為鄉(xiāng)村振興夯實農(nóng)村財務管理根基——《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》解讀

楊 霞

新年前夕，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》（以下簡稱《制度》），自2022年1月1日起施行。農(nóng)村財務管理是農(nóng)村經(jīng)濟社會事務管理的基礎，管好農(nóng)村集體資產(chǎn)財務，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)共同富裕具有十分重要的意義。

一、制度制定背景

此前，農(nóng)村財務管理的主要依據(jù)是1996年財政部頒布的《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革全面推進，集體資產(chǎn)日益增加，經(jīng)營方式更加多元，內(nèi)部治理結構更加完善，與其他經(jīng)濟主體聯(lián)系更加緊密，集體資產(chǎn)財務管理目標、手段、方式都發(fā)生了很大變化，對農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理工作提出了新的要求，迫切需要明確的制度層面加以指導。

在此背景下，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部綜合了《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》和《企業(yè)財務通則》的框架結構，圍繞2016年中共中央、國務院出臺的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，起草完成了《制度》初稿，在充分調研征求各方意見后，修訂形成了現(xiàn)制度，對于鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果，保障集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

二、制度主要內(nèi)容

《制度》全文八章共40條，綜合考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村具體情況，在財務制度的普遍規(guī)范要求基礎上，突出“農(nóng)”字屬性、突出集體經(jīng)濟組織特別法人地位、突出農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成效，體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟要求并兼顧地區(qū)差異。

（一）總則部分

該章節(jié)內(nèi)容包括制度制定的目的及依據(jù)、適用范圍、主要任務、遵循原則、外部監(jiān)督、審計制度等方面，對農(nóng)村財務活動作出原則性規(guī)定。主要的特點及要求包括：

一是《制度》適用范圍是依法設立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

二是農(nóng)村財務活動應遵循民主管理、公開透明、成員受益、支持公益四項原則，必須依靠農(nóng)民群眾，將民主管理貫穿于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的全過程，保障成員對財務活動和財務結果的“四權”；要把財務公開作為村務公開的重點，按照原農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部2011年印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務公開規(guī)定》要求，落實財務公開“四規(guī)范”；集體經(jīng)濟發(fā)展成果要由全體成員共享，支持村級組織運轉、公益事業(yè)發(fā)展。

三是農(nóng)村財務活動要依法依規(guī)接受外部監(jiān)督，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財政部門的監(jiān)督指導，以及審計等相關部門的監(jiān)督。

四是將村級新增債務納入審計重點內(nèi)容。近年來，黨中央高度重視村級債務問題，要求加強制度建設，注重風險防控。為此，《制度》特別強調建立健全集體經(jīng)濟組織負責人任期和離任審計制度，將新增債務作為重點審計內(nèi)容。

（二）財務管理主體及職責部分

該章節(jié)明確了農(nóng)村財務管理層次，即在農(nóng)村黨組織領導下，成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會和會計人員四類內(nèi)部財務管理主體按規(guī)定履行職責，對成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會和會計人員各自的職責作出了詳細規(guī)定。

一是成員（代表）大會負責審議、決定本集體經(jīng)濟組織年度財務計劃、重大財務收支事項、年度收益分配方案、資金籌集、資源發(fā)包租賃、對外投資、資產(chǎn)處置、主要經(jīng)營管理人員聘用及薪酬方案等財務事項。

二是理事會負責起草、執(zhí)行、實施本集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定及成員（代表）大會決定的財務事項，提出主要經(jīng)營管理人員薪酬建議，決定其他工作人員薪酬。

三是監(jiān)事會監(jiān)督理事會、主要經(jīng)營管理人員和會計人員履職行為，組織開展民主理財、提出質詢等。

四是會計人員審核會計憑證、編制會計報告、配合開展資產(chǎn)清查和審計等。

五是購買或者出售資產(chǎn)、對外簽訂合同、債權債務重組等重大財務事項決策，參照執(zhí)行“四議兩公開”機制，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門審核或備案。

（三）資金籌集部分

該章節(jié)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金籌集渠道、籌資方式、管理要求、債務控制、對外合作等作出了明確規(guī)定。

一是資金籌集方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織除原有資本積累外，還有從各級政府獲得資金、接受捐贈資金、“一事一議”籌資等三種方式籌集資金。農(nóng)村集體財產(chǎn)屬于成員集體所有，要防范社會資本稀釋成員權益、把農(nóng)村財產(chǎn)權益改垮改少改沒、被少數(shù)人控制或外部資本侵占。

二是籌集資金的原則性要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)采取多種形式籌集資金，應當遵循量力而行、成員受益、民主決策、上限控制等原則，履行本集體經(jīng)濟組織決策程序，確定籌資方式、規(guī)模和用途，控制籌資成本和風險。

三是嚴控債務及風險。為保障農(nóng)村集體資產(chǎn)安全和成員權益，防范財務風險，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得舉債興辦公益事業(yè)；為開展經(jīng)營活動確需舉債的，實行申報審批制，納入“四議兩公開”范圍；直接與社會資本合作從事經(jīng)營活動的，應當在合同中明確權責邊界和收益分配。

四是嚴禁將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織債務轉嫁給地方政府。要通過增收節(jié)支、盤活存量資產(chǎn)、債務剝離、收回債權、核本減息、爭取上級財政獎補資金等措施，積極化解村級債務。

（四）資產(chǎn)運營部分

該章節(jié)從會計科目角度出發(fā)，對流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、生物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資、資產(chǎn)處置等提出規(guī)范要求。

一是流動資產(chǎn)管理。這是核心重點，要切實做好貨幣資金管理，切實盯住集體資產(chǎn)財務管理最直接、最容易、最集中產(chǎn)生的風險點；加強對原始憑證的審核把關，嚴禁公款私存和私設“小金庫”，杜絕“白條”抵庫。

二是加強集體資產(chǎn)管理。按照宜粗不宜細原則，對固定資產(chǎn)折舊、在建工程轉固定資產(chǎn)提出原則性要求；發(fā)生資產(chǎn)估價和價值重估時，堅持實事求是，不得隨意多估或少估；將生物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)納入賬內(nèi)核算，落實經(jīng)營管理責任，依法合規(guī)進行攤銷。

三是建立健全對外投資內(nèi)部控制機制。從防范投資風險、切實保障成員權益角度出發(fā)，加強投資風險評估和防范，履行“四議兩公開”民主決策流程，嚴禁任何個人擅自決定。

四是不得向他人或其他機構提供擔保。為從源頭上防止村級債務發(fā)生，規(guī)定不得以本集體資產(chǎn)為企業(yè)和個人貸款提供擔保或抵押。

（五）收支管理及收益分配部分

該章節(jié)包括財務收入管理、財務支出管理、收益分配管理等內(nèi)容。

一是收支管理規(guī)定。將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟利益總流入、總支出全部納入財務制度管理范疇，對集體不同來源取得的收入，要求全部納入賬內(nèi)規(guī)范核算；對集體各項支出，要求及時進行費用化、成本化處理，同時要求規(guī)范支出審核審批，體現(xiàn)支持公益原則。

二是規(guī)范收益分配。收益分配以效益為基礎，堅持效益決定分配、集體福利與成員增收兼顧的原則；堅持分配與積累并重，充分尊重農(nóng)民群眾的意見；要統(tǒng)籌兼顧各方利益，規(guī)范履行民主程序，主動向集體經(jīng)濟組織成員公示公開。

三是不再計提應付福利費。結合基層實際，將村級組織運轉、村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展等支出作為當期費用，在可分配收益順序分配中不再提取應付福利費。隨后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度將同步進行修訂。

（六）產(chǎn)權管理部分

該章節(jié)從會計處理角度出發(fā)，對產(chǎn)權確認、產(chǎn)權變更、村莊撤并時登記臺賬、賬務處理等作出規(guī)范要求。

一是建立年度資產(chǎn)清查制度。要建立年度資產(chǎn)清查制度和定期報告制度，每年度清查核實集體資產(chǎn)、明確資產(chǎn)權屬，登記資產(chǎn)臺賬，編制資產(chǎn)負債表。

二是明晰撤并村莊資產(chǎn)收益處理。集體資產(chǎn)收益與集體資產(chǎn)權屬一一對應，各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)收益仍歸本集體經(jīng)濟組織成員集體所有，保障村莊撤并中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權益。

（七）財務信息管理部分

該章節(jié)對賬目分設、原則性要求、信息報送、信息公開、檔案管理等作出詳細規(guī)定。

一是具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會實行賬務分設。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會均具有獨立的法人資格，屬于獨立的會計主體，應當分設會計賬套和銀行賬戶。《民法典》規(guī)定法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔民事責任，實行賬務分設，能夠劃清集體財產(chǎn)界限，保障集體資產(chǎn)安全。為避免“一刀切”，僅對具備條件的村作出原則性規(guī)定。

二是對財務管理信息化手段、財務報告編制和報送、財務信息公開和會計信息檔案管理等都作出明確規(guī)定，有利于提升財務信息質量。

（八）附則部分

《制度》明確規(guī)定，代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的村民委員會、村民小組，也在《制度》適用范圍之內(nèi)，可參照執(zhí)行。此外，考慮到《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》尚在進一步論證完善中，為提高制度適用性，鼓勵地方因地制宜細化財務管理要求。

注：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》原文詳見本刊2022年第2期第93-94頁。