以持有權開啟數據要素化利用

高富平

數據是釋放第四次工業革命潛力的關鍵。2013年前后，國際社會開始使用“數字化轉型”“數據驅動”或“數據經濟”等描述當下社會運行方式的變化。在此趨勢下，世界各國均圍繞數據驅動創新展開戰略部署。

2022年6月22日，中央深改委第26次會議審議通過了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱《意見》）。這是繼2020年4月《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布之后的第一份針對數據要素的基礎制度國家政策，社會各界對此充滿期待。

近兩年，國內學術界對數據要素市場制度開展了積極研究，深圳、上海等省市地方立法也在積極探索數據要素市場建設的基礎規則。但是，對于數據何以成為生產要素，如何實現要素化和市場化利用等基本問題尚未形成共識。

“數據要素”是指將數據作為生產要素。這本質上是對全球數字技術和規則制定趨勢的中國表達，反映了中國決策者對加強數據資源化利用，以支撐機器學習、人工智能應用，促進實現基于數據要素的決策創新的戰略部署。

將數據視為第五大生產要素，旨在建立以數據生產、流通和使用（消費）為核心的數據經濟秩序，促進“大數據+人工智能”應用，實現中國式現代化和創新發展目標。

數據要素化、市場化利用是人類社會發展的新命題，政策制定者需突破傳統要素社會化利用范式，形成適合數據特性的制度安排。數據的價值在于流通和使用，需承認數據持有者的數據使用權，建立有效的數據流通機制，形成可供不同目的和不同場景的算法或智能工具進行運算分析處理的數據集，才能形成滿足數據智能需求數據基礎設施，為中國數據經濟創新發展提供持續的動能。

人類已進入到人類智能和機器智能相互補充和促進的智能時代。人類可以借助具有計算能力的機器學習、深度學習等智能系統發現數據背后規律，使數據轉化為知識或智慧。

這樣，就形成了“人類智能+人工智能”并行互補的智能體系。人們一般用“大數據+人工智能”描述這樣人類社會認知能力或知識生產能力的變革。

現在國內很多對數據要素市場建設的論述大多與數字經濟聯系起來，數字經濟被認為是以“數字化的知識和信息作為關鍵生產要素”的經濟形態，因而很多人通常將數據要素理解為“數字化的知識和信息”。但這一理解，還停留在人類智能時代，也即認為信息和知識的價值在于內容價值，人類通過消化吸收內容而轉化為智力或行動力，并沒有反映出人工智能技術對深層原始數據的需求。

在人類智能時代，數字化信息和知識一直遵循“公開即可自由使用”的規則，而沒有被視為生產要素。為了保護人的思想自由、創造自由、民主權利，促進科學文學和藝術進步，信息自由成為人類社會文明的基本原則。這導致事實信息和進入公共領域的知識往往不受保護，即使是受知識產權保護的創新成果亦需要以公開換取特定期限的商業實施專有權。

而原始數據的核心價值在于計算價值，即通過數據之間關聯性分析揭示客觀世界的規律。原始數據是支撐機器智能、生產知識的原材料。將原始數據定位于生產要素，旨在促進原始數據的社會化利用，促進人工智能技術的普及和深度應用，加速有意義信息和知識的生產，賦能社會創新力、智慧行動力，最終提升社會經濟發展動力和競爭力。

在數據處理越來越成為一種專業的生產活動的背景下，數據利用就需要突破“公開即可自由使用”原則，以市場交易方式來實現數據要素生產和供給。那些將原始數據加工成為可用數據的生產者需要通過交換獲利，同時實現數據為更多主體利用的目的；而數據需求者則希望有便捷渠道獲取可用好用的數據，以快速地訓練算法，創新產品和服務。

換言之，數據智能將知識生產劃分為數據輸入和輸出的數據處理（生產）活動，其所需要的原料本身需要按照一定的標準進行處理成為可重用數據資源。為了使數據能夠為機器學習、挖掘分析，不僅需要匯集大量具有關聯的原始數據，而且還需要滿足一定的可機讀格式。數據并非天然滿足這樣的要求，需要進行清洗、提煉、轉換、標注、組織等形成可為機器使用（識讀和分析）的數據，這一過程被概括為數據治理。

數據治理實際上是一種生產性活動——不斷改進數據可用性，改進價值的處理行為，形成滿足機器學習使用數據的過程正在演進為一種專業數據生產活動。因此，人類智能以個體學習和邏輯分析的結果，機器智能則演進為專業的數據生產活動加以支撐。這就需要按照經濟規律對待數據生產，將加工處理形成的可用的數據產品，通過流通利用，有效實現其社會價值。

2021年5月24日，工作人員在中國移動貴州數據中心機房內巡檢。圖/新華

在“大數據+人工智能”得到廣泛應用之后，如何實現數據的社會配置和利用，成為各國試圖破解的制度難題。

正是在這樣的背景下，以數據生產、數據流通和數據使用（消費）為核心的數據經濟開始被提出并進入上升為各主要經濟體的發展戰略。例如，歐盟委員會在2014年發布《邁向繁榮數據驅動的經濟》基礎上，于2017年正式提出《關于構建歐洲數據經濟》報告，開始探索促進數據自由流動和數據分享利用的制度。終于在2020年2月正式發布了《歐盟數據戰略》。

幾乎在同一時間，中國提出數據是第五大生產要素。顯然，它應當被理解為應對數據經濟革命，構建支撐數據智能運行的基礎數據制度。

數據要素化意味著數據從不可用數字記錄轉化為可用經濟資源（或稱為數據產品）——可為機器使用——的過程，而數據市場化意味著數據可社會化利用，即可為不同主體為不同目的而重用。數據要素市場建設就是構建數據生產、流通和使用秩序，使數據成為支撐數據智能的資源，成為新知識生產方式的原材料。數據作為生產要素的寓意在于驅動原始數據——生產知識的原材料——社會化配置和重用，數據要素市場建設的戰略意義在于構建數據經濟秩序。

數據經濟的價值不能單單從其本身經濟產值衡量，重要是看作賦能整個社會，形成新智力能力，提升社會認知能力、智慧決策和行動能力的活動。在這個意義上，數據要素市場建設的目標是構建數據經濟來支撐數據智能，構筑社會經濟發展的驅動力，最終賦能整個社會創新發展。

將數據作為機器智能或知識生產要素，設計良好的制度加速可用原始數據供給，支撐數據智能應用，加速知識生產或智慧行動力，是數據基礎制度要解決的核心問題。這一問題并沒有現成答案，將原始數據作為經濟資源，構建其有效利用的秩序是機器智能出現的新現象與新挑戰。

數據要素本身獨特性決定了它不能套用或沿用傳統財產權范式甚或知識產權范式來解決它的重用秩序。

這不僅是因為數字形式事實數據易復制性、易傳輸性，可非排他、非競爭性使用，更是在于它的使用具有非消耗性，因使用而不斷產生新的價值。因此，它本質上是適合分享的資源，不適合旨在維護單一主體排他支配（使用）的財產權體制。同時，又由于對于原始數據加工處理僅僅停留在知識生產原材料改進上，還沒有到達知識發現和創新地步，它也不宜納入知識產權保護體制（數據智能的創制物則有可能獲得知識產權保護）。

我們需要根據數據特性尋求實現數據重用秩序的制度工具。

數據的價值在于流通和使用，數據要素市場亦是需求驅動的市場。承認數據持有者的數據使用權，配以有效的數據供需匹配和流通機制，形成可供不同目的和不同場景的算法或智能工具進行運算分析處理的數據集，即可以形成滿足智能需求的數據基礎設施，為中國數據經濟創新發展提供持續的動能。

《意見》創新性地提出“數據持有者權”，是適應數據特性，實現這一目的的重要制度工具。但是，如何理解數據持有者權需要突破傳統的產權范式。數據持有者權本質上是基于合法生產（處理）數據而享有的使用權。只要合法獲取并改進數據價值（可用性）并控制數據就享有自己使用和提供（或許可）他人使用的權利。但是我們不能將這種控制絕對化或長期化為傳統的產權。這是因為原始數據屬于事實數據，長期控制甚或排他控制會妨礙他人利用事實數據探索或表達思想甚至進入市場的自由。

因而，即使數據持有者可以長期控制，在法律制度上我們也不應當給予控制者對后續使用和收益行為控制的權利。相反，數據持有者將數據提供給他人使用，則不再控制數據的后續使用，新的接受者可以獨立地享有使用數據形成的任何成果，成為新的數據產品持有者，享有獨立數據持有者權（不受前者控制）。這樣，在數據流通利用過程中數據產品生產者均享有獨立持有者權，就為數據自由流動、數據社會價值的最大化實現提供了制度保障。

數據持有者權是可以基于事實來確定的“權利”范圍，它不需要也不可能清晰地界定出某持有者對于哪些特定的數據享有權利。這不僅是因為數據是持續地生產、組合和匯集的過程中甚至是即采即用，而且因為對事實數據的獲取和使用沒有獨占性，很難清晰地界定每個主體擁有的數據邊界，也就很難在特定主體與特定數據之間建立支配關系。

因此，數據持有者權本質上是非他性使用權。數據持有者權還需要配合社會各主體獲得數據權利——通過數據持有者的數據開放義務來實現。這樣的制度設計目的是保持數據可獲取性（開放性），既能夠開啟數據流通利用之門，又防范“技術控制+法律賦權”可能造成的數據壟斷。數據持有者權是依賴合法的事實控制和管理來彰顯和實現的一種利益保護模式，我們稱之為治理范式。它借助有效的治理手段，以便捷的方式證明其生產和控制數據的合法性，以此構建數據接受者信賴基礎，從而實現數據不斷為不同的主體獲取和使用的流通利用目的。

“流通利用”也是中央深改委《意見》關于數據要素利用的關鍵詞。與其他要素不同的是，數據的價值在于分享，在于更多的人使用。使用即流通，流通即使用。流通利用恰當地概括出數據要素價值實現的基本路徑。無償提供（開放）、數據交換、數據共享、數據合作、數據交易都是數據流通利用方式。

因此，數據流通利用并不能等同于數據交易，或以金錢為媒介的完全市場化的交易。數據可以處理成為標準化可重用的數據產品，但很難成為“大眾消費品”進行市場化交易，因而分散的多種形式數據流通將成為數據要素社會化利用主要方式。

因此，實現數據流通的關鍵在于培育和形成為不同行業、不同用途的數據產品交易提供查詢、匹配、撮合及其交易合規和安全服務提供服務的中介服務提供者。

編輯：郭麗琴