財政金融協同支持鄉村振興的鄆城經驗

塵永魁

菏澤市鄆城縣是山東省首批14個“財政金融政策融合支持鄉村振興戰略制度”試點縣之一。本文作者通過大量的走訪調研，獲得第一手研究素材，系統總結了鄆城縣財政金融政策組合模式，概括試點成效，分析了試點過程中存在的縣級財政資金緊張、銀行涉農供給與金融創新不足、鄉村經濟發展層次偏低、財金部門聯動機制有待健全等問題，并據此提出政策建議。

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。鄉村振興的推進離不開“資金”的助力，財政和金融作為資金供給的重要表現形式，在支持鄉村振興方面發揮著不可替代的作用。2019年底，為深入貫徹落實關于鄉村振興戰略重大決策部署，加大財政金融融合支持鄉村振興戰略工作力度，山東省開展了“財政金融政策融合支持鄉村振興戰略制度創新試點”工作，以構建更加完善的財政金融服務鄉村振興政策體系，助力打造鄉村振興的“齊魯樣板”。菏澤市鄆城縣是山東省財金融合14個試點縣之一，該縣在財政金融協同支持鄉村振興方面做出不少探索，取得了一定的成效。

試點基礎

財政金融基礎扎實。2018年，鄆城全縣完成公共財政預算收入30.3億元，是菏澤首個突破30億元的縣區，同比增長27%，增幅居全省各縣（區、市）第二；金融機構各項存貸款余額分別達到490億元和206億元，其中存款列全省各縣（市）第25位。財政、金融部分指標已進入全省第一方陣。

農業發展質量不斷提升。一是農業產業結構不斷優化。試點前，“糧改飼”面積達到5.5萬畝、優質農產品基地55萬畝、各類蔬菜種植面積達到43.4萬畝，食用菌大棚、高標準日光溫室大棚分別達到1860多個、5800多個。二是現代農業經營體系不斷健全。規模以上農業產業化龍頭企業203家，新型農業經營主體4632家，農民專業合作經濟組織278家。三是鄉村產業發展新業態不斷涌現。2018年，全縣實現電商交易額達396億元，被評為國家電子商務進農村綜合示范縣。

農業特色產業發展格局逐步形成。一是初步形成以木材加工、蔬菜瓜果、食用菌為特色的主導產業，一個專業村被評為國家級一村一品示范村，兩個被評為省級一村一品示范村。二是推動“鄆半夏”完成國家地理標志農產品核查和登記工作，創設“鄆半夏”特色產業發展資金，推動半夏規模化、產業化發展。

財政金融支持鄉村振興能力不斷增強。一是統籌整合涉農資金。截至2019年12月底，已整合涉農資金26781.56萬元。二是開展農業擔保貸款。截至2019年12月底，在保客戶有90戶，在保余額為4060萬元。三是深入推進PPP工作。截至2019年12月底，共錄入財政部PPP綜合信息平臺項目21個，投資總額達196.48億元；已簽約落地項目11個，投資總額達120.87億元。

試點做法

實施“特色農業強優工程”

推進“財智金”融合互動，設立鄉村振興項目庫。依托鄆城縣“全省首家農業高端專家智庫”力量，協調縣農業農村局等部門及各鄉鎮街區，策劃、論證、儲備一批鄉村振興產業項目，設立專門項目庫。截至2020年12月底，已優選入庫項目22個，主要涵蓋特色農產品種植、生豬養殖等領域。

成立鄉村振興產業發展基金，支持重點項目建設。由政府出資吸引社會資本參與，共同設立首期規模為2億元的鄉村振興產業發展基金，并聘請山東普門投資資產管理有限公司作為基金顧問；同時，與農行鄆城縣支行、鄆城農商銀行等本地金融機構建立投聯貸機制，銀行按照不低于1∶1的比例對基金投資項目予以貸款支持，重點投向農業農村產業項目。截至2020年11月末，已發放項目貸款1.8億元，支持漢世偉100萬頭生豬養殖基地等六個項目建設。

強化對“鄆半夏”等“一縣一品”財金支持力度，助推特色農業發展。充分發揮“鄆半夏”國家地理標志農產品品牌效應，鼓勵金融機構、財政部門、農業部門三方積極對接轄內規模化種植“鄆半夏”的種植大戶。鄆城農商行加快發放“半夏種植貸”，按照每種植一畝半夏最高給予1萬元授信標準，根據種植戶需要，靈活調整授信額度。截至2020年11月末，已授信1000萬元，基本實現半夏種植戶授信全覆蓋，已發放半夏種植貸729萬元。同時，財政通過貸款貼息等方式加大補貼力度，最高給予種植戶50%的貼息，2020年共補貼資金30萬元，推動半夏種植規模擴大，產業鏈條延伸。（見圖1）

圖1 財政金融“特色農業強優工程”示意圖

實施“村級經濟培育工程”

建立長效機制，凝聚政銀擔工作合力。制定出臺《關于鼓勵支持村級黨組織領辦合作社發展壯大集體經濟三年行動計劃》《村黨組織領辦合作社操作實務手冊》等系列制度。同時，由縣政府牽頭，成立工作專班，統籌推進該項工作。中國人民銀行鄆城縣支行制定《鄆城縣金融支持村黨組織領辦合作社助力鄉村振興實施方案》，引導加大金融支持黨組織領辦合作社力度。甄選22名金融系統業務骨干，深入鄉鎮、街道擔任政府班子副職，指導“強村貸”等金融項目實施。

“強村貸”精準對接，破解合作社融資難題。一方面，“三步走”篩選建庫，把好資金“入口關”。組織金融機構、省農擔駐鄆辦事處、領辦合作社理事長及所在村支部書記召開聯席會，對有融資需求的合作社進行登記；會同鄉鎮黨委政府對村黨支部書記素質能力、村級班子建設情況進行初步審核，根據基層黨組織的工作能力和在群眾中的聲譽進行評級，星級評定四星以上方有資格入庫；協調銀行進行征信查詢，推動將符合條件的合作社納入項目庫。另一方面，“強村貸”精準對接，打通資金“出口關”。將項目庫名單推薦給銀行，指導銀行根據合作社項目發展、資產、收入、評級等情況合理確定授信額度，由省農擔擔保，財政部門貼息，為合作社發放“強村貸”。截至2020年11月末，已為九家黨組織領辦合作社發放“強村貸”十筆共計866萬元。

落實財金激勵政策，促進合作社長遠發展。創建“財政+產業基金+擔保公司+銀行”聯貸機制，縣財政出資100萬元作為擔保費用補貼，為具有融資需求的十家領辦合作社提供擔保，涉農銀行機構提供總額不低于1000萬元中長期貸款。同時，嚴格落實激勵措施，縣財政專門列支資金3300萬元，對推進快、帶動作用明顯的110個黨組織領辦合作社進行一次性獎補。（見圖2）

圖2 財政金融“村級經濟培育工程”示意圖

實施“財政資金撬動工程”

設立縣級農業“政銀保擔”合作貸款專項擔保資金。一方面，由縣政府出資設立“政銀保擔”合作貸款專項擔保資金，首期擔保資金額度為100萬元，專項擔保資金擔保期限至農業“政銀保擔”貸款還清為止。專項擔保資金擔保額度為1000萬元的以內，用于為全縣符合條件的新型農業經營主體向合作銀行申請免抵押和免保證金貸款提供擔保。另一方面，通過財政保費補貼持續引導和鼓勵農業保險經辦機構加大農業保險開發力度，逐步擴大地方特色農產品保險試點。截至2020年11月末，已發放“政銀保擔”貸款10筆共300萬元。

成立應急轉貸基金，提高金融機構續貸可行性。由政府部門推動，鄆城縣水滸城市建設置業有限公司出資1000萬元，社會資本方泰銘供應鏈公司出資4000萬元，聯合成立山東泰銘城投應急轉貸基金有限公司，開展應急轉貸業務。自該公司成立以來，累計為111家涉農企業提供應急轉貸資金7.75億元，應急轉貸資金日使用費率僅為0.8‰，累計為企業節省過橋費用約374萬元。

創新激勵獎勵措施，提升金融機構涉農貸款投放。對年度涉農貸款平均余額增長幅度超過10%的金融機構，給予資金獎勵；對縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款比例考核達標的機構，給予資金獎勵；縣鄉財政部門在選擇確定財政專戶資金存放銀行時，將金融機構對“三農”、鄉村振興等支持社會經濟發展貢獻度作為重要考核指標，2020年對金融機構共落實財政獎補300萬元。（見圖3）

圖3 “財政資金撬動工程”示意圖

實施“金融領域創新工程”

創新金融產品，緩解涉農主體融資難題。一方面，針對涉農主體缺少有效抵質押物及擔保難問題，鄆城縣金融機構綜合客戶結算、資產、稅務、信用等信息，創新研發出“經營快貸”“云稅貸”“極速貸”等產品。截至2020年11月末，轄內銀行機構共發放線上純信用貸款15.14億元。另一方面，創新專屬信貸產品，滿足特色信貸需求。例如，針對農村居民改善居住環境資金需求強烈，鄆城農商行創新推出“鄆居易貸”信貸產品，授信期限最長10年，2020年共發放貸款4800萬元。

創新服務模式，優化貸款流程。以農業龍頭企業為核心，通過“銀行+龍頭企業+關聯農業經營主體+農戶”等方式，在為龍頭企業提供金融服務的同時，為其上下游企業或農戶提供綜合金融服務。例如，郵儲銀行依托農業產業化龍頭企業，向上游養牛、養羊等5個養殖村的養殖大戶授信，截至2020年11月末，已為信用村中400余名專業養殖大戶提供信用貸款3200萬元。

創新鎮村板塊式整體授信，全面提升金融服務鄉村能力。組織鄆城農商行陸續在全縣各鄉鎮召開普惠金融助推鄉村振興對接會，與各鄉鎮政府簽訂戰略合作協議，承諾三年內為每個鄉鎮新增授信1億元。同時，與各村委簽訂協議，進行“家庭備用金”授信，簽訂協議的農戶均可獲得“無觸授信”5萬元，通過手機即可支用。推進“聚合支付貸”“掃碼分期貸”等貸款產品推廣，實現種養殖戶、個體工商戶授信全覆蓋。對鄉鎮所有小微企業全部走訪對接，一企一策制定融資方案，加強小微企業支持力度。

試點成效

農產品知名度和競爭力進一步提升。2020年全縣新增“三品一標”農產品10個以上，總數達到182個；通過省級現代農業產業園驗收；新建鄆半夏、久源蘆葦等特色農產品基地，創建省級農業產業強鎮兩個，新增市級“新六產”示范主體六個，建成投用漢世偉100萬頭生豬養殖基地。

合作社示范帶動能力大幅增強。截至2020年11月末，全縣村黨組織領辦合作社發展至152個，其中，八里灣村富民蔬菜專業合作社被評為“國家級合作社”。

金融機構信貸投放積極性明顯提升。2020年1月至11月，累計發放涉農貸款170.01億元，較2019年同期增長45.48億元，增速達36.52%；縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款比例考核，鄆城農商行是全市唯一一家連續三年達標的農商行。

鄉村振興邁上新臺階。全縣一個鄉鎮、七個村納入全省第二批鄉村振興“十百千”示范創建工作；鄆城縣侯咽集鎮獲批創建國家級農業產業強鎮，是全省十六個鄉鎮之一；玉皇廟鎮西陳莊等四個村，被認定為“國家森林鄉村”。

存在的問題

縣級財政資金緊張成為推進試點工作最大掣肘因素。作為魯西南欠發達地區，鄆城縣級財源基礎薄弱，轄內中小微企業多為傳統產業，附加值較低，部分企業經營不樂觀，縣鄉財政稅基增長有限；同時，落實的減收增支政策較多，國家陸續出臺調整工資、完善社會保障制度、實施農村稅費改革及脫貧攻堅等各項政策。特別是2020年以來，在剛性支出沒有減少的情況下，疫情防控等應急支出增多，加之“六保”“六穩”和減稅降費政策的落實，增加了財政壓力。

銀行涉農供給仍顯不足，金融資源有待進一步向鄉村傾斜。

受抵質押擔保不足影響，鄆城縣小微企業和新型農業經營主體仍存在資金缺口，金融資源向鄉村振興傾斜力度不夠。雖然轄內金融機構創新了部分信貸產品和抵質押方式，但一般金額較少，沒有大面積鋪開，涉農經營主體融資難問題依然存在。由于農業生產面臨較大的自然風險和市場風險，涉農經營主體對保險的需求越來越強烈，但目前鄆城縣農業保險依然相對滯后，銀保合作類貸款相對缺乏。

鄉村經濟層次偏低，信貸風險較大，制約金融投入積極性。

一是鄉村產業有待進一步激活，有效融資需求不足。第二產業多停留在傳統加工模式，產品附加值低，缺乏核心競爭力，盈利能力不強；一二三產業融合度較低，農業還未充分參與二、三產業利益分配，仍屬弱質產業，共同導致鄉村產業活躍度偏低，有效融資需求不足。二是農戶經營不穩定，抗風險能力弱，加之農戶誠信意識較淡薄，發放涉農貸款風險較大。三是縣域信貸風險補償機制尚未建立，涉農貸款風險全部由銀行承擔，一定程度上影響了銀行發放涉農貸款的積極性。

財金部門聯動機制、政策融合程度有待進一步加深。一方面，財政金融部門聯動機制有待進一步健全。基層財政部門與金融部門缺乏溝通協調，存在一定程度的“各自為戰”。另一方面，財政金融政策融合程度有待進一步加深。作為試點縣，鄆城縣對于“財政+銀行+保險+擔保+基金”五位一體、政策深度融合的模式體系仍有待進一步推進。

政策建議

拓寬籌資渠道，提高支農效率，充分發揮財政撬動作用。一是拓寬資金籌集渠道。立足縣域主導產業，努力引進優質企業和項目，增加稅收收入；建議上級財政加快地方轉移資金下撥速度，提高地方財政資金留用比例，統籌現有農業保險保費補貼、擔保獎補等資金，重點向試點縣傾斜。二是積極加強涉農資金整合，減少執行中新增沉淀資金，切實提高財政資金支出效益。

持續推進“三產”融合，激發鄉村產業活力。以鄉村為主陣地，以特色種植、養殖為基礎，以農副產品加工為引領，實現種養、加工、配售全產業鏈直營自控，給予財政金融政策傾斜，支持涉農企業、農民專業合作社、家庭農場等新型農村經營主體，推進農業與二、三產業融合發展，促進農業提質增效和農民就業增收，全面激活鄉村經濟，創造有效融資需求，為信貸投放提供著力點。

進一步健全激勵機制，提高金融服務鄉村振興積極性。一是加強貨幣政策工具激勵引導，對支持鄉村振興力度較大的銀行，人民銀行優先給予再貸款、再貼現支持。二是優化銀行內部激勵機制，完善盡職免責制度，增強涉農貸款不良容忍度。三是提高金融債務糾紛案件的審結和執行效率，創造有利于維護金融債權的法律環境；在省市級層面成立資產管理公司，推動不良貸款批量轉讓。四是優化農村金融環境，堅決打擊騙貸及惡意逃廢債務行為。

完善部門聯動機制，強化績效管理，深化財金融合程度。一是加強部門聯動，強化信息共享，分析試點推進過程中存在的困難和梗阻。二是加強績效管理，金融主管部門定期監測試點縣鄉村振興信貸投放，將試點開展情況納入綜合評價體系，推動財政金融政策落到實處。三是做大做強融資擔保機構，擴大融資擔保機構資本金規模，推動設立風險補償基金，加強和完善農業保險保費補貼政策，促進財政獎補、風險補償、基金引導等政策工具深度融合。