關(guān)于永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)理論探究

陳秋霞

（海南國源土地礦產(chǎn)勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院，海南 海口 570100）

基本農(nóng)田是耕地的重要保障，是影響國家社會發(fā)展的核心資源，是維護(hù)國家糧食安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)。為此需要加強(qiáng)基本農(nóng)田研究管理，形成永久基本農(nóng)田劃定相關(guān)理論機(jī)制，進(jìn)一步提升永久基本農(nóng)田的保護(hù)效率，進(jìn)行科學(xué)劃定，明確永久基本農(nóng)田的劃分條件。

1 土地管理法分析

新推出的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）可以體現(xiàn)出以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于耕地嚴(yán)格保護(hù)的重要部署。土地作為人類社會的生存基礎(chǔ)，對于人類未來發(fā)展具有重要作用。黨中央 國務(wù)院始終將土地問題當(dāng)成一項(xiàng)重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)和工作實(shí)施。尤其是在黨的十八大之后，國家通過下發(fā)一系列的重要指導(dǎo)，進(jìn)一步剖析了土地制度改革方向和重要性。

新時(shí)期的《土地管理法》要求嚴(yán)格踐行生態(tài)文明發(fā)展要求，促進(jìn)土地資源資產(chǎn)功能順利朝著生態(tài)功能方向轉(zhuǎn)化。黨的十八大之后，黨中央開始在“五位一體”總體布局中融入生態(tài)文明建設(shè)，和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)。創(chuàng)建自然資源專業(yè)管理部門，并把《土地管理法》的創(chuàng)新修改當(dāng)成生態(tài)文明建設(shè)中的核心任務(wù)，促進(jìn)集約用地制度和耕地保護(hù)制度的全面貫徹落實(shí)，根據(jù)黨中央相關(guān)戰(zhàn)略定位，明確耕地是我國重要資源，重點(diǎn)保護(hù)好耕地質(zhì)量、數(shù)量和自然生態(tài)，實(shí)現(xiàn)“三位一體”管理，關(guān)于永久基本農(nóng)田相關(guān)保護(hù)力度也更加嚴(yán)格，使基本農(nóng)田進(jìn)一步升華為永久基本農(nóng)田，提供特殊保護(hù)[1]。

目前我國基本農(nóng)田相關(guān)劃定條件相對模糊，無法進(jìn)行準(zhǔn)確劃分。我國入選基本農(nóng)田的耕地中僅有少部分符合具體要求，因?yàn)槿鄙僭敿?xì)、明確的基本農(nóng)田條件要求，因此尚未形成系統(tǒng)概念要求，又因?yàn)槿脒x基本農(nóng)田對應(yīng)耕地條件尚未明確，所以在農(nóng)田劃分中，那些經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域無法有效保留基本農(nóng)田，但某些經(jīng)濟(jì)水平較低的區(qū)域基本農(nóng)田保護(hù)能夠達(dá)到百分之百，從而產(chǎn)生用地關(guān)系畸形問題。在基本農(nóng)田劃分中普遍把關(guān)注點(diǎn)放到田地的生產(chǎn)功能方面，忽略了農(nóng)田生態(tài)價(jià)值，因?yàn)槌鞘兄車鄙傧嚓P(guān)保護(hù)措施，導(dǎo)致綠色保護(hù)帶在城市中無法發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。同時(shí)基本農(nóng)田劃定中未考慮到農(nóng)民群體生存問題，容易阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為此需要我國不斷完善基本農(nóng)田保護(hù)策略，提升保護(hù)效果。

2 基本農(nóng)田內(nèi)涵

基本農(nóng)田是指中國按照一定時(shí)期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。在基本農(nóng)田保護(hù)發(fā)展趨勢越加嚴(yán)峻的條件下，黨中央進(jìn)一步提出永久基本農(nóng)田合理劃定基礎(chǔ)戰(zhàn)略要求。新一輪的土地應(yīng)用規(guī)劃要求對基本農(nóng)田實(shí)施科學(xué)劃定，進(jìn)一步改善基本農(nóng)田保護(hù)質(zhì)量，基本農(nóng)田應(yīng)該堅(jiān)持建設(shè)和保護(hù)并行、質(zhì)量和數(shù)量并行、生態(tài)功能和生產(chǎn)功能并行。把基本農(nóng)田相關(guān)內(nèi)涵升華至永久基本農(nóng)田，而永久基本農(nóng)田主要是穩(wěn)定、永久、連片的高質(zhì)量耕地。基本農(nóng)田需要保證連片高質(zhì)量耕地，促進(jìn)基本農(nóng)田全面落實(shí)到戶，永久固定位置。在劃定基本農(nóng)田過程中，還需要考慮多樣性，比如生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。在劃定基本農(nóng)田過程中，也需要和整個(gè)社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)互相協(xié)調(diào)，提升穩(wěn)定性。

我國實(shí)施較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)機(jī)制，是維持國家糧食安全，同時(shí)也是《土地管理法》的宗旨與核心。為了進(jìn)一步提升整個(gè)社會對于永久基本農(nóng)田的重視程度，提高保護(hù)意識，《土地管理法》第35條提出，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。同時(shí)，需要進(jìn)一步將永久基本農(nóng)田全面滲透到地塊當(dāng)中，實(shí)施嚴(yán)格的數(shù)據(jù)管理。此外，新推出的《土地管理法》也明確規(guī)定了永久基本農(nóng)田相關(guān)劃定內(nèi)容，直轄市、自治區(qū)以及各個(gè)省份對永久基本農(nóng)田的劃定總量普遍需要在該地耕地中超出80%，相關(guān)比例，可以在國務(wù)院指導(dǎo)下，結(jié)合不同城市現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行合理設(shè)計(jì)[2]。

3 永久基本農(nóng)田劃定基礎(chǔ)條件和要求分析

永久基本農(nóng)田相關(guān)劃定工作主要是在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上實(shí)施全面完善和調(diào)整，同時(shí)在永久基本農(nóng)田的劃定任務(wù)基礎(chǔ)上，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查成果，合理應(yīng)用前階段基本農(nóng)田劃定成果以及耕地質(zhì)量調(diào)查成果，明確發(fā)展?jié)摿Γ宓讛?shù)，徹底將永久基本農(nóng)田釘牢、劃定。此外，還需要將城市周邊各種高質(zhì)量耕地歸入永久基本農(nóng)田中，針對城市制定邊框，避免出現(xiàn)無序擴(kuò)張問題，滿足質(zhì)量、生態(tài)和數(shù)量保護(hù)要求。

在劃定永久基本農(nóng)田中需要滿足以下要求，第一是按照標(biāo)準(zhǔn)時(shí)序步驟實(shí)施相關(guān)工作，分階段、分步驟實(shí)施永久基本農(nóng)田劃分，根據(jù)城市規(guī)模按照從近到遠(yuǎn)和從大到小的順序，按照耕地質(zhì)量從高到低時(shí)序步驟實(shí)施劃分，在交通沿線以及城市周邊永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)劃定有效延伸擴(kuò)展開來，率先把高質(zhì)量耕地劃入永久基本農(nóng)田當(dāng)中，促進(jìn)核定后基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)任務(wù)順利落戶、入庫。第二是不能多預(yù)留永久基本農(nóng)田，為建設(shè)用地提供多余空間，避免隨意改變相關(guān)劃定邊界，尤其是城市周邊的永久基本農(nóng)田，促進(jìn)永久基本農(nóng)田相關(guān)保護(hù)邊界，把城市周圍永久基本農(nóng)田當(dāng)成無法隨意變化的紅線。第三是做好統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)整。永久基本農(nóng)田相關(guān)劃定工作屬于規(guī)劃前提條件，在整個(gè)空間規(guī)劃體系中發(fā)揮出基礎(chǔ)性地位，能夠起到協(xié)調(diào)、綜合和引領(lǐng)作用。

永久基本農(nóng)田劃定中主要是以土地評價(jià)和立地分析為基礎(chǔ)。其中土地評價(jià)主要是以農(nóng)地的自然條件為主實(shí)施合理評價(jià)，對應(yīng)評價(jià)體系包含土壤生產(chǎn)力指數(shù)、關(guān)鍵農(nóng)田鑒定、土地力分類等部分構(gòu)成。土地發(fā)展?jié)摿Ψ矫妫梢越Y(jié)合土壤在種植牧草和農(nóng)作物方面的限制性進(jìn)一步細(xì)分成4種潛力亞級以及8種潛力級，其中土地亞級可以代表土地限制元素主要類型，可以分為氣候、土壤、水澇和侵蝕等限制性元素類型。重點(diǎn)農(nóng)田鑒定方面，結(jié)合精飼料、糧食生產(chǎn)、油籽作物和纖維等作物適應(yīng)性，實(shí)施合理的土壤評價(jià)工作，通常單純標(biāo)識地方政府制定的關(guān)鍵農(nóng)地或一等農(nóng)地。通過土地評價(jià)能夠體現(xiàn)出土壤特征為核心的農(nóng)地自然條件，可以為農(nóng)地改良提供有效參考數(shù)據(jù)。

立地分析主要是以農(nóng)地所處社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為主要評價(jià)目標(biāo)，除了可以對土壤進(jìn)行有效鑒別之外，同時(shí)還可以提升地區(qū)農(nóng)地適用性。比如地塊農(nóng)業(yè)用途是否和周圍環(huán)境相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及是否和地區(qū)政策法規(guī)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相矛盾，有沒有發(fā)生沖突等，評價(jià)因素主要可以從三層次進(jìn)行選擇，其中第一層是除了土壤質(zhì)量以外，會影響和限制農(nóng)業(yè)種植以及降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的各種元素，包括相鄰?fù)恋乩谩⒘⒌孛娣e、農(nóng)業(yè)耕種環(huán)境等限制性元素。第二層則是對土地流轉(zhuǎn)以及發(fā)展壓力的主要元素，包括高速公路之間距離以及土地利用政策等。第三層便是對各種公共價(jià)值的衡量元素，包括景觀價(jià)值、教育價(jià)值以及立地敞開空間價(jià)值等。

4 永久基本農(nóng)田劃定相關(guān)理論方法

4.1 耕地自然質(zhì)量評價(jià)

在永久基本農(nóng)田劃定中，需要把立地條件和耕地質(zhì)量當(dāng)成基礎(chǔ)劃分參考依據(jù)，把永久基本農(nóng)田相關(guān)劃定工作當(dāng)成重點(diǎn)研究內(nèi)容，如此能夠針對耕地環(huán)境變化實(shí)施差異化分析，進(jìn)一步把耕地分成生態(tài)退耕區(qū)、基本農(nóng)田和潛在農(nóng)田。針對耕地自然質(zhì)量實(shí)施綜合評價(jià)研究中，需要率先選擇耕地相關(guān)自然質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)，對應(yīng)評價(jià)指標(biāo)會對評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、合理性以及真實(shí)性產(chǎn)生一定影響，擴(kuò)大評價(jià)指標(biāo)覆蓋面，針對影響耕地質(zhì)量的土地應(yīng)用條件、地貌地形條件、水文環(huán)境以及土壤環(huán)境等實(shí)施客觀、全面分析，確保考慮因素的全面性，避免出現(xiàn)重疊和遺漏等問題。研究建議在相關(guān)指標(biāo)選擇中可以借鑒參考初步成型的農(nóng)地劃分成果，有效減少多余耗費(fèi)，避免評價(jià)過程過于主觀，確保相關(guān)評價(jià)指標(biāo)能夠準(zhǔn)確反映出耕地質(zhì)量條件。合理提取評價(jià)指標(biāo)特征參數(shù)，進(jìn)行有效的分級賦值，對應(yīng)評價(jià)指標(biāo)相關(guān)特征參數(shù)可以聯(lián)系土壤環(huán)境的普查信息資料以及地力評價(jià)參數(shù)進(jìn)行采集獲取。最終針對農(nóng)用耕地創(chuàng)建質(zhì)量評價(jià)系統(tǒng)模型，在耕地質(zhì)量評價(jià)中需要合理構(gòu)建綜合指數(shù)模型，具有直觀性特征，最終計(jì)算結(jié)果可以準(zhǔn)確體現(xiàn)出評價(jià)因素綜合特征。

耕地立地條件主要是耕地自然質(zhì)量因素以外其他會影響耕地穩(wěn)定性和永久性的各種外部條件環(huán)境，涵蓋自然景觀、耕地區(qū)位優(yōu)勢以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力等條件環(huán)境。立地條件還會對社會發(fā)展和基本農(nóng)田之間的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。為此在選擇立地條件相關(guān)評價(jià)指標(biāo)中需要按照因地制宜的基礎(chǔ)原則，除了耕地區(qū)位元素以外，還需要滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地發(fā)展需求，包括道路擴(kuò)建、項(xiàng)目落地以及城市未來發(fā)展等因素，此外還需要明確基本農(nóng)田景觀價(jià)值功能，包括景觀美學(xué)功能、景觀隔離帶等。通過合理選擇立地條件，確保同時(shí)具備負(fù)向型以及正向型影響元素。城市周邊以及道路兩側(cè)優(yōu)質(zhì)耕地不能全部分為基本農(nóng)田，其主要受綜合立地條件所影響，更好保障基本農(nóng)田劃分和附近立地環(huán)境之間的協(xié)調(diào)性。

4.2 立地條件和耕地質(zhì)量綜合評價(jià)

對基本農(nóng)田進(jìn)行劃分中，除了耕地自然因素以外，還需要聯(lián)系耕地的立體環(huán)境進(jìn)行考慮，借助耕地質(zhì)量評價(jià)能夠更準(zhǔn)確地把握耕地自然質(zhì)量，借助耕地相關(guān)立地條件，可以幫助對耕地穩(wěn)定性產(chǎn)生影響的各種外部環(huán)境條件。為此，需要針對立地條件和耕地質(zhì)量評價(jià)實(shí)施綜合分析研究，不但有助于準(zhǔn)確了解耕地質(zhì)量和自然特征，同時(shí)還可以幫助系統(tǒng)了解耕地的立地環(huán)境特征，確保基本農(nóng)田劃定不但具備良好自然條件，同時(shí)還具備相對穩(wěn)定的立地條件。耕地立地條件是除去耕地自然條件這一因素之外，會對耕地產(chǎn)生永久性影響的所有外部環(huán)境條件，涵蓋自然景觀、耕地空間區(qū)位優(yōu)勢、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力等環(huán)境條件。立地條件會影響基本農(nóng)田和社會發(fā)展之間協(xié)調(diào)性，為此針對立地條件相關(guān)評價(jià)指標(biāo)篩選中需要按照因地制宜的基礎(chǔ)原則實(shí)施，除了耕地區(qū)位相關(guān)因素影響之外，還需要聯(lián)系經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地實(shí)際需求進(jìn)行系統(tǒng)考慮，耕地區(qū)位因素包含農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展?fàn)顩r以及交通運(yùn)輸通暢性等，比如未來發(fā)展中的道路擴(kuò)建、項(xiàng)目落地以及城市建設(shè)發(fā)展等因素影響，重點(diǎn)考慮基本農(nóng)田獨(dú)有的景觀功能價(jià)值，包括城市間景觀美學(xué)以及景觀隔離帶等。如此所選擇的立地條件元素也許是正向型影響或是負(fù)向型影響，城市周邊以及道路兩側(cè)優(yōu)質(zhì)耕地也無法全部劃分到基本農(nóng)田領(lǐng)域，其主要會被綜合立地條件所影響，能夠提升基本農(nóng)田劃定和周圍立地環(huán)境之間協(xié)調(diào)性。立地因素相關(guān)影響分值，可以選擇通過定性和定量方法實(shí)施設(shè)計(jì)選定，包括市場和道路等因素，可以進(jìn)一步劃分成面狀、線狀和點(diǎn)狀因素。利用直線衰減法或指數(shù)衰減法實(shí)施綜合測算。關(guān)于景觀價(jià)值功能，可直接利用專家咨詢法開展定性研究，準(zhǔn)確進(jìn)行分級賦值。

4.3 創(chuàng)建合理的劃定標(biāo)準(zhǔn)

在立地條件以及耕地質(zhì)量相關(guān)評價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上，選擇永久基本農(nóng)田劃分臨界點(diǎn)，通過系統(tǒng)分析臨界點(diǎn)中的耕地立地條件和耕地質(zhì)量差異，可以進(jìn)一步把耕地區(qū)域分成基本農(nóng)田、低產(chǎn)改造田、預(yù)留建設(shè)用地、生態(tài)退耕區(qū)等。現(xiàn)實(shí)基本農(nóng)田是一種相對穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)耕地，所說的潛在基本農(nóng)田主要是那些耕地性能較差、穩(wěn)定性不足的耕地，但在經(jīng)過針對性整治后能夠順利轉(zhuǎn)化成基本農(nóng)田，該種耕地盡管看起來質(zhì)量較差，但擁有一定的發(fā)展?jié)摿Γ?jīng)過綜合整治后，能夠達(dá)到基本農(nóng)田條件要求。預(yù)留建設(shè)用地則是那些質(zhì)量較差以及立地條件十分不穩(wěn)定的種植耕地，可以在未來充當(dāng)建設(shè)用地進(jìn)行有效預(yù)留。

5 結(jié)束語

綜上所述，對永久基本農(nóng)田實(shí)施有效的保護(hù)和劃定直接關(guān)系到國家的未來發(fā)展，同時(shí)還能夠有效保護(hù)糧食安全，嚴(yán)守耕地紅線，促進(jìn)整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。形成相對完善的基本農(nóng)田評價(jià)規(guī)劃體系，從理論層面提升基本農(nóng)田的耕地自然質(zhì)量，形成協(xié)調(diào)立地條件，降低農(nóng)田占用風(fēng)險(xiǎn)。