人的責任和義務，更多發揮債券持有人的直接監督作用，暢通債券流通，倒逼地方政府注重提高項目運營管理績效，確保債券用得好。在退出階段，加強綜合信息披露和績效評估，倒逼地方政府注重提高整體信用環境，確保債券按期還本付息。

（2）注重發揮市場力量監督專項債券參與主體。加強地方政府債券信用評級，將其納入城市信用監測評價，倒逼地方政府注重加強專項債券信用管理。加強市場對第三方機構的監督，強化市場約束和市場懲戒，倒逼第三方機構提高執業質量，強化第三方機構對投資者、對市場、對社會公眾的責任。加強市場對地方政府債券項目承接主體的監督，對承接主體為國有企業的，嚴格以市場契約約束其承接行為，壓實其承接責任，接受市場監督，倒逼其認真履行承接責任，提高建設和運用績效。

（四）系統夯實專項債券資金管理使用基礎工作

1、發揮規劃引領作用。堅持規劃定方向、專項債券資金作保障，形成政策協調和工作協同機制。健全年度專項債券計劃落實發展規劃機制，保障規劃順利實施。

2、加強項目儲備。以規劃為引領，立足于地方實際，按照國家政策導向，加強專項債券項目儲備，完善并動態調整項目儲備庫。

3、加強項目統籌篩選和綜合平衡。立足于市域范圍，加強市級層面的統籌篩選，防止縣域間產業的同質化。立足于市場需求和容量，加強對相關產業產能單體規模和總體規模的總體調控，防止產能過剩和布局的“碎片化”。立足于國有資本的布局優化，加強對國有企業承接項目的審核，防止重復布局。

4、加強事前監管和風險防范。探索開展專項債券項目籌資方案中財政承受能力評估，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。探索開展專項債券項目行業和領域均衡性評價，平衡不同行業和領域專項債券項目，防止風險過于集中某一行業和領域。

（五）系統構建專項債券資金全鏈條監管機制

1、實行全過程咨詢服務，提高全鏈條監管專業化水平。推進專項債券項目投資決策綜合性咨詢，提高決策效率和專業化、科學化水平。推進專項債券項目實施全過程咨詢，提高項目實施質量。

2、加強融資全流程籌劃，提高全鏈條監管精準化水平。著眼于專項債券項目籌資、投資、使用、管理、償還（退出）全流程系統謀劃，為資金高效使用奠定堅實的基礎。健全“資金跟項目走”機制，均衡專項債券發行時間安排，加快使用進度，及早發揮使用效益。

3、加強全方位信息互通和共享，提高全鏈條監管信息化水平。發揮信息共享平臺的作用，實現項目從立項、審批、實施、監管、驗收等全方位的信息共享和利用。

4、加強全過程成本監管，提高全鏈條監管績效化水平。嚴格控制發行成本，對專項債券資金管理應有別于預算資金管理，在確保資金安全的前提下，允許和鼓勵通過加強資金持有環節的統籌管理，增加資金運營收入，降低資金持有綜合成本。加強運營成本控制，暢通運營成本外部監審渠道，建立運營成本與運營績效掛鉤機制，防止運營主體侵害社會公眾和債券持有人利益。

5、加快形成資產跟蹤監管。專項管理專項債券項目對應資產，對承接主體為國有企業的，強化其受托管理責任，確保資產保值增值，與其自有資產建立隔離墻制度，嚴禁為企業融資提供任何形式的擔保。

6、強化事中事后動態監控。建立健全專項債券項目全生命周期的動態評估制度，與績效評價相銜接，將風險防范列為重要評價內容。在動態評估的基礎上，建立健全風險定期研判、預警機制，完善應急處置預案。在壓實專項債券項目承接主體運營責任，有效防范道德風險的前提下，與預算穩定調節基金制度相銜接，考慮專項債券項目實施后的外溢效應及對財源培育等產生的影響，統籌建立償債準備金，以增加風險應對措施。

7、探索建立健全共同財政事權的風險共擔機制。當前一些地級市專項債券項目涉及市縣的共同財政事權。為提高此類項目的管理運作效率，一般由市級實行統借統還、統一運營。此類項目具有受益的外部性和效應的外溢性，但按照省直管縣下財政改革要求，在縣域產生的外溢效應財政收入，市級財政并不分享。在此類項目按規劃達到運營目標，能夠還本付息的情況下，對市級財政不會產生影響。當運營目標不達標時，風險將集中在市級凸顯，而相應風險共擔機制不建立，事權、支出責任和財力則不相適應。為此，地方政府專項債券管理要與省直管縣下財政改革、財政事權和支出責任劃分改革相銜接，此類項目應允許在市與縣之間建立風險共擔機制，防止風險過于集中市級。

（六）系統健全專項債券長效保障機制

一方面，加強人才隊伍建設和智力支撐體系建設。加強專項債券專業人才隊伍建設，加大業務培訓力度，進一步提高基層工作人員服務和管理能力。健全完善培養選拔機制，多渠道拓寬專項債券管理人才來源，加強專業化、職業化隊伍建設。探索建立政府金融顧問制度，健全專業金融服務體系，以滿足地方政府的核心業務需求為目標，促進落實各項施政規劃，提高地方政府投融資決策的科學化、專業化、民主化、法治化水平。

另一方面，鼓勵工作創新和擔當作為。堅持“三個區分開來”，堅決反對對政策的機械執行，鼓勵富有創新的執行措施，打破固有政策限制，引導地方政府各級干部敢于負責、勇于擔當，努力追求落實的最佳效果。加強與紀檢、監察、審計等監督部門的積極配合，提升監督精準度，促進專項債券監管取得實效。