鄉村振興背景下提升鄉村治理效能的實踐路徑探析

孟芳

（石家莊鐵道大學 馬克思主義學院，石家莊 050043）

黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，打造“共建共治共享的社會治理格局”，為鄉村治理提供方向性和指導性意見。黨的十九屆六中全會再次闡明“加強和創新社會治理，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。2022年中央一號文件“對扎實有序推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理作出全面部署”[1]。鄉村治理作為全面推進鄉村振興戰略的固本強基之策，是推動鄉村振興的關鍵環節和保障要素，不僅需要優化完善頂層設計，更需要鼓勵創新基層實踐探索。近年來，雖然新時代的鄉村治理規模不斷壯大，結構不斷優化，逐漸形成“自治”“法治”與“德治”，“三治融合”的鄉村治理體系。然而目前，提升鄉村治理效能仍然面臨不少困境與問題。

1 鄉村振興背景下鄉村治理的突出問題與現實困境

1.1 傳統鄉村治理結構不斷消解，現代鄉村治理體系亟待創新與完善

中國傳統鄉村治理結構穩定，在此基礎上建構的鄉村治理秩序也具有很強的穩定性。費孝通[2]將傳統社會的結構特征概括為“鄉土性”。這一特征與傳統農業社會高度契合，從事農業生產要求農民長期生活于特定地域，盡管不能完全排除空間流動和社會流動的可能性，但穩定的人口、地域形成了相對穩定的社會結構和治理體系。古代社會的鄉村治理遵循著形式上“皇權不下縣”的傳統，實質上形成了“縣官—士紳—底層精英—村民”四級權力結構，建構起以倫理關系為根基的差序格局，社會秩序主要靠道德體系來維系，通過道德教化，傳統文化，長老、族長和鄉紳的威望，宗族勢力、禮儀規范，以及人情往來作為協調和規范人際關系與生活秩序的要素媒介。各個村莊相對封閉，這主要體現在，一方面，各個村莊內部形成熟人社會，人們團結協作和睦相處，形成一個個村落共同體，另一方面，村落之間處于相對孤立和彼此隔膜的狀態，由于人們活動范圍受到地域局限，在區域間保持相對疏離，因此，鄉土生活具有明顯的地域性特征。由此，傳統鄉村治理需要在國家政權與宗族權力、民眾自治的張力之間尋求平衡與諧調，而這種平衡又進一步鞏固和強化了傳統鄉村的社會結構和治理秩序。古代中國“可能是世界上人口聚居程度最高的國家之一，絕大多數人口都聚居于鄉村，而且村寨規模不大，常見規模在千人以下，生活相對穩定”[3]。我國鄉村社會自古以來保有民眾自治的傳統，這種傳統習俗的沿襲成為現代村民自治的文化基因，為新時代鄉村治理積累了豐富的治理經驗和實踐智慧。

然而如今，在工業化、城鎮化和現代化浪潮席卷之下，傳統鄉村治理格局已悄然瓦解，現代社會結構化轉型及與之而來的日漸公共化的趨勢，推動建立在地緣關系上的血緣共同體逐步解體，鄉村社會由傳統的鄉土中國變為“后鄉土中國”[4]“新鄉土中國”[5]，同時，由于不同地區血緣共同體的解體速度與方式不同，不同地域農民的思想和行為方式存在顯著差異[6]。在具體的基層實踐中，“三治”模式各要素之間及其與外部關聯呈現分散化、碎片化傾向，缺乏統籌協調和相互配合。土地產權、土地流轉、鄰里糾紛、村民矛盾和干群矛盾等問題關系到農民的切身利益，能否解決好這些問題關乎鄉村的和諧、有序與發展。

1.2 鄉村治理主體缺位，鄉村社會活力不足

鄉村治理的主體主要涉及代表國家公權力的基層政權干部、村干部、中堅農民和鄉村精英[6]。改革開放40多年來，城鎮化和戶籍制度改革持續推進。一方面，由于受農村地域條件及資源限制，客觀上存在農村大量中青年勞動力嚴重流失的現象，這一過程為城市經濟社會快速進步提供了充足勞動力，而城市的繁榮又進一步加強了對農村人口的吸引力，城市對農村形成強烈的“虹吸效應”。另一方面，隨著青壯年勞動力大量流出，農村成為“386199部隊”的駐留地，人口結構失衡日益嚴峻，大都無法從事高強度工作，而且部分人群獨立生活都存在一定困難。留守村民參與鄉村公共事務熱情普遍不高，間接為農村基層一些不法行為的發生提供了“土壤”，為鄉村治理增加了一定難度。大量農村資源包括人、財和物流向吸引力更強的城市，導致部分農村特別是偏遠地區的農村出現“空心化”現象，鄉村人口結構的嚴重失衡導致鄉村“人氣”不旺，鄉村治理主體缺位，出現無人治理，無人被治理的現象。同時，部分農村地區的階層分化日趨嚴重[7]，不同階層村民的價值觀念和利益訴求越來越多元化。有些農村的新富階層對土地依賴性降低，對公共村務不感興趣也無暇顧及，而農村中的中下階層忙于生活，疲于奔命，參與和影響鄉村治理的可能性極小。隨著自然村和鄉鎮之間的合并進程加速，原有的地域相對狹小有限的農村固定封閉的邊界被打破，使治理空間規模不斷擴大，治理難度加大。

從根本上而言，我國農村經濟整體上仍是單一發展模式，尚未實現農業產業化和多元經濟發展模式。單一的經濟發展模式難以應對現代市場經濟供需關系的千變萬化，而市場經濟的負面效應時常給農民帶來沉重打擊，農民生活水平無法大幅提升，生活質量改善相對緩慢。而且，農村基礎設施建設水平偏低，未能充分滿足農民多元化多層次的美好生活需求，社會公共服務與公共產品尚未實現普惠和均等，農民社會保障不完善[8]。除此之外，現代信息技術、通信技術等高新科技突飛猛進地發展，對鄉村治理也提出更新更高的門檻，沒有人才支撐的鄉村治理和鄉村建設很難實現實質性突破。大多數農村地區，技術、管理、投資和教育人才都比較匱乏，即使能引進少量專業化人才，也可能由于受到環境和社會等因素的限制與制約，無法為各類人才長期扎根農村發展創造有利條件。

1.3 鄉村文化日漸衰落，鄉村社會風氣有待改善

目前，中國正在經歷體制轉型與發展轉型的雙重疊加，給鄉村治理帶來了不少新挑戰。總體而言，改革開放40多年來，農村社會經歷了千年未有之大變，這主要體現在2個方面：第一，鄉土文化的認同遭到嚴重破壞和消解，鄉土文化呈現凋敝衰落的趨勢，進而產生鄉土文化認同危機。一方面，農村價值文化多元化是無可否認的社會現實，傳統文化中一些價值資源由于不符合市場經濟的邏輯規律而遭到拒斥，城市文明以強勢姿態向農村滲透，不斷改變農民的思想觀念和行為方式，對鄉土文化造成巨大沖擊。外來文化也對鄉土文化構成嚴重沖擊，降低了村民對傳統美德、鄉土文化的價值認同。另一方面，價值文化的同質化也是同時并存的社會現象。大量農村呈現不同程度的同質化現象，不少地方的農村千村一面，萬村一貌，維系鄉土文化價值的要素不斷同化。例如，當前鄉村旅游已成為推進美麗鄉村建設、促進農村經濟社會發展和農業轉型升級的重要引擎，但國內鄉村旅游發展的整體規劃、資源開發和項目建設的趨同現象比較普遍[9]。第二，農民的價值觀念發生了翻天覆地的變化。改革開放之初，農村實行包產到戶，家庭聯產承包責任制的實施大大激發了農民的生產積極性和個體主體性。隨著市場經濟體制的確立，城鎮化的深入發展，廣大農民在市場經濟浪潮中逐漸生成較強的商品意識、競爭意識、權利意識和利益觀念。這些都具有重要的積極意義，但是經濟利益的誘惑也隨之充斥社會生活的方方面面，功利價值的盛行也帶來一些不容忽視的現實問題。在追求實實在在、現世的物質利益的同時，人們變得急于求成、急功近利和行為短視，僅僅追求看得見摸得著的實實在在的個人利益，而全然無暇顧及長遠的、他人的和整體的利益。賀雪峰主持的中國鄉村治理研究中心已累計調查研究1000多個村莊，在農村田野調查中體驗、感悟、描繪和解釋兩千年來前所未有的農村巨變。賀雪峰指出，農民價值觀念變化的主要表現之一就是活著的目的在過去是傳宗接代，而現在是如何生存。根據其在皖北一帶農村的調查發現，青年農民不贍養父母，兄弟為了利益反目成仇的事例不在少數，甚至有些地方不贍養父母已成為該村的風氣，傳統文化中的忠義孝廉已經被徹底拋棄，農民的價值取向完全被個人主義、功利主義和享樂主義所取代[10]。

如今，農村的物質生活水平得到顯著提升，農民的精神需求日益多元化。然而由于農村地區的文化基礎設施和文化公共產品相對缺乏，加之農村特有的生活習氣和人文環境，有些地方依然存在不少陳規陋習。例如，以紅白喜事為例，現在農村地區天價彩禮，大操大辦，表面是禮尚往來，但很容易滋生盲目攀比、鋪張浪費等不良風氣，大大加重了普通農民的經濟負擔。這些問題看似是私事小事或風俗習慣，但群眾反映強烈，社會輿論廣泛關注，如果聽之任之可能帶來嚴重的負面影響。

2 鄉村振興背景下提升鄉村治理效能的實踐路徑

2.1 促進鄉村集體經濟發展，建構新時代鄉村利益共同體

經濟基礎決定上層建筑，經濟發展能夠為鄉村治理提供良好的物質基礎。其一，要做大鄉村經濟蛋糕，可以將以家庭為基礎的小農戶生產與現代農業有機銜接，鼓勵農業經濟合作組織等市場性主體參與鄉村治理，壯大鄉村經濟[11]。可以說，沒有農業農村農民的現代化，就不可能有真正意義上的中國全面現代化，鄉村要振興，要與城市同頻發展，鄉村振興戰略的實施，正是破解鄉村發展嚴重落后于城市這一困境的鑰匙。同時，現在的城鄉差別不僅僅是經濟和物質上的差別，農民也不會僅僅因為農村基礎設施和公共服務的健全而留守或返鄉。農民期待在收入、教育、醫療、養老、住房、食品藥品安全和生態環境等方面能夠更滿意、更安心且更順心。因此，鄉村振興意味著要實現鄉村與城市協調、互補和共享發展的良好局面，二者不是相互掣肘、牽制或是犧牲彼此，而是相輔相成，相得益彰的[12]。鄉村振興的第一要務是發展農業生產和集體經濟，提升村莊的集體收入和農民的個體收入，但鄉村振興不單單是經濟發展，而是全方位、立體化地不斷滿足人們的多層次、多樣化和高標準的需求，完善鄉村社會保障機制，提升鄉村社會保障水平，創建宜居樂居的詩意田園。基于此，鄉村基層組織才能協調整合更多治理資源。

其二，促進鄉村集體資源的公正合理分配，分好“蛋糕”。新時代條件下，基層鄉村政府的角色定位不斷轉換，政府權力的運行也在不斷規范化、標準化，國家權力開始向鄉村社會全方位滲透。伴隨國家資源和規范向鄉村的雙重輸送，農村基層政府的自主性空間不斷被壓縮，鄉村社會的利益關系結構變得更加錯綜復雜，并且不斷被重新分化整合。因此，有必要重新審視和妥善解決新時代鄉村社會的干群關系、黨群關系和主要矛盾[6]，才能保障鄉村社會的富裕、穩定、和諧和公正。新時代鄉村治理是國家治理的基石，也是社會穩定的保障。鄉村治理要貫徹落實新發展理念，統籌兼顧和協調實現鄉村民眾經濟、政治、社會、文化和生態利益，建構新時代鄉村利益共同體，進一步推動構建多元共享的利益協調機制，推動優質資源和多元投資向鄉村傾斜，通過法律和制度完善切實保障廣大鄉村群眾的經濟權利和合法收益，真正實現鄉村治理達到共建共享、互利共贏的目標[13]。

2.2 優化鄉村治理理念，提升鄉村治理主體能力

鄉村治理需要客觀的經濟條件，但更關鍵的因素還是“人”（包括由人組成的各種社會組織）。依靠和服務人民是黨的根本準則，鄉村治理要求各級鄉鎮干部必須樹立為民服務的理念，積極培育社會組織和農民群眾具備鄉村治理的能力和素養，將更多的財力、物力與人力投入鄉村社會的公共管理和公共服務之中，形成鄉村治理共商、共建、共治和共享的局面。一方面，新時代的鄉村治理應當更加注重激發主體活力，提升其公共事務參與度，保障其享受鄉村治理的各項成果。這將極大提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。人民群眾的主體意識和主體能力得到確證，進一步增強其對主體身份的認同，繼續貢獻其智慧和力量，形成良性互動循環。另一方面，廣大人民不僅是鄉村治理的實踐主體，還應當成為鄉村治理成效的評價主體。在鄉村治理成效的評價方面，要以人民群眾是否滿意作為終極評價依據。與此同時，要以暢通的民意表達渠道，支持人民群眾發言獻策，做到“人民事務人民決，鄉村治理人民治”，將人民群眾治理主體作用落在實處。要以人民滿不滿意倒逼鄉村公共政策合法合理正當，成為真正維護人民群眾利益的善策良策。要以人民群眾參與度和滿意度為重要依據，推動構建公正合理的治理成效評價體系，不斷促進成效評價的科學化、制度化和人民化。

提升鄉村治理能力離不開馬克思主義的科學指導，離不開黨的堅強領導。首先，加強黨對鄉村治理的全面領導，有力整合各種社會資源。這并非意味著對其他治理主體地位的否定，而是通過一元聚焦實現多元引領，達成鄉村治理的社會共識，為鄉村治理引領正確的政治方向。在治理實踐中，浙江省鄉村治理一直走在全國前列，貫穿治理過程的鮮明主線就是黨組織的建設，發揮黨組織領導核心作用和政治功能，發揮黨員干部政治引領作用，以黨建引領鄉村治理，以提升黨建水平來提升為民服務的能力。其次，黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了歷史性、開創性成就，向基層延伸向縱深發展，鄉村治理要不斷加強農村基層黨組織建設。2021年中央一號文件進一步強調要加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理，建設一支政治過硬、本領過硬、作風過硬的干部隊伍是鄉村振興和鄉村治理的人才依托。最后，進入新時代，農村基層黨建工作面臨的社會環境日益復雜，在具體的治理過程中，農村基層黨組織要堅持依法行政和依法治理，如果沒有法治保障，鄉村社會的公平正義和農民的切身利益很難有效實現和保障。通過因地制宜地開展不同類型清單的實踐探索，解決村級組織軟弱渙散、壓力山大、運行無序或不規范、形式主義和官僚主義等具體問題。

2.3 創新鄉村治理機制，實現鄉村治理現代化

首先，要賦予農村基層組織更多的權力與責任，推動行政權力和決策權的下沉，為農村基層的創新實踐提供更加開放包容的政策支持和探索空間，鼓勵基層探索不同地區實現治理有效的路徑和方法。改革開放以來，鄉村整體面貌發生翻天覆地的變化，但不同的鄉村由于經濟水平、文化傳統、地理區位、人口數量和產業結構的差異，面臨著不同的社會治理需求，因此，各級政府要統籌規劃、因地制宜，綜合考慮各方利益與訴求。全面小康社會已經建成，人們對于經濟發展、民主權利、社會安全、文化生活、生態環境、基礎設施和公共服務都提出更高標準的要求，這就需要鄉村治理能夠更好地滿足人民群眾的需求，提升其幸福感、滿足感和安全感，同時，在基層實踐中探索有效措施、機制和政策，鄉村治理現代化是中國社會前所未有的巨大變革，需要創新體制機制，不斷完善制度框架和政策體系，構建多元化的鄉村治理格局。基層政府應通過振興鄉村產業吸引人才回流，優先解決與人民群眾生活息息相關的重大問題，由“管制型政府”轉變為“服務型政府”。要將以人民為中心貫穿鄉村治理和權力運行的全過程，實現決策的科學化、民主化和未來化，不僅關注決策的當下立現的效果，還要將其置于更廣闊的時空范圍進行審視和評判。

其次，創新鄉村治理方式，充分利用新興科技手段，推進鄉村治理現代化。隨著信息化、網絡化、智能化和數字化在農村社會發展中的運用，數字鄉村已成為鄉村社會發展的重要趨勢[14]。建設數字鄉村順應時代發展趨勢，契合時代發展要求，有助于化解“人地分離”引發的“失聯”困境。部分村民長期外出務工，會導致其對鄉村社會認同感逐漸降低。一方面農民可能對城市生活心向往之，但由于多種原因造成“融不進、回不去”的身份認同困境，通過數字空間和數字平臺的交流與互動，能夠使外出村民實現資源信息互通共享，參與到公共事務或集體活動當中，及時了解鄉村發生的變化，并為鄉村治理和鄉村振興建言獻策，強化對于其村莊的認同感和歸屬感。數字基礎設施、終端設備和技術人才為數字技術在鄉村治理中的應用奠定了基礎，創造了空間。例如，“新楓橋經驗”運用數字化更新組織機制，即通過數字連接實現“基層政府+社會組織+民眾”的多主體參與和多渠道交互，實現治理范圍的全覆蓋，關于鄉村重大議題實行“三上三下三公開”，在村民日常事務中實現讓“數字多跑路”“村民少跑路”和“最多跑一趟”，在村民自我管理上實現“5+X”社會組織自治等，進而達到“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的效果[3]。由此可見，數字賦能鄉村治理已初見成效，通過大數據、人工智能等新技術推動鄉村治理的現代化、智能化轉型也正在加速發展。當然，數字化在鄉村治理中的應用和發展具有階段性和多樣性，主要受到當地經濟發展水平和人口流動格局等因素的制約和影響。經濟發達地區的鄉村治理數字化已經滲透到細節末梢，深刻影響村民的日常生活，經濟發展相對落后地區的鄉村治理數字化依然停留在維系人地聯系、人際關系和人身財物安全的階段。數字化能夠將還原和重塑共同的生活場景，打造數字“熟人社會”，維系村民鄰里和親屬關系之間的資源、信息、情感和行為的交互，打破不同部門在信息采集、傳輸、管理和分析中的數據壁壘和信息孤島現象。建設數字鄉村，將技術人才引入治理結構已是大勢所趨。數字化鄉村實踐中，數字空間在很大程度上超越了物理空間，不再僅僅局限于村轄地域，而是在“熟人社會”基礎上融入更多新生力量。

最后，理性地參考和借鑒國外鄉村治理的實踐模式與有效經驗。以我國的現實國情，特別是我國的經濟體制、社會制度和鄉俗文化傳統作為立足點，同時以他者之鏡從理論層面探討其共通之處，理清和辨明其各自特色，從實踐層面將其進行合理的本土化轉換。我國幅員遼闊，鄉村治理環境因地而異，全盤接受或盲目借鑒其他模式是不可取的，否則往往容易出現水土不服的現象，在吸收借鑒典型案例的經驗做法時，需要結合本地實際，創新鄉村治理機制與模式，將批判借鑒與創新轉換融合為一，不斷嘗試和創造具有操作性和應用性的本土化鄉村治理實踐經驗。在推進鄉村治理過程中，既要充分考慮地方實際，遵循客觀規律，還要充分發揮主觀能動性，進行個性化轉換與調整，才能與各地實際進行有機結合，達到良好的治理效果。

2.4 重塑鄉村文化，培育新鄉賢群體

伴隨傳統農村社會結構的瓦解與轉型及國家對鄉村治理的重視，新鄉賢和新鄉賢文化日益受到學界廣泛關注。重塑符合新時代鄉村振興要求的鄉村文化，不僅能夠充分調動治理主體的積極性和能動性，而且對鄉村治理具有重要價值引領作用。中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出新時代背景下要注重引導和培育新鄉賢，發揮新鄉賢在鄉村建設和鄉村治理中的重要作用，弘揚新鄉賢文化，重塑鄉村文化，營造良好社會風尚。那么，新鄉賢“新”在何處呢？其一，與傳統鄉賢不同，新鄉賢具有更深厚的群眾基礎，目前學界形成的基本共識認為，“新鄉賢是有情懷、有知識、有財富、有能力和有良好道德修養的精英人士”[15]。浙江省紹興市上虞區以鄉情鄉愁為紐帶，聘請20余位著名鄉賢作為區政府顧問，成立以虞籍鄉賢為主體的虞商聯誼會，通過節日慰問、互通信息和拜訪聯誼等形式開展“走近虞籍鄉賢”采訪、鄉賢“回鄉行”等活動，贏得鄉賢對家鄉的真誠支持、反哺桑梓和潤澤鄉親，推動資金回流、項目回歸、信息回傳和人才回鄉[16]。

其二，新時代鄉村振興背景下的新鄉賢的任務范圍和功能作用與傳統鄉賢比較而言發生了重大變化，主要涵蓋服務民生、德治教化、政策宣傳和攻堅克難等方面。新鄉賢的培育有助于破解鄉村治理中的系列難題。例如“知客”乃是川北地方的特有民俗文化，大多數鄉村“知客”雖然并非其唯一的專職工作，但也愿意免費或低收費為村民提供紅白喜事服務。廣元市通過吸納鄉村“知客”在一定程度上彌補了基層治理人才不足的問題。其以通俗易懂、喜聞樂見的方式將新理論、新理念、新政策、新法律和新風尚融入服務宣教活動中，潤物細無聲地實現立德樹人之功。我國傳統鄉村社會德治傳統源遠流長，當前的鄉村治理需要從中汲取經驗智慧，喚起民眾的鄉土情結，提升其對道德規范的認同意識，營造鄉村德治的良好氛圍。

其三，從鄉村治理的思想根基與文化資源方面而言，新鄉賢要以中華傳統美德和社會主義核心價值觀為引領提升鄉村治理的德治效能。要結合新時代鄉村振興的大背景厘清辨明傳統道德中的優秀成分，摒棄剔除不符合時代發展需求和社會主義價值標準的傳統道德中的糟粕，并將傳統美德進行現代轉化，塑造村民優良的道德品質，引導村民崇德向善的道德實踐。2019年《政府工作報告》中明確提出“柔性化治理”，鄉村治理不能僅僅依賴各種“硬性”制度規范的“力治”，還要注重鄉村文化重塑和道德引領。鄉村文化認同是鄉村治理的軟力量，其以一種穩定的和深層次的記憶象征作為文化符號，建構和維系人們對鄉村共同體的認同感和歸屬感，真正實現“共建共治共享”的鄉村良善之治。