行政爭議實(shí)質(zhì)性化解多元化路徑探析*

● 劉海奎/文

為創(chuàng)新實(shí)踐新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在最高檢的部署下，立足自身實(shí)際，積極探索實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方式方法，在實(shí)踐層面積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作作為行政檢察的重要組成部分，在促進(jìn)案結(jié)事了方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）出臺(tái)，在為檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指明了發(fā)展方向的同時(shí)，也表明此項(xiàng)工作作為進(jìn)一步做實(shí)行政檢察的重要路徑，是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、促進(jìn)“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展、助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)。

一、檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的規(guī)范與政策分析

行政訴訟法第1條開宗明義闡釋了行政訴訟法的立法目的，即“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件”“解決行政爭議”“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，鮮明地體現(xiàn)了行政訴訟對(duì)公正司法、爭議化解、權(quán)利保障、依法行政的價(jià)值追求。檢察機(jī)關(guān)作為行政訴訟的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)［1］參見行政訴訟法第11條，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。，在實(shí)現(xiàn)行政訴訟價(jià)值追求的過程中有著義不容辭的法治責(zé)任。2021年9月1日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的一大亮色就是將多年來實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉為相關(guān)規(guī)范，明確了檢察機(jī)關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，在制度層面上重審了行政訴訟“解決行政爭議”的立法目的，更為今后此項(xiàng)工作的深入開展提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提到“各級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)要提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力”“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”。在2021年發(fā)布的《意見》中也提到檢察機(jī)關(guān)要“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。這表明依法合理化解行政爭議意義重大，既是黨對(duì)行政檢察事業(yè)發(fā)展的殷殷囑托，更是人民群眾對(duì)提高行政檢察產(chǎn)品供給質(zhì)效的真切期盼。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立化解行政爭議的意識(shí)，針對(duì)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，積極推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

二、探索行政爭議實(shí)質(zhì)性化解多元化路徑的現(xiàn)實(shí)需求

（一）實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題的客觀要求

人民法院在行政訴訟中通過對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利、化解爭議的目的，三者是有機(jī)統(tǒng)一的整體，共同構(gòu)成行政訴訟的立法精神，符合司法審查的監(jiān)督規(guī)律。在行政訴訟的具體運(yùn)行過程中，相當(dāng)一部分案件的實(shí)際監(jiān)督效果與應(yīng)有狀態(tài)相去甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄭州市檢察機(jī)關(guān)2020年辦結(jié)的行政訴訟監(jiān)督案件中，因行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”而申請行政檢察監(jiān)督的案件占比達(dá)48.9%。此類案件大多被法院以案件超過起訴期限、行政行為不具有可訴性、不屬于行政訴訟受案范圍、主體不適格等為由裁定不予受理或裁定駁回起訴，案涉行政爭議一直未能進(jìn)入實(shí)體審理階段，程序一直“空轉(zhuǎn)”，極易形成“訴訟拉鋸戰(zhàn)”，不僅浪費(fèi)了司法資源，也給當(dāng)事人帶來了訴累，徒增大量社會(huì)矛盾。行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題凸顯出行政訴訟制度在爭議化解方面的缺位與不足，這既有制度設(shè)計(jì)的因素，也有司法實(shí)踐中的困難。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作正是檢察機(jī)關(guān)立足監(jiān)督職能，以“監(jiān)督權(quán)力”和“保護(hù)權(quán)利”為出發(fā)點(diǎn)，最終落腳于“爭議化解”的創(chuàng)新舉措。檢察機(jī)關(guān)可以通過該機(jī)制，充分發(fā)揮自身監(jiān)督者的定位優(yōu)勢，繞開“程序空轉(zhuǎn)”的窠臼，瞄準(zhǔn)行政爭議的核心問題，解決困擾群眾的長期難題，提供行政檢察的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，以實(shí)際行動(dòng)踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

（二）實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是做實(shí)行政檢察工作的重要路徑

2018年，我國對(duì)檢察制度進(jìn)行了重要改革，形成了“四大檢察”的新格局，行政檢察作為“四大檢察”的重要組成部分，迎來了發(fā)展的重要契機(jī)。隨著改革的推進(jìn)，市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)民行部門一分為二或一分為三，形成了新時(shí)代下的行政檢察部門、民事檢察部門、公益訴訟檢察部門。在一定程度上，這也導(dǎo)致行政檢察是在人員配置、專業(yè)素質(zhì)、工作實(shí)效等方面仍然存在一定短板。一方面，行政檢察隊(duì)伍建設(shè)較為薄弱。與改革前的民行處相比，大部分基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察仍被劃歸為一個(gè)部門，行政檢察辦案組大多一至二人，甚至有的基層院僅有一名員額檢察官承擔(dān)民事、行政、公益訴訟三項(xiàng)檢察工作，不堪重負(fù)。另一方面，行政訴訟監(jiān)督案件“案多人少”現(xiàn)象較為突出。受行政訴訟立案登記制改革影響，行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量大幅增加，日常的案件辦理占據(jù)了行政檢察人員大部分精力與時(shí)間。而行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作恰恰是當(dāng)下行政檢察在創(chuàng)新中發(fā)展、在發(fā)展中完善的有力舉措，通過將改革的“勢能”轉(zhuǎn)化為做實(shí)行政檢察的“動(dòng)能”，堅(jiān)持上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)一調(diào)配下級(jí)行政檢察人員，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)隊(duì)伍資源共享共建，以多級(jí)聯(lián)動(dòng)形成化解合力，既有助于短時(shí)間內(nèi)切實(shí)提高隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平，又可以推動(dòng)行政爭議化解工作真正落地見效，為做實(shí)行政檢察工作貢獻(xiàn)智慧與力量。

（三）實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是行政檢察聽證的發(fā)展方向

1995年《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（以下簡稱《試行規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定可視為行政檢察聽證制度的雛形。《試行規(guī)則》第13條規(guī)定“人民檢察院審查民事、行政案件，可以根據(jù)案情或者當(dāng)事人的申請，決定聽取當(dāng)事人陳述”，由此可知行政檢察聽證制度的最初目的或功能是通過為各方當(dāng)事人提供意見表達(dá)平臺(tái)以查清案件事實(shí)。隨著中國法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，部分地方檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，探索通過公開聽證“化解矛盾糾紛”。2019年，最高檢開展部署了“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，實(shí)施方案中將公開聽證明確為開展此項(xiàng)工作的重要方式之一。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中逐步賦予了聽證另一重要功能，即“促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”。但行政訴訟案件中雙方當(dāng)事人矛盾往往尖銳對(duì)立，行政爭議又呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)僅僅依靠聽證制度有時(shí)難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。部分檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，以公開聽證為抓手，不斷豐富化解手段，進(jìn)而在“對(duì)癥下藥”的基礎(chǔ)上，多措并舉化解行政爭議。2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條對(duì)該經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)提升，表明此項(xiàng)工作不僅需要發(fā)揮行政檢察聽證制度的功能作用，更需要以此為基礎(chǔ)探索實(shí)踐多元化路徑。

三、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解多元化路徑的探索

（一）堅(jiān)持辦案主體上下聯(lián)動(dòng)

每一個(gè)行政爭議在一定程度上而言均是獨(dú)一無二的，這就要求實(shí)質(zhì)性化解行政爭議不能“單打獨(dú)斗”，要注重發(fā)揮當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)熟悉當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、便于開展工作的優(yōu)勢，建立檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案，形成化解行政爭議的合力。憲法第137條、《人民檢察院組織法》第10條第2款均規(guī)定了上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這為辦案主體多元化提供了充分的規(guī)范依據(jù)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)爭議化解實(shí)際情況與需要，統(tǒng)一調(diào)配下級(jí)行政檢察人員協(xié)助爭議化解，或者以組建聯(lián)合化解辦案組的的方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。同時(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)化解工作的指揮、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)，對(duì)社會(huì)影響較大、重大復(fù)雜疑難案件的化解提供相應(yīng)支持，可以通過掛牌督辦、提級(jí)化解的方式促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。與此同時(shí)，還要建立健全本級(jí)檢察機(jī)關(guān)各部門間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，突破業(yè)務(wù)屏障，積聚化解內(nèi)力，切實(shí)將行政爭議予以實(shí)質(zhì)性化解。

（二）促進(jìn)參與主體協(xié)調(diào)配合

檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議過程中應(yīng)當(dāng)立足監(jiān)督職責(zé)，在監(jiān)督與支持并重中堅(jiān)持依法治理與源頭治理相結(jié)合。行政爭議的紛繁復(fù)雜性、行政程序以及行政訴訟制度的專業(yè)性，都給檢察機(jī)關(guān)化解行政爭議帶來了不小的難度與挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)在開展此項(xiàng)工作時(shí)，要注重“借力”，以行政機(jī)關(guān)和法院的專業(yè)優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，注重與兩者的溝通協(xié)調(diào)與配合互動(dòng)，聚力構(gòu)建“一府兩院”協(xié)同機(jī)制，深入推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。［2］參見楊建順：《用好行政檢察權(quán)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，《檢察日報(bào)》2020年7月29日。一是成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)執(zhí)法部門和法、檢兩院作為成員單位，建立聯(lián)席會(huì)議、案情通報(bào)等機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決疑難、復(fù)雜行政爭議案件。二是成立行政爭議調(diào)解中心，可由司法局（法制辦）、法院、檢察院共同參與，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全完善以人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解、檢察調(diào)解為主要內(nèi)容的“大調(diào)解”工作體系，把行政爭議化解貫穿訴前、訴中、訴后各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）探索化解方式多管齊下

首先，充分發(fā)揮行政檢察聽證實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的優(yōu)勢。2019年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成后，鄭州市檢察機(jī)關(guān)就84件行政訴訟監(jiān)督案件舉行了公開聽證活動(dòng)，其中化解行政爭議73件，聽證化解率達(dá)86%。檢察機(jī)關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，依法積極組織公開聽證活動(dòng)，通過提高當(dāng)事人對(duì)辦案程序的參與度、發(fā)揮聽證員客觀獨(dú)立的特有優(yōu)勢，以公開促公正、贏公信，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

其次，多措并舉實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。一是深入推進(jìn)完善專家咨詢制度。進(jìn)一步豐富行政專家咨詢委員庫，借助專家智慧對(duì)疑難復(fù)雜案件提供專業(yè)指導(dǎo)和理論論證，以權(quán)威公正助力行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。二是注重走訪說理。改變“坐堂問案”的傳統(tǒng)辦案模式，從“被動(dòng)受案”向“主動(dòng)化解”轉(zhuǎn)變［3］參見曹建章、張?jiān)矗骸稒z察視野下行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的監(jiān)督路徑》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第2期。，適時(shí)走近人民群眾，在傾聽訴求、釋法說理中獲得當(dāng)事人的理解與信任，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。三是依法監(jiān)督促調(diào)。對(duì)于符合監(jiān)督條件的案件，依法及時(shí)提請抗訴、抗訴或提出再審檢察建議，并注重用好跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)時(shí)跟進(jìn)了解案件審理情況，防止“一抗了之”，通過監(jiān)督法院糾正錯(cuò)誤生效裁判，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。若法院裁判正確且行政行為違法，檢察機(jī)關(guān)要在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，依法通過提出檢察建議的方式，“穿透式”監(jiān)督行政機(jī)關(guān)撤銷損害當(dāng)事人合法權(quán)益的違法行政行為。四是積極以“調(diào)解”促“化解”。對(duì)于符合法律規(guī)定的行政賠償或補(bǔ)償案件、行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件以及行政協(xié)議案件［4］參見行政訴訟法第60條，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。，在遵循自愿合法的原則下，檢察機(jī)關(guān)可以依法引導(dǎo)申請人和行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解或和解化解行政爭議。五是探索公開宣告機(jī)制。在案件不符合監(jiān)督情形時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人公開宣告并送達(dá)不支持監(jiān)督申請決定，進(jìn)一步釋法說理，做好息訴罷訪工作。六是妥善運(yùn)用司法救助助力爭議化解。對(duì)于訴求具有一定合理性且生活確有困難的申請人，在其訴求無法通過法律途徑予以實(shí)現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要“應(yīng)救盡救”，通過司法救助引導(dǎo)申請人息訴息訪，并積極協(xié)調(diào)民政救濟(jì)、社會(huì)救助，解決當(dāng)事人的實(shí)際生活困難，防止因案致貧。七是發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的優(yōu)勢。適時(shí)向黨委及其政法委、人大報(bào)告行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作進(jìn)展以及工作中的困難和問題，借助黨委、人大支持破解爭議化解難題。

（四）實(shí)現(xiàn)化解效果有機(jī)統(tǒng)一