關于科研院所政府購買服務項目預算管理的思考

陳映文

新的政府會計制度實施以來，國家通過一系列配套改革措施實現政事分離，去行政化后的公益二類事業單位逐步面向社會，推向市場，財政供給方式“撥改買”政策全面施行，在此背景下，科研院所資金結構發生了重大調整，原有的農業財政專項由財政項目預算撥付方式轉變為以政府購買服務方式競爭獲得。科研院所承接政府購買服務，從預算申報到項目管理都發生了根本性轉變。實際工作中，由于科研院所承接政府購買服務業務起步較晚，政策環境的轉變與基層單位管理機制尚未健全的矛盾，使科研院所在特殊時期的政府購買服務業務呈現出過渡階段的特點，也帶來經費預算管理的問題。準確把握國家相關政策，摸清單位自身業務特點，探索適宜的管理思路和方法，是促進提高政府購買服務項目經費預算管理效力的良好途徑。

一、過渡時期政府購買服務項目預算管理的特點

當農業財政專項轉變為政府購買服務項目時，項目經費從預算申報到使用管理都在購買主體與承接主體之間發生了根本性轉變，并呈現出自身特點。

一是預算編報主體轉變。政府購買服務的方式，雖然令項目承接單位所獲經費不再屬于財政撥款，但是項目經費的取得仍然遵從部門預算編報規程，必須通過編報財政預算后批復獲得，只是編報主體不再是項目承接單位，而轉變為由主管部門業務司局作為購買主體來承擔申報。

二是項目申報流程轉變。以往項目申報程序中，科研人員只需根據工作任務編制項目可行性報告和測算經費需求，財務部門據此編報項目經費預算即可。而在政府購買服務項目申報流程中，項目承接單位需要配合購買主體（主管部門業務司局）開展大量前期申報準備工作，包括論證、談判、磋商、詢價或標書編制以及提供資質證明等，按照政府采購等相關法律制度規定履行招投標和信息公開程序，組織實施購買活動。因此政府購買服務項目申報流程涉及程序環節相對更復雜更嚴謹。

三是項目預算下達情況無法提前預判。以往在部門預算“一下”階段，預算控制數下達到項目承擔單位，基本就可以明確預算批復規模了，項目承擔單位可以根據預算控制數提前申報用款計劃，開始著手項目啟動工作。而政府購買服務項目，盡管項目承接單位配合主管部門完成了項目預算編報，但預算尚未批復之前，項目承接單位對能否獲得預算支持、預算規模下達多少并不能確定。只有在部門預算“二下”階段，預算批復下達后才能最終明確承接主體，再簽訂合同開展采購活動。

四是項目年度經費到位時間緊張。在政府購買服務事項組織實施過程中，由于項目承接單位缺乏經驗，在環節、流程、手續、條件等方面，缺少與主管部門業務司局主動對接，同時項目工作計劃制定、承接主體確定、政采程序履行，以及合同洽商簽訂等前期工作周期過長，使得經費到位時間及實際執行期相比原財政專項方式下更為緊張。

五是項目經費使用尚無專項經費制度可循。項目承接單位通過政府購買服務方式獲取的經費，在資金管理和經費使用方面根據各單位事業管理需求，各自試探摸索，收支配比管理模式不盡相同，總體上呈現了橫向經費管理的特點，部分單位在資金用途上仍體現著原農業財政專項的管理要求，更著重于支持項目直接相關的直接費用，對于間接管理費的提取和人員支出較為謹慎。

六是項目實施績效管理程序化規范有待加強。由于科研院所承接政府購買服務項目尚處于起步過渡期，管理機制尚未健全，加之科研機構不同于其他部屬事業單位，以及其科研業務特性和經費結構的特點，使成本效益分析存在一定難點，當前績效過程化管理，僅在管理流程形式上體現了規范性，尚未充分發揮全過程績效管理機制的作用，通過綜合評價結果的應用，以真正有效促進和提升政府購買服務的質量和效益。

二、科研院所政府購買服務項目預算管理關注的重點

實際工作中發現，由于項目承接單位對政府購買服務項目的相關政策法規宣貫不到位，觀念轉變不夠徹底，存在理解認知上的偏差，導致制度要求把握不準確。同時單位內部管理制度尚未健全，財務與業務部門之間未形成有效的溝通機制，部門之間業務配合缺乏信息對接共享，導致項目申報初期在綜合因素統籌考量上欠周全，影響了政府購買服務活動在單位層面的推進開展，經費管理使用效率得不到充分體現。因此，科研院所在承接政府購買服務活動中，了解自身過渡期的特點，關注政府購買服務業務的政策要點，著重抓住管好必要程序和關鍵環節，有助于提高項目管理和經費執行效力。

（一）政府購買服務項目的兩個基本要素

科研院所申報政府購買服務項目，要對“項目主體”和“購買對象”這兩個基本要素概念清晰認知。一是項目主體分為購買主體和承接主體。科研院所承接政府購買服務活動中，購買主體是各級國家機關，科研院所作為公益二類事業單位屬于承接主體。所有公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，均不能作為政府購買服務的購買主體和承接主體。二是政府購買服務活動中，購買內容只能是“服務”。實際業務中，有五種“不得”的情況是科研院所在申報項目前需要尤為注意的，包括：不得是貨物和工程，或工程和服務打包的事項；不得變相以勞務派遣方式安排用工；不得變相通過承接單位安排補助地方工作經費；不得將主管業務司局自身承擔的行政事務變相轉由承接單位承擔，或者指令支配承接單位預算內經費開支；不得以委托測試化驗加工名義將承接的工作性任務分包或轉包給其他主體。如果涉及上述五種不允許情況，單位申報項目時就不能違規承接。

（二）政府購買服務項目的預算編報

當原有的農業財政專項轉變為政府購買服務方式競爭獲取時，由于科研院所作為承接單位不再編報預算，很容易忽略預算編報環節，疏于主動關注主管業務司局的年度規劃、工作動態和任務安排，缺失預算編報前期的有效溝通，而不能準確把握申報意向和項目目標，從而耽誤了競標時機，致使項目籌備工作倉促而被動。因此，政府購買服務項目的預算編報需要關注以下事項。

1.根據指導性目錄申報項目。主管部門每年根據經濟社會發展實際、政府職能轉變和基本公共服務均等化、標準化的要求，編制、調整指導性目錄。科研院所原有的農業財政專項目前大多都已列入目錄，可通過政府購買服務方式承接。已列入目錄的事項，承接單位如果不申報參與競標或者主管業務司局未編報安排預算，則無法實施政府購買服務，有承接意向的單位便無法獲取相關經費支持。因此，擬承接項目單位應關注《農業農村部政府購買服務指導性目錄》，按照所列事項向主管業務司局提交項目申報意向，準備項目申報材料。

2.加強項目申報競標環節部門間配合。在項目申報的競標環節，財務部門需要配合項目申報人辦理單位財務資質證明手續。首先，資質證明材料一般根據招標人要求提供，基本材料包括：完稅證明、繳納社會保險證明、財務審計報告（或銀行資信證明）等。其次，按照單位內部管理程序辦理審批手續，如果程序不明確的，則應當梳理辦理流程并予以程序化。建議采取便捷途徑，通過填寫《對外提供財務資料審批單》，經分管領導審批后，登記蓋章領取。最后，務必關注證明材料辦理時限。完稅證明和繳納社會保險證明一般能及時開具領取；財務審計報告因大部分科研院所為事業單位，進行企業財務年度審計的單位極少，目前大多僅能提供《部門決算批復》或者《政府部門財務報告》，但由于提交證明材料的時限往往早于這兩份證明材料本身取得的時間，且前一年度的相關數據材料用于資質證明會使申報單位的競標缺少得分優勢，因此迫使項目申報人選擇開具銀行資信證明。這一方式無疑是最有效的，但也是辦理審批程序最嚴格的。除了簽署銀行授權協議，且一事一批，并只針對招標方“一對一”開具，銀行審批一般需3-5個工作日，每筆證明業務還收取相應較高手續費。因此政府購買服務項目申報環節中，財務資質證明材料的辦理，需要財務和業務部門互相協調溝通，積極配合，有序銜接，才能在緊迫的時限中爭取到更多機會。

3.做好預算“二上”階段預算編報。年度內預算“二上”階段，項目承接單位涉及配合主管業務司局編報相關項目預算工作。在把握好“項目主體”和“購買對象”兩個基本要素概念的前提下，重點關注《政府購買服務支出表》《政府購買服務情況明細表》和績效目標的填報，規范項目申報。在預算編報環節，如果針對擬申報項目的可行性論證不充分，實施方案不清晰詳實、填報信息不規范，將降低單位申報項目的入庫儲備幾率；如果政府購買服務預算與相關項目支出預算、政府采購預算、支出經濟分類預算、項目文本以及績效目標等不銜接，則會直接影響項目承擔單位的項目實施和預算執行。項目年度執行效率和效力，對于承接單位在趨于市場化的項目競爭中保有持續競爭力是至關重要的。

（三）政府購買服務項目的預算執行

科研院所爭取到政府購買服務項目后，最關注也最困惑的問題主要有兩個：一是時間節點問題，二是經費使用問題，這兩個問題與過渡時期政府購買服務項目預算管理的特點密切相關。結合過渡期業務特點，對科研院所承接政府購買服務項目所面臨的預算執行問題，可以考慮從以下兩個方面著手推進。

1.把握關鍵時間節點，明確工作計劃。一是每年預算“一下”階段，控制數下達后，各主管業務司局就開始著手提前布置下一年度的預算執行準備工作了。一般這個期間，根據控制數、不同采購方式的實施流程規范等，項目承接單位便可以提前開展論證、談判、磋商、詢價或標書編制等工作，避免預算“二下”批復后才啟動相關工作，造成整體進度滯后。二是翌年預算“二下”批復前，能夠確定承接任務的項目申報單位，便可與主管業務司局洽商簽訂政府購買服務合同事宜，以便主管業務司局提前辦理請款和劃款，啟動項目實施，確保項目承接單位的經費能夠盡早到位執行；不能確定是否可以承接任務的項目申報單位，則在預算“二下”批復后，再按照計劃抓緊實施。三是合同履行期限一般為1年。在年度預算和中期規劃中經費來源相對穩定的前提下，合同期限可簽訂3年，但需要注意的是經費仍然是按年度下達的，所以每年的預算執行進度要求是不變的，原則上依然是當年經費當年執行完畢。因此，科學合理設置年度績效任務指標，確保年度任務與經費預算相互匹配，才能保障年度預算執行到位，有助于績效考評體現實效。同時，主管業務司局也需要根據合同任務跨年持續性開展的需求、科研活動季節性強等特點，以及年度經費到位時間較晚的實際狀況，允許科研院所承接的政府購買服務項目留有必要的結轉資金，以便翌年工作任務推進時資金鏈條不“斷檔”。

2.建立健全內部管理制度，規范項目執行。一是建立健全單位內部管理制度，規范合同訂立。政府購買服務合同簽訂時，同一項目活動，同一購買內容，同一承接主體，不得拆分簽訂多份合同；同一承接主體，同一購買主體，不同的購買內容，可以合并簽訂。總金額超政府采購限額或公開招標限額時，須按規定進行政府采購或公開招標，超500萬元（含）以上，實行財政直接支付。承接任務的科研院所配合主管業務司局履行合同訂立程序時，可在標準合同的基礎上，結合科研業務的特點以及具體要求對相關條款內容進行適應性調整，或者增補其他條款，以達成雙方協商共識。只有正確把握好事前方向，事中執行才不會偏離規則，事后評價也才具有意義。二是建立健全單位內部管理制度，規范經費使用。根據《農業農村部辦公廳關于進一步規范開展部門預算項目政府購買服務的通知》（農辦計財〔2019〕29號）規定“政府購買服務經費的使用，要體現成本支出的原則，不得背離所提供服務相應的正常成本費用和公允市場價格”。當前科研院所成本核算還處于探索階段，政府購買服務經費由農業財政專項改變撥付方式后競爭獲取，除資金下達方式改變，項目執行中工作性支出并未產生前后差異。科研院所可結合上級管理要求、單位業務需求以及社會市場行情，制定過渡期經費管理暫行辦法。通過分析測算年度內項目直接費用和間接費用情況，合理確定與項目相關的業務支出和人員支出范圍及比例，明確支出要求，使項目行為制度化、規則化和合理化，而不再盲從隨意無依據。

綜上所述，雖然科研院所承接政府購買服務業務起步較晚，但如果盡快適應政策大環境進行調整轉變，在準確把握國家相關政策的基礎上，摸清單位自身業務特點，抓住關鍵環節和必要程序，著力加強單位內部制度建設，有助于促進項目規范實施，提高項目管理和經費執行效力。

注：本文獲征文二等獎（詳情見本刊2022年第1期第96頁）。