高校科研經費協同治理機制構建探究

齊 天

作為國家科技創新的重要力量，高校科研水平集中體現了國家的科技水平。國家財政安排的科研資金和項目數量乃是高校科研水平的象征。如何提高高校科研經費使用效率是政府和高校等科研經費管理部門共同關注的焦點。為此，中辦、國辦以及各相關部委制定并頒發了一系列文件，對其監管作出了最新的規定。本研究基于協同治理理論，嘗試構建高校科研經費協同治理機制。

一、高校科研經費協同治理的內涵及界定

（一）協同治理的內涵

協同治理是由“協同”和“治理”兩個詞匯組成的偏正詞語，其最核心的概念是協同、合作。早在2004年，美國著名學者Dohahue教授就將“協同治理”的理念應用于公共管理領域進行研究。目前，國內學者對于“協同”與“治理”兩詞的釋義不一，在很大程度上影響著對“協同治理理論”概念界定的理解。聯合國全球治理委員會對它的釋義是：對于各種公共或個人、私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和，并且采取持續聯合行動的過程。國內大多數專家均基于“協同學”和“治理理論”相融合的理念，且已認定“協同學”與“治理理論”融合而成為協同治理的機制，并從理論融合的角度尋求二者的耦合性。此種觀點認為，“協同治理理論”是以“協同學”為基石而創立的全新“治理理論”，是為處理復雜多變的現代治理危機而延伸出的理論。

（二）協同治理的界定

隨著我國政府執政理念的轉變，政府治理已經越來越成熟，高校科研經費治理作為政府治理的延伸，也逐漸從完全的垂直行政管理轉變為協同治理的公共管理改革模式。大多數國內學者認為，高校科研經費協同治理是指在實現國家科技創新戰略發展的共同目標下，以各級政府科技管理部門及同級財政部門為主導主體，充分發揮高校科研經費管理部門的協同督導作用，使科研項目團隊在科研資源配置中起到決定性作用；三大主體通過平等溝通、協作共贏的方式，協同參與高校科研經費治理過程，以實現國家科技資源最大化效益。據此，結合既往學者的相關研究，本文將高校科研經費協同治理定義為：以高校科研經費為研究對象，以各級政府科技管理部門為主導主體，以高校科研經費管理部門為管理監督主體，以科研項目團隊為執行主體，在目標一致、地位平等的基礎上相互協同的治理過程。

二、高校科研經費協同治理困境

協同治理是高校科研經費管理模式改變的必然趨勢，高校科研經費管理模式的改變，已經具備了實行協同治理的理論基礎，也出現了一定程度的協同治理。但是作為一個體系而言，高校科研經費協同治理還存在著很大的困境，其中主體協同困境主要表現為多主體協同法律制度有待完善，政府撥款人地位虛置缺失監督，協同要素兼容差導致產出過少，經費執行主體文化建設較欠缺，科研人員的公私目標不盡一致，互動主體單一使治理效率低下等；而資源—過程協同困境則表現得更加突出，比如：協同意識缺乏使治理相互離散，制度約束缺乏使預算存在“黑窗”，經費無法掛鉤使決算拖延滯后，審計監察力度弱導致廉政風險，資源協同缺乏使設備重復購置，信息平臺分散使精準對接困難等，諸多不足直接制約了高校科研經費治理的高效化、有序化。究其原因，主要是承擔高校科研項目的各主體群參與度、了解度及信息掌握度不同，同時存在相互之間的利益和目標不一致，導致相互之間缺乏信任，無法高度協同完成高校科研經費治理目標；但通過協同治理途徑對解決高校科研經費治理中的協同問題則有著較高的實踐契合度。高校科研經費協同治理機制構建，恰恰可以通過運用協同理論和方法，研究其治理多主體協同運行規律，從而實現高校科研經費治理的“1+1>2”的協同效應。

三、高校科研經費協同治理機制構建

本研究對高校科研經費協同治理機制的界定：在高校科技創新驅動發展目標與國家財政撥款的科研經費治理目標共同作用下，三大主體群通過有效溝通、建立信任、過程輸入、達成共識及階段性成果的協同，促使其過程在動力、運行、保障機制形成下正向演化系統產生序參量，管理控制以倍增產生協同治理效應。

（一）動力機制

動力機制是協同治理目標與現狀之間差距的動力源泉。三大主體共同參與協同治理，內源動力機制是促使三大主體協同的關鍵驅動力，它在外源動力的驅動下得到強化，進而促成高校科研經費協同治理過程的實現。

（1）政策引導機制。在政策引導機制作用下，各級政府科技管理部門主體充分發揮國家科技政策的引導作用，在做好組織協調與服務扶持的過程中，為高校科研經費管理提供最佳支撐。但是，由于高校科研經費管理部門主體間及科研項目團隊、科研人員群體間往往存在著矛盾和利益沖突，可能阻礙高校科研經費協同治理理念被三大主體完全接受，從而限制了主體間產生協同行為。因此，提高共同治理主體協同參與度是實現協同治理的關鍵。在高校科研經費協同治理理念實施前，必須由主導主體大力支持和倡導推動這一行動的實施，除了制定和完善相應的政策和法律法規，還要適當下放權力減少對其它治理主體行為的干預，進而推動高校科研經費協同治理過程的形成，從而改變既往經費治理過分依賴行政手段的局面。主導主體的價值導向以及相關主體對協同治理理念的認同，是推動高校科研經費協同治理的重要力量。

（2）法規約束機制。在高校獲得的科研項目資金撥付到賬后，高校科研經費管理部門在充分發揮政策引導機制時，還需要充分運用法規約束機制，來確保科研項目經費全程管理的有序進行。相關的三大主體之間存在著人、財、物、權、時的使用協調，以及知識技術產權保護和科技成果評價等問題。伴隨著中國特色社會主義市場經濟發展和科技創新日新月異，與科研相關的法律法規也在不斷修訂，以適應科學技術創新驅動戰略的實施，通過法規約束機制對科技成果、技術創新、發明專利等知識技術產權加以保護，能夠極大地提高科研項目團隊主體研發的主觀能動性，同時，也加強了三大治理主體間的相互信任和協同能力，確保了高校科研經費協同治理手段的高效性和持續性。高校科研經費管理部門在處罰違規使用經費的科研項目團隊時，也要對原有的科技政策和法律法規回溯，根據出現的問題找出既往的漏洞所在，然后反饋給各級政府科技管理部門，采取查漏補缺的方式對舊有的法規政策及時修訂和完善，制定出適合現階段新的縱向科研經費管理政策法規。

（3）評價監管機制。建立政策引導機制和法規約束機制的主要目的，是促成高校科研經費治理中三大主體的協同，尤其是推動科研項目團隊群體的科技創新活力和合法合規使用經費。建立評價監管機制，是為了規范高校科研經費協同治理持續運轉，為高校科研事業有序、穩定、長期發展起到保障作用。在高校科研項目規劃申報及編制經費預算時，就應由內部監管介入，考量如何落實每個科研項目實施過程中三大主體的權、責、利，以及項目資金來源合理分配、資源配置優化程度、科研成果歸屬及合法利益等，確定明確的評價監管途徑。尤其是結題時，要對該科研項目團隊產出的技術成果和專利加以保護和監管。第三方介入高校科研項目資金監管，是對高校科研經費治理三大主體的權責以及協同行動的約束和評價，當發現問題時能快速提出反饋意見，倒逼高校科研經費管理部門積極主動化解問題，促使高校內部監管層面與具體科研項目執行團隊之間充分進行溝通協作。

2.內部動力機制。

（1）主體認同機制。各級政府科技管理部門是主導主體，它不僅提供國家財政撥款用于高校科研項目的研究，還要維護科技政策和法律法規的穩定環境。高校科研經費管理部門主體是各個科研項目的委托方和科研經費的監管者；而科研項目團隊是各個科研項目的受托方和科研經費的使用者，對高校科研經費治理中三大主體協同的模式認同，是高校管理層和科研人員群體主動參與治理的思想共識，這一理念的實踐可以増強科研人員群體的守信力和凝聚力且集中體現了科研項目團隊主體群共同擁有的科學信仰、科研價值和協同治理的行動取向。三大主體是否積極參與高校科研經費協同治理，取決于“高校外部壓力”和“內部激勵機制”，前者決定協同治理的方向和內容；后者決定協同治理的力度和效果。“高校外部壓力”主要是其所獲得的每個科研項目資金均來自國家財政，既然是納稅人提供的政府資金，社會公眾對高校科研經費協同治理效果的期望值和對科研經費產生腐敗極為敏感，各級政府財政撥款單位也寄希望于各個科研項目團隊的科研經費得到合法合規使用并達到科學研究的最大收獲值，這種來自社會公眾認同的“高校外部壓力”比參與高校科研經費協同治理的三大主體本身，從思想認知到明晰社會責任都更能促進其積極性，對各級政府科技管理部門主體來說，社會認同的壓力既要求其做好協同治理規劃和提高科研經費管理效率，又要求其借鑒其他公共事業項目協同治理的成功經驗來改進高校科研經費協同治理模式。

（2）信任溝通機制。三大主體之間相互信任是推動高校科研經費協同治理的基石。它有助于提高科研經費治理中多主體的協同效應。高校科研經費協同治理的載體是科研項目，而在實施過程中因各自角色不同，加之存在科研信息不暢和科學技術壁壘等缺陷，此時，三大主體之間相互信任就尤其重要。另外，溝通機制也甚為重要。主導主體通過管理、培訓或學術交流等多種形式，為各主體群的人員提供交流探討高校科研經費協同治理的平臺，形成各主體群從相互交流到信任協作的科研經費治理環境。通過制度性的信息傳遞方法及時準確地公布相關科研信息，讓三大主體全面把握科學研究動向和經費使用情況，定期召開集中溝通交流會議，共享科研經費管理相關重要信息，并協商解決經費使用中出現的問題，將各參與主體的科技利益公開透明，減少內耗。

（3）資源互通機制。高校科研項目集聚所有內外優勢資源去重點破解國家科學技術難題，也集中了大量的國家財政撥款以及高科技拔尖人才等，在減少科研資源重復配置的同時，努力做到人、財、物的最大調配和利用。除了財政資源，還關乎到信息、人力、科技等資源。信息資源主要是指如何獲取世界各國的科技及國內相關研究領域的現狀和趨勢動態，政府頒布的最新政策文件和相關法律法規等；人力資源主要是指每個科研項目團隊的科研人員群體和與之相匹配的人力資本；科技資源則包含了每個科研項目團隊的實驗數據和統計資料、大量的查新文獻、先進的實驗設備和附加耗材，以及研究場所和實驗平臺等。在資源互通機制作用下，還應加強高校內兩大主體群之間的溝通交流，實現高校內部配置的有限資源最優化，從而使高校科研經費協同治理獲取強勁的內源動力。高校盡管擁有扎實的理論研究基礎和專業學科特色，同時還具備豐富的科研人力、設備資源，但是在具體成果轉化上還需要各級政府科技管理部門的通力支持。因此，高校科研經費協同治理優勢，就在于其可以準確把握國家科技發展動向，集聚高校各學科的力量以實現科技成果有效轉化，進而產生經濟效益和社會效益。

（4）風險應對機制。風險共擔是高校科研經費治理中三大主體必須具備的協同思想，同時，它也是高校科研資源互通有無的首要基礎。三大主體的職責和擔當是風險應對機制的具體表現，且貫穿其全過程。通過有效辨別科研經費使用的潛在風險并加以控制，使來自高校內外的風險降至最低，這對于高校科研經費治理中三大主體形成風險共擔的協同氛圍極其有效。風險應對機制恰恰能夠讓參與高校科研經費治理的多個主體在明確權責利的基礎上，采取有效的防范措施抵御經費使用風險的發生。基于信任和合作的思想共識，構建高校科研經費治理多主體協同風險應對機制，讓各參與主體均能明確風險共擔的重要性和協作應對方式，最大限度地規避和降低經費使用過程中的道德風險和利益風險。同時，增強高校科研經費治理中多主體協同抵御風險的能力，凝聚管理力量。

財政專項資金統籌整合的法治抉擇與規范分析——以貧困縣統籌整合涉農資金為切入點 ………………………………………………… 鄒新凱（1．49）

（二）運行機制

運行機制主要是用以展現協同治理的全過程，它包括完成一系列的運行機制活動直至最終達成協同治理效果，并在三大主體間相互反饋和共同作用下，確保高效低耗、合法合規地使用科研經費，實現高校科技創新的協同效應最大化。

1.主體合作機制。主體合作機制是運行機制能否實現的首要核心機制，三大主體通過有效溝通、建立信任、達成共識去實現高校科研經費治理目標。高校科研經費治理中三大主體有效參與、高效協同的關鍵，就在于主體間的地位平等。各級政府科技管理部門主體起著重要的推動和監管作用，高校科研經費管理部門是協同治理的核心力量，而科研項目團隊則是協同治理的具體執行者。只有提高后兩大主體的話語權，才能保障其科技貢獻和經濟利益。因此，高校縱向科研經費協同治理順利運行，就必須實現主體合作，進而實現科研項目資源與效益優化。

2.資源整合機制。資源整合機制是通過三大主體有效溝通、相互協作根據每個科研項目研究方向和其所需科技資源不同，在體系內合理分配和利用資源，防止人力、財力、物力資源獨享，避免出現科研信息不對稱的委托代理問題，使治理體系能夠最大程度發揮協同效應。在協同治理過程中，可針對具體的科研項目落實該項目的人、財、物、時的分配、協調、溝通、整合等。首先，高校科研經費管理部門通過財政科研資金和部分配套資金的投入，啟動該項目，按照項目合同的預算編制使科研經費合理使用和分配。其次，在項目實施過程中，高校為科研項目團隊提供科研基礎設施，包括注入科技人力資源；通過發揮資源互通機制落實科研項目團隊的內外部資源匯聚，在進行人、財、物資源整合后，進一步思考如何有效配置科技資源并通過信息資源來充分發揮人力、物力、財力資源的優勢，三大主體之間在充分信任、相互理解的基礎上，尊重彼此之間的資源差異，在治理過程中達成共識以實現科研經費使用效率的最優化。

3.激勵培養機制。政府科技管理主體激勵是提供給科研項目團隊的科研經費支持和科技政策法律法規的引導；高校科技管理主體激勵是提供給科研項目團隊的科研工時、科研信息、科研場地、實驗設施的支持。同時，對參與科研項目團隊的科研產出，包括論著、專利成果等實績給予物質獎勵、基金扶持等相應補償，還可作為科研人員工資調級、職稱晉升的優先條件之一。與此同時，高校管理層面會積極培養思想品質優秀、基礎理論扎實、技術水平成熟、工作素養較高的科技人才，在厘清科研項目團隊的科研人員群體所需激勵內容和程度上，導向性地發揮科研項目團隊群體中每個科技人才的社會價值和科研熱情，將他們的具體科研方向和經費管理行為同高校科研經費治理目標置于同一個視閾里。在國家頒布的相關管理文件中都包含了對在研項目中有突出貢獻并成績卓著的單位、團隊或科研人員予以表彰或獎勵的規定，這就需要高校科研經費管理部門對于科研項目團隊科技創新成果進行評估，通過評估的相關指標確定激勵措施，依據科研項目團隊的科研人員群體貢獻度進行相應的精神和物質獎勵，激勵其不斷向高校科研經費治理目標靠攏。

（三）保障機制

保障機制是運行機制得以實現的重要基石，它貫穿于高校科研經費協同治理過程之中，包含政策、信息、成果、守信、薪酬等保障。

1.政策保障機制。各級政府科技管理部門不斷建立完善科學研究的法律法規監督體系，不斷更新科技政策及科研經費使用管理辦法，是對國家科技創新驅動發展戰略實施的政策保障機制。通過借鑒國際上科學規范的標準，整合和優化科學技術規范和國家標準，打造適應本土化的更為嚴格的科學規范標準體系。從國家層面來看，制定科學統一、具有政策引導性的科研經費管理各項制度，對保障高校科研項目開展和完成是非常重要的。從高校層面來看，要以國家相關科技政策、法律法規為指導，制定出適合本校系統、規范、科學的高校科研經費管理辦法，以明確強調本校科研、財務、資產、審計等相關部門以及科研項目團隊在高校科研經費使用與管理中的職責和權限，建立起目標明確的政策保障機制。

2.信息保障機制。各級政府科技管理部門通過信息共享方式與高校科研經費管理部門及科研項目團隊主體建立良好的科技協作關系，廣泛吸收高校科技創新信息并有效回應，形成信息互動的信息保障機制，這是高校科研經費治理中各主體之間合作默契的堅實基礎。各級政府科技管理部門通過政府網站和科技信息平臺，主動公開相關科研項目的信息，為每個科研項目團隊的科研人員群體參與經費治理中主體協同提供了重要的方式和路徑。作為監管主體，高校科研經費管理部門掌握第一手數據信息，對這些信息的公開和分析，對于各級政府科技管理部門制定相關科技政策，以及科研人員規范使用科研經費都具有重要作用。高校科研經費管理部門應主動面對科研經費存在的問題，并與其他主體共同協商解決科研經費使用中存在的問題，發揮合力協同作用；科研項目團隊的科研人員群體也應主動提供本科研項目經費使用的相關信息，積極向各級政府科技管理部門、高校科研經費管理部門建言獻策。

3.成果保障機制。高校科研經費管理部門必須監督科研項目從開始投入到其結束的全過程，通過法定的科研成果技術鑒定和風險評估及風險檢查，查驗每個科研項目團隊承擔項目獲得成果能否達到相應技術標準和驗收要求。另外，我國的科研項目驗收單位均由各級政府科技管理部門所屬事業單位構成，驗收力量嚴重不足，因而轉變驗收模式，調整驗收周期，逐步引入第三方社會科技力量，不斷提升科研項目驗收保障能力，成為三大主體協同治理的重要保障。承擔科研項目團隊的科研人員群體應建立健全科研項目的質量保障體系，提供高于國家標準的優質科技成果和科研專利，使科研項目團隊的整體科研能力達到國內領先水平，從而確保科技成果的迅速轉化。

4.守信保障機制。守信保障機制是指科研項目團隊的科研人員群體，與各級政府科技管理部門、高校科研經費管理相關部門主體間建立的“個人信用”行為保障。高校要加強對科研人員群體信用管理，營造優良的科研誠信文化，健全完善科研誠信工作機制，完善科研誠信管理制度，建立量化的信用評級系統和科研人員信用管理數據庫進行常態化管理；對守信者進行激勵，對失信者處以重罰，將科研人員個人的誠信等級與其在縱向科研基金申請、科技成果推薦申報、科研績效考核等科技活動直接聯系起來，建立“失信黑榜”。以科研人員是否履約、依法納稅以及與科研活動相關的質量控制、記錄數據為重點，設立守信記錄平臺，規范信用服務行為，科研項目團隊責任人一定要將“誠信”視為科研成果的基本保障。

5.薪獎保障機制。高校為了激勵科研人員群體多申報各級政府財政撥款的科研項目并很好如期完成，通過提高參與科研項目團隊所有人員的薪酬待遇和計算科研工時，確定相關科研人員的崗位級別，除基本工資和績效工資外，還采取激勵辦法，如建立級別津貼、食宿交通補貼、滿勤獎和超額獎、專利發明獎、論文著作獎等薪獎保障機制。尤其是2016年國家“放管服”政策的落實，使高校科研經費管理部門可依據現實條件制定與本校行政管理相關的科研經費使用辦法，從而激發科研人員群體的科技創新活力，吸引更高水平的科技人才加入科研項目團隊。

四、結論

探究和完善高校科研經費協同治理機制，有利于推動我國實現高校治理體系和治理能力現代化。本研究基于協同治理理論，對相互作用與相互聯系的動力、運行、保障機制進行探討，提出動力機制是啟動運行機制得以運作的根本，保障機制是完成協同治理過程的保證，它們共同為實現高校科研經費協同治理目標而發揮各自作用，并產生整體效應實現功能的倍增，以實現高校科研經費協同治理效應。本研究為進一步探索我國高校科研經費協同治理體系建立提供了有力支撐和理論依據。