鄉村治理體系和治理能力現代化的路徑探討
——基于蘇北農村的實證分析

金麗馥 王丹萍

一、 問題的提出

當前,我國取得了扶貧攻堅的決定性勝利和全面建成小康社會的歷史性成就,如期實現了第一個百年奮斗目標,正向全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標闊步邁進。黨的十九屆六中全會全面總結了黨領導人民進行偉大奮斗,積累的寶貴歷史經驗,深刻指出了黨的百年奮斗從根本上改變了中國人民的前途命運,中國人民對美好生活的向往不斷變為現實。①參見《中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》,載“共產黨員網”,最后訪問日期:2022年1月20日。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農”工作,堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,提出了走中國特色社會主義鄉村振興道路、全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的重大戰略部署。②參見《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》,載“共產黨員網”,最后訪問日期:2021年7月19日。與此同時,適時將鄉村治理納入國家治理體系和治理能力現代化范疇,創造性地提出了“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。③參見《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,載“中國政府網”,最后訪問日期:2021年7月19日。鄉村治理體系和治理能力的現實化需要因地制宜,多措并舉,努力構建共建共治共享的社會治理格局。從結構—功能的視角審視,鄉村治理體系和治理能力的現代化應著眼于整體性、常規化、系統化,唯此,才能以關聯性的方式有效回應“十四五”乃至未來更長一段時期鄉村治理面臨的新問題和新任務。

針對上述新問題和新任務,學界開展了大量以問題為取向的研究。比如,有學者基于鄉村振興中存在的公共服務、基礎設施、組織建設、體制機制等“四大短板”,提出鄉村振興背后貫穿的是治理體系和治理能力現代化以及法治政府和服務型政府建設這一主題。④參見林永興等:《鄉村振興:四大短板與改革路徑》,載《產經評論》2020年第11期。黨的十九大提出自治、法治、德治相結合的鄉村治理架構之后,關于鄉村“三治結合”的研究持續走熱,學界對“三治結合”的概念、理論基礎和實踐路徑等問題展開了深入探討。比如,有學者在以空間、產業為標準對中國農村進行類型化的基礎上,探討中國不同地區農村的三治樣態。⑤參見賀雪峰:《鄉村治理現代化:村莊與體制》,載《求索》2017年第10期。在建黨百年之際,新時期黨領導全面建設社會主義現代化國家的一項重要工作就是鄉村治理體系現代化,沒有黨的領導就沒有中國的發展與復興,黨建引領鄉村治理的研究格外被重視。比如,有學者從組織網絡、制度型塑和能力提升的視角來開展黨建引領鄉村治理的機制研究,探索將黨建優勢轉化為治理效能的可行方案。⑥參見郝煒:《組織網絡、制度型塑與能力提升:黨建引領鄉村治理的三重路徑——以山西省“三基建設”為例》,載《治理研究》2021年第2期。

黨的十八大以來,鄉村治理被提上中國特色社會主義國家治理的實踐議程,全方位推進鄉村治理現代化成為國家治理現代化的題中之義。從上述新時代語境來看,鄉村治理現代化本質上是國家治理現代化邏輯在農村基層領域的下移和嵌入,不僅承載著頂層設計的上行維度,更體現著培塑農村基層自治能力的下行維度。其核心在于把夯實基層基礎作為固本之策,建立健全鄉村社會治理體制,在黨的領導下實施“三治融合”,力求實現共治共享的社會新面貌,確保農村社會長期穩定和發展。正如有論者指出的那樣,鄉村治理現代化其實質也就是鄉村社會中的各種組織,通過一系列制度安排,共同處理鄉村公共事務的一種動態過程,主要體現的是國家和社會公共力量共同作用于鄉村公共事務。⑦參見于水:《鄉村治理與農村公共產品供給——以江蘇為例》,社會科學文獻出版社2008年版,第24 48頁。具體而言,鄉村治理能力現代化側重于農村社會治理機制和范式的不斷優化、重構和迭代,具有動態化和調適性特征。而鄉村治理體系現代化則更多地突出農村社會治理的保障性和制度化內涵,具有長期性和定型化特征。

近年來的理論研究和地方實踐表明,中央提出的“三治融合”理念打開了新時代鄉村治理的新思路,開辟了鄉村治理現代化的新格局,為我們進一步深化和細化鄉村治理現代化的相關研究提供了新的根本遵循。從學界現有研究成果看,宏觀層面的理論勾勒仍是主導性的研究模式,而結合地方實踐探索的實證研究還比較欠缺。本文基于筆者蘇北地區的調研和研究經歷,選取全國首批鄉村治理體系建設試點縣之一、經濟社會發展水平居全國均值地帶從而樣本度較高的邳州市作為分析對象,力圖提供中國鄉村治理現代化探索的一個地方和微觀視角,以此助力新時代鄉村治理體系和治理能力現代化的理論和實踐研究。

二、 蘇北農村治理能力現代化的實踐成效

近年來,江蘇省鄉村治理成效不斷提升,鄉村振興戰略不僅為蘇北農村的治理現代化提供了重要的政策機遇和目標導向,而且賦予了鄉村治理體系新的豐富內涵;反過來,鄉村治理能力的持續優化和遞升也在不斷助推鄉村振興戰略走實走深。2019年,邳州市成為全國首批115個鄉村治理體系建設試點縣之一,當年底開始進行為期三年的試點實踐。本輪試點的目的在于順應近年來農村社會結構變革以及農民需求多樣化等趨勢對加強和完善鄉村治理提出的迫切要求,為中國特色社會主義鄉村治理現代化探索新路子,開創新模式。邳州市按照上級部署,積極探索治理新理念,大膽創新治理新渠道,以“黨建+”為統領,實施村干部“211雁陣”工程,推進黨的組織全面覆蓋,深入開展鄉村公共空間治理,探索鄉村治理與經濟社會協調發展的實現機制,積極探索鄉村治理新路徑,為蘇北地區開啟鄉村治理體系建設新征程起到了積極的引領和示范作用。

（一） 干部領導治理，提升治理成效

2019年以來,邳州市各村強化組織引領,突出黨的領導重要性,夯實基層堡壘,實行村書記專職化管理,同時強化村干部培訓,堅決防止基層黨組織弱化、虛化、邊緣化。在基層換屆中,村“兩委”任期三年改五年,成員可以連選連任,這使得五年治理周期同五年規劃對應起來,從治理的有效性角度來看,任期改革充分釋放了基層組織作為國家治理觸角和毛細血管的功能,對克服農村治理中一度存在的因任期與五年規劃不匹配而導致的“短期行為”作用明顯。在“兩委”班子成員中,村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”比例占九成。⑧參見《邳城鎮“十三五”發展成果及“十四五”目標任務》,載“邳州市政府網”,最后訪問日期:2021年8月20日。全市共有1.2萬名黨員深度參與網格化服務,在黨務、村務、集體經濟發展和社會建設等各方面,黨組織和黨員干部引領作用顯著,“一個網格管全部”的格局基本形成。此外,邳州市積極構建“三委四會”村務民主決策機制。所有涉及村級經濟社會發展以及農民合法權益的重大事項、重要工作,必須在村黨組織領導下,經村“兩委”充分協商、村務監督委員會全面參與,嚴格按照組織程序民主決策,確保村務工作公開透明、合法合規。發揮村書記“頭雁”作用,以公共空間治理為抓手,優化產業結構,把原來的貧困落后村帶上發展的快車道。邳州市積極探索鄉村治理新路徑的實踐取得明顯成效,鄉村公共空間治理的“邳州探索”被寫入2020年江蘇省委1號、3號文件,并在全省推廣。⑨參見《鄉村公共空間治理的“邳州探索”》,載《江蘇農村經濟》2020年第12期。

（二） 村民參與自治，推動治理轉型

鄉村治理現代化的核心是治理主體的現代化。鄉村治理關鍵在人,如何筑牢鄉村治理的人才支撐體系是蘇北農村面臨的新問題。近年來,隨著鄉村振興戰略的實施,邳州市農村社會經濟水平普遍提高,村民對美好生活的需求也逐漸由單一走向多樣化。新時代農村社會主要矛盾的轉化既為蘇北鄉村提出了新的治理課題、注入了新的治理資源,同時也為吸引蘇北農村各類人才“返鄉治理”提供了時代契機。由此一來,培育鄉村治理新主體并拓寬、重構和整合既有治理渠道,成為蘇北鄉村治理現代化建設的一項新任務。邳州市最大限度用好農村治理主體存量、千方百計擴展農村治理主體增量、提升單位人才的治理績效,把過去被忽視的一些治理主體激活起來,探索出新的治理結構。比如,在邳州市官湖鎮雙溝村,村民可以通過三種渠道參與家鄉治理,一是“無職黨員志愿活動”,將村中的先進無職黨員組織到一起,為鄉村治理建言獻策,凝心聚力促發展;二是“青壯年搭把手服務”,將有學識、有能力的青壯年組織到一起,形成幫扶小組,扶弱濟困,縮小村內貧富差距;三是“婦女公益照護行動”,將村中有公益意識和奉獻精神的中青年婦女組織起來,對村中的失獨、空巢老人開展日常化的護養救濟,以團隊加結對的方式解決農村長期存在的“夕陽困境”。通過以上三種渠道,雙溝村目前已形成了黨員帶頭、村民參與的多主體治理機制。

（三） 投入智慧治理，提高治理水平

邳州市在以大數據賦能提升社會治理現代化水平,推動基層治理的智慧化,以技術創新促進法治與德治的協同,為蘇北鄉村治理的現代化探索新路。充分運用智慧化手段,系統搭建治理平臺,全面提升治理能力,準確把握鄉村治理的新形勢新要求,建設協同共治“強中樞”,逐步實現從“治理”走向“智理”,提升基層治理的精準性和可預見性,也提高村民參與治理的責任感和自覺性。邳州市大數據管理平臺縱向同步組建市、鎮、村三級網格化中心,將基層社會治理問題分類立項,自運行以來,網格員已上報事件近260萬條,包括矛盾糾紛、公共衛生、食品安全等影響基層人民幸福感的急難愁盼之事。在邳州市官湖鎮,鄉鎮級網格中心與村級網格中心全部被納入綜合執法局綜合調度范圍,統一管理127名網格員,通過網格化管理體系,打造“人在格中走,事在網上辦”的治理新格局,提供“一村一藥方,一格一良策”的精準服務。這一智慧化治理模式大大提升了邳州市鄉村治理的質量和效率。

（四） 培育法律意識，強化治理保障

簡言之,法律意識就是公民尊重法律、學習法律、遵守法律、依法辦事的意識。培養村民的法律意識是建設鄉村治理體系現代化的基本保障。為此,邳州市司法局聚焦“三在”普法服務助力鄉村振興,以市、鎮、村三級公共法律體系為依托,開展一系列普法活動,強化基層法治建設,讓普法責任在鄉村落實,讓法治文化在鄉村落地,讓德法文化在鄉村扎根。邳州市目前已建成了25個鎮級法制廣場,推進了497個村級法治宣傳欄、法治講堂,52家法治庭院等特色鄉村普法陣地,將法治元素融入鄉村的方方面面,鄉村法治文化蓬勃生長,普法成效顯著。邳州市法院針對不同鄉村的治理特征,緊緊圍繞村民最關心的問題,進行專題法治宣講,實地解答村民提出的法律問題,提高村民知法守法用法意識,打通法治宣傳到基層的“最后一公里”,為推進基層農村綜合治理、社會和諧有序發展營造了良好的法治氛圍,有效提升了農村法治化治理水平。

三、 蘇北農村治理現代化的制約因素

邳州市積極推進農村基層治理現代化,提升為民服務水平,通過對村民需求的“靶向化”了解,實施菜單式運行、項目化管理,踐行全心全意為人民服務的初心和宗旨。目前來看,邳州市的現代化鄉村治理體系建設已初具雛形。但在調研中筆者也發現,蘇北農村的鄉村治理體系和治理能力現代化仍然存在一些亟待突破和化解的制約性因素。

（一） 治理主體權責模糊，治理政策缺乏彈性

由于歷史、環境和政策等多方面原因,蘇北地區經濟發展水平相較于蘇南還有較大差距,而鄉村治理的質量和成效同經濟社會發展水平直接相關。在分稅制改革和國家取消農業稅的背景下,農村基層政府財權和事權的分離在促進農村經濟發展和社會進步的同時,也在很大程度上造成政府與村民的治理關系趨向微妙,其中表現比較突出的一個問題就是,農村基層政府財權失去獨立性后,政權事務卻有增無減,這就導致基層政府面臨很多治理問題時因缺少財力支持而無法有效解決,“沒錢辦事”加深了鄉村治理困境。同時,在國家治理現代化的基本架構中,鄉村治理的職責日益傾向于上傳下達,鄉村治理的自主權受到一定程度的限制,基層干部被大量行政工作束縛而沒有時間精力去組織引導村民開展自治工作。此外,國家提出精準治理目標,村級嚴格執行政策,看似是保障國家政策順利落地,卻忽視了中國鄉土的差異性,做不到具體問題具體分析,就很難真正解決現實中的矛盾。長此以往,隨著治理下沉,基層政府成為各種治理責任的現實主體,需迎接各種類型的考核評比,而這些與基層政府為民服務的內容事實上會有偏差,尤其是當村莊基礎設施供給不足時,基層政府需要層層審批才能進行基礎設施建設,但又恰恰是這項內容,是村民評價鄉村基層政府行政績效和干群關系的最重要的參數之一。這一治理“堵點”若長期得不到解決,村民與鄉村基層政府之間就會產生隔閡,村干部就會被村民視為“官老爺”,而非“主心骨”。作為國家權力體系中距離村民最近的一級權力主體,基層政府若要在鄉村治理現代化中有更大的作為,關鍵一點就在于要進一步實現財權和事權匹配、權利與責任清晰,在此基礎上,創新治理資源投入的方式,從根本上化解治理政策的“僵硬癥”。

（二） 治理過程墨守成規，鄉土道德文化銷蝕

如上文所述,鄉村大量散雜的行政工作消耗了基層干部的大部分精力,鄉村治理也逐漸在常規性工作中被沖淡,缺乏創新。而以此同時,經過改革開放四十多年的發展,鄉村治理環境已發生翻天覆地的變化,現在的農村發展已經不僅僅是要實現經濟的長足發展,而且是要繪就一幅產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的振興圖景。因此,鄉村治理的內容和對象越發多樣化,各方面的矛盾都可能發生。其中一個特別值得關注的問題是,鄉土文化受到了城市文化的沖擊,城鄉二元文化結構逐漸被淡化,農民不再從事農業,農村建筑逐漸被城市建筑同化,田野里時常會出現幾棟小洋樓,農村文化逐漸無人問津,鄉土文化活動規模和空間日漸縮小,從傳統向現代轉型期的農村文化未能有效實現創造性轉化和創新性發展,反而尷尬地處于一種“舊的失去、新的沒來”的“空擋”和失序狀態,各種傳統的“儀式活動喪失了精神價值意義,徒具形式,變成農民進行社會性競爭的手段”,[10]參見賀雪峰:《新鄉土中國》,北京大學出版社2013年版,第41頁。這是造成農村奢靡攀比、儀式異化和風俗惡化等不良風氣的重要原因。不過,很多村莊仍然儲存著一些可資利用的鄉土文化要素,比如“文明戶”“黨員示范家庭”之類的道德模范評比中對傳統道德資源的調用,但是由于村民受流量信息的負面影響,很容易被一些短視頻平臺的物質主義導向帶偏,認為榮譽上的獲得感不如物質上的獲得感重要,對于幫扶政策、愛心資助以及企業幫扶的態度冷漠,認為這是政府應該做的,甚至覺得有些地方做的不夠好,傳統的社會人情關系逐漸被物化的雇傭關系取代,農村人際關系逐漸被淡化,村民道德素養偏低時,道德責任也相應弱化,在這種情況下,中華民族傳統的道德倫理觀念逐漸銷蝕乃至陷入危機。因此,在社會主義現代化新農村建設和鄉村振興中如何賡續傳統鄉土道德資源、防止農民情感物化和精神世界“坍塌”,是當前鄉村“三治融合”中亟待需要認真研究和解決的現實問題。

（三） 治理保障供給匱乏，基層法治意識淡薄

法治作為鄉村治理的基本保障,體現著治理現代化的規則和秩序要求。目前蘇北的鄉村治理仍然表現出較強的人治色彩,一定程度的法治缺位是治理效果提升中的重大瓶頸之一。蘇北地區雖然經歷了四十多年的改革開放,但不少農村地區的思想觀念仍較為落后和保守,“官老爺”“地頭蛇”等封建陳舊思想的遺存,使得一些干部和治理主體在鄉村矛盾的處置方式和手段上仍具有較強的粗暴、官僚和特權等特征。“強制執行”“以權謀私”等治理亂象頻發,導致村民對法治的信任度較低。同時,由于鄉村法律制度不完善,村民自治僅表現在民主選舉環節,選舉后的民主決策、民主管理、民主監督等常常陷入缺位狀態。農民法治意識的淡薄和法律知識的匱乏,導致村民遇到問題時不是首先考慮和運用法律渠道,而是仍習慣于“托關系”“上訪”“拉幫結派”等非制度化和法治化的方式維權,在不少農民看來,打官司不如找關系,靠法律不如靠領導,這種思維和行動慣習大大削弱了法律在農村的權威,農村基層干部和群眾對“關系治理”的路徑依賴也嚴重阻礙了鄉村治理的法治進程。為此,新時代的鄉村治理實踐中,要進一步加強法律權威,嚴格執法,增強基層干部和村民的法治意識。但這里應注意,法治不能只靠宣講,宣講可以在一定程度上培養農村干部和群眾的法律意識,但是普法的深度和廣度決定了農民如何運用法律保護自己,所以,法律服務資源的充足、有效供給是農民能否習慣運用法律手段的關鍵。今后的鄉村法治實踐,應該讓鄉村法律服務體系真正為民服務,提升鄉村法治保障水平,逐步改善鄉村法治環境。

（四） 治理人才外向流失，自治組織成長緩慢

鄉村治理現代化的基礎是村民自治,也是實現鄉村振興的關鍵。近年來,雖然我國農村的面貌已經發生了翻天覆地的變化,但是治理基礎仍較為脆弱。比如鄉村自治內生力不足,人才流失嚴重就是一個比較棘手的問題,而且這一點在西部地區體現得更加明顯。[11]參見王景遷、褚夢卉:《新時代西藏鄉村治理現代化研究——以M 縣Y村為例》,載《中國藏學》2021年第2期。年輕人大學畢業后往往優先選擇留在大城市,幾年奮斗之后,能夠在大城市立足的大概率不會回農村,而沒能留在大城市的年輕人,回來后雖然人在農村,但所從事的工作或職業往往與農村和農民生活聯系不大,成為“懸浮”于農村社會關系邊緣的“半農村人”,很少有機會或有意愿參與到鄉村治理實踐中。缺乏年輕人的有效參與,基層干部后備人才選拔面漸窄,優秀治理人才供給嚴重不足,鄉村治理的質量也就難以持續提升。農村基層治理組織中的成員文化程度偏低。鄉村中的自治組織具有公益性,在促進農村社會和諧、實現組織成員價值、增強村社成員歸屬感等方面都發揮了很大作用。然而,由于現代城市市場文化對農村的強烈沖擊,農民所奉行的利益至上價值觀很容易腐蝕這些自治組織的凝聚力。此外,自治組織的數量少、規模小,社會地位不高、發展空間局促、發展速度緩慢,很難得到農村精英的青睞,導致鄉村治理缺乏現代化的自治組織依托和保障,村民缺乏有效參與的組織載體。因此,如何構建、維持和完善鄉村自治組織,進而為農村提供自治的組織渠道、提升農村自治程度和水平,也是需要認真研究的課題。

四、 鄉村治理現代化的路徑選擇：一個期待性描述

邳州市鄉村治理試點的內容主要集中在探索共建共治共享治理體制、鄉村治理與經濟社會協調發展機制、完善鄉村治理組織體系、完善基層治理方式、完善村級權力監管機制、創新村民議事協商形式、創新現代鄉村治理手段、持續推進平安鄉村建設等方面。在試點的實施過程中,邳州市致力于探索構建“四位一體”鄉村治理新路徑,形成多方聯動協同發力。根據邳州市上述試點內容的具體進展,筆者認為,應積極推動鄉村治理方式變革,探索具有時代特色、符合縣域實際的鄉村治理體系新模式,尤其應注意處理好“三治”之間的協同關系,遵循治理主體多元化、治理方式復合性、治理價值人民性的基本原則,促進三種治理手段互相補充,推動鄉村治理體系不斷優化升級。[12]參見林星等:《新時代“三治結合”鄉村治理體系的目標、原則與路徑》,載《南京農業大學學報》(社會科學版)2021年第2期。結合對邳州市鄉村治理試點實踐得失的調研、觀察和分析,筆者嘗試對我國未來鄉村治理的路徑選擇提出以下期待性描述,供學界同仁進一步探討。

（一） 黨建引領鄉村治理

黨的十九屆六中全會深入研究黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的百年歷程,全面總結黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗。[13]參見前引1,“共產黨員網”文。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心,農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,是農民當家作主的重要依托。堅持黨在農村基層組織的領導地位是鄉村治理績效的根本保證。早期的基層治理在認知上淡化黨的領導同基層民主的關系,導致實踐中片面強調基層民主,而不同程度忽視了黨的領導這一根本原則。在新時代鄉村振興背景下的鄉村治理實踐中,我們只能進一步加強黨組織對鄉村治理的領導和引領作用。

首先要創新黨領導的治理體系。積極發揮黨組織引領作用,化解農村基層黨組織與村民之間的信任危機,豐富基層黨建工作內容,重點在基層發力,建立健全黨支部議事決策機制和運行機制。[14]參見彭明唱:《鄉村振興視角下農村基層治理的機制創新研究——以徐州市為例》,載《老區建設》2019年第24期。新時代的黨員干部,空喊責任不行,把愛民掛在嘴上也不可取,要切實把責任意識化作行動符號,實現黨領導下的基層協商民主,突出群眾的主體地位,結合各鄉村的實際情況,確保黨領導制定的一切決議和政策都是源于群眾最真實的聲音。其次要提高黨員干部的政策執行力。馬克思主義認為:“全部社會生活在本質上是實踐的。”[15]中共中央編譯局:馬克思恩格斯選集(第一卷),人民出版社2012年版,第135頁。加強黨組織的自身建設,必須在群眾工作中化解矛盾,在治理過程中提升效能,讓黨員干部真正在實踐中獲得真知,在實踐中提升素質、增長才干、堅定理想信念。完善干部績效考評制度,不能僅僅停留在行政工作,更要深入挖掘農村農民生產生活中的實際訴求,將上傳下達轉變為與農民商量辦事,突出真實性和針對性需要,改變工作方法,切實為村民辦實事、辦好事、辦大事、辦長遠之事,帶領村民走向共同富裕。[16]參見金麗馥:《免除農業稅后的鄉村組織管理職能:困境與對策》,載《理論探索》2007年第5期。最后要明確村支“兩委”的職能關系。基層黨組織是鄉村建設的引領者,是村民利益的協調者,是鄉村自治的引路人,更是鄉村社會的穩定器。明晰“兩委”的權責范圍,不能簡單地將“兩委”視為上傳下達的“傳聲筒”,將其牢牢束縛在文件和程序之中,更要依據法律法規和政策賦予其必要的決策和行動自主權,通過增強其“辦事能力”提升“兩委”的號召力、凝聚力和治理威信。同時,要建立與之相適應和配套的履職考核制度,借助制度來管人管事,將對干部的激勵擔當和批評監督統一起來,以此來提升鄉村治理能力,不斷完善鄉村治理體系。

（二） 德治發揮先導作用

鄉村治理體系和治理能力現代化是我國廣大農村實現善治的必由之路,而鄉村德治在其中起到重要作用,它是把社會主義核心價值觀要求與人民日常生活需要聯結起來的橋梁。縱觀中華五千年,德治不僅是中華文明的體現,更是中華民族凝聚力的支撐。新時代,我們要進一步提升村民對鄉村優秀傳統文化的認知與認同,充分發揮鄉村優秀傳統禮俗和道德在鄉村治理現代化中的積極功能。

首先要以規立德,村莊里約定俗成的規范都是在村莊族群的生產生活實踐中漸成體系的,包括一些禮節、習俗、村規和道德倫理規范等,它們在傳統的鄉土社會治理中曾起到非常大的作用,但是隨著社會主義制度的建立以及農村社會從傳統向現代的轉型,傳統的德治方式和資源有很大一部分不再適合社會主義新農村的治理需要,必須清除其中的封建遺毒、破除其中的陳規陋習、剔除其中的保守因素,將其仍有生命力的優秀傳統道德規范與社會主義核心價值觀融為一體,在社會主義新農村建設的鮮活實踐中對其進行創造性轉化和創新性發展,樹立一批能夠體現新鄉土人情的道德模范典型,發揮其榜樣示范引領作用,在新的鄉村社會條件下結合優秀傳統道德規范制定新的村規民約,積極構建尊重鄉土傳統的社會主義現代化德治秩序。其次要利用傳統德治形式大力培塑村民的現代公共意識,優秀鄉村傳統文化在農村新型鄉風文明和道德體系的形成中具有積極作用,但這種作用需要借助多樣化的平臺或載體才能更好地發揮出來,將中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展,以此提升村民的現代公共意識。可利用新媒體、文化廣場、戲劇場館等載體開展德潤鄉村活動,舉辦德法文化講座以弘揚公序良俗,用老百姓喜聞樂見的方式傳播文明新風,在潛移默化中影響村民的文化心理和生命情感,讓道德秩序內化于心、外化于行,塑造淳樸鄉風,以此提高村民的情感認同,增強村民的公共服務責任感。[17]參見黃永林、吳祖云:《鄉村文化建設中農民主體意識建構與作用發揮》,載《理論月刊》2021年第3期。最后要創造性調用優秀傳統道德遺產,積極構建鄉村自治的志愿服務體系。利用鄉村的熟人社會特點,建立多樣化的志愿服務組織,針對不同類型的問題開展針對性介入和“問診式”調解,將一些矛盾通過志愿者規勸和人民調解的方式加以解決,利用非正式協商機制解決正式協商所難以解決的問題,以此節約鄉村社會的法治成本。

（三） 法治提供治理保障

2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》頒布實行,使得鄉村治理有法可依、鄉村振興以法護航,從而開啟了鄉村振興的法治化時代。但是在現實的鄉村治理實踐中,除了上述宏觀的法治保障之外,還需要村民委員會組織法等微觀層面的法律依據。當然,法律是冷冰冰的條文,而鄉村則是一個充滿人情味的社會,這就需要針對鄉村治理中的實際情況,動態修訂法律條文,將法律知識、村規民約轉化為能讓村民內化于心、外化于行的“地方性知識”,以此強化鄉村干部和群眾的法治意識和法治精神。[18]參見趙歡春、丁忠甫:《“鄉村振興戰略”架構下基層黨組織領導鄉村治理的能力體系研究》,載《江蘇社會科學》2021年第1期。對農民的法治宣傳要注重方式方法,形式盡量生動形象、貼近生活、貼近實際;法治教育要因材施教,普法不能流于形式,應針對不同的對象選用不同的方法,對知識水平不高的村民要注意語言通俗易懂,將專業性的法律法規解釋成村民能明白的意思,激發村民的學法熱情,提高村民的懂法能力,增強村民的守法意識,培養村民依法辦事的習慣。法律的權威需要人民來維護,而基層干部應起到引領示范作用,所以基層干部應定期接受法律培訓,了解最新的法律法規,在學法用法中逐步提升法治思維,增強依法辦事、依法治理的能力,在日常中做到以身作則,成為村民身邊學法、用法、守法、護法的榜樣,以實際行動帶動群眾建立對法治的信仰。最后要積極打造能讓法律透明規范運轉的鄉村環境和鄉土化運行機制,健全鄉村法律服務體系,引導村民正確規范運用法律手段和法治武器維護自身利益、表達相關訴求。總之,鄉村治理的法治化是一項長期復雜的系統戰略工程,需要久久為功、持續發力,用制度管好治理權,以法治化的方式推進鄉村治理的現代化。

（四） 自治夯實治理基礎

村民作為鄉村治理的對象,也是鄉村治理的主體,但是更多情況下村民會將自己劃到被治理的范圍,缺乏參與治理的積極性和主動性。民主觀念是鄉村自治的基礎,村民需要努力從傳統的觀念中走出來,邁入民主共治的新時代。同時,基層黨組織和政府要創設各種條件和載體,為村民搭建參與治理的制度化途徑,推動鄉村治理重心向基層下移,建設共建共治共享的鄉村治理體系,把村民團結到村組織中,讓村民以不同方式、從不同渠道參與到鄉村治理當中。

首先要增強村民參與治理的意識,提升村民的綜合素質。基于以往的宗親氏族關系網絡,村民對本村的鄉土人情最為熟悉,在“自己人”的屬地上事實上處于一種主人翁地位,對于一些看起來很難處理的本土性治理問題,交由本村人來調解會更有效果。但是,前文已述,當前大多數村民的文化程度還不高,所以需要進一步強調教育的重要性,全面加強九年制義務教育的落實和監督。同時,給村民更多的實踐機會,在實踐中培養村民對民主價值的認知和認同,開設有關鄉村治理的各類培訓,以豐富村民的治理知識儲備,提高其參與鄉村治理的能力。其次是充分挖掘治理人才,優化鄉村治理資源。以各種辦法鼓勵在村中受人尊敬、具有較高聲望和社會號召力與影響力的村民積極參與鄉村治理,這些人既可以是村里傳統的鄉賢,也可以是機關單位的退休人員等有閑有能之人。制定各類政策,積極打造“精農業、愛農村、懂農民”的鄉村治理人才隊伍。在政策、資金、環境等方面提供各種便利,讓他們有機會下沉到村民自治組織中,在黨的路線、方針、政策指引下,將自身經驗與鄉村實際相結合,開創鄉村“三治”新局面。最后是提升鄉村經濟發展能力和水平,為鄉村治理提供堅實的物質基礎和保障。一些大學生之所以選擇留在城市創業或工作,大多是因為城市里擁有農村所沒有的諸多資源,相對于農村而言,城市地區經濟發展更快,基礎設施更健全,醫療、教育等資源更優質,社會更有活力,創業和就業機會更多,觀念更為開放。如果鄉村也能夠在上述方面提供相似或相近的便利和條件,那么從農村走出去的人才回歸鄉村發展的意愿就會更高。為此,農村應積極構建現代化的智慧治理平臺,包括村民自建的自媒體平臺等,提高本土村民的智能產品操作能力,借助互聯網促進城鄉融合發展。[19]參見何陽、湯志偉:《邁向技術型自治:數字鄉村中村民自治的“三化”變革》,載《寧夏社會科學》2021年第6期。在返鄉人才與本土鄉賢之間搭建合作互助的渠道,積極促成兩類人才在鄉村治理中的互動協同,以人才合作推動優秀傳統治理觀與現代治理方式的結合,同時賦予鄉村自治組織更寬松的參與空間,進而加快鄉村治理體系和治理能力的現代化。

五、 結 語

本文基于蘇北農村的案例分析,力圖探究鄉村治理體系的下一步核心議題,以促進“自治有效”“法治有效”“德治有效”三效融合。在鄉村振興的背景下,構建現代化鄉村治理體系是新時代鄉村治理的大勢所趨,但在實踐過程中會不斷遇到新問題、新矛盾。蘇北地區的鄉村治理的現實表明,以“三治融合”推動鄉村治理現代化的實踐,必須堅持在黨的領導下,探索與區域鄉土人情相結合、適應“半熟人社會”特征、以地方性共識為基礎的治理道路,因為從歷史經驗看,所有與現代化有關的成功實踐都是在守護和捍衛傳統中實現的。