生態環境損害懲罰性賠償的若干問題

● 陳 輝 藍天辰 蔣新林/文

民法典構建的環境損害懲罰性賠償制度有助于打擊環境污染行為，彌補環境損害賠償的不足。民法典第1232條對環境損害懲罰性賠償規定的“被侵權人”與1229條規定“他人”的主體范圍是否一致并不明確。同時，對于“相應的”懲罰性賠償的具體標準和數額的不確定也給司法實踐帶來巨大的挑戰。結合法律規定及實踐案例爭議焦點，該制度司法適用中需要重點關注幾個問題，即環境損害懲罰性賠償提起的適格主體、環境損害的量化、懲罰性賠償金額的計算標準、懲罰性賠償的構成要件。

一、環境損害懲罰性賠償提起主體之爭

從環境損害糾紛提起的主體來看，既包括一般的民事主體，還包括國家規定的機關或者法律規定的組織如檢察機關、相關公益組織以及地方政府。對于環境損害懲罰性賠償的提起主體認定方面存在著較大爭議。

（一）環境損害懲罰性賠償提起的可能主體

從我國現行的相關法律以及政策規定來看，環境損害的損害類型主要有人身損害、財產損害以及生態環境損害三種。［1］參見李丹：《環境損害懲罰性賠償請求權主體的限定》，《廣東社會科學》2020年第3期。對于一般民事主體來說，可以就人身損害、財產損害提起訴訟，要求侵權人承擔賠償責任。對于生態環境損害來說，可以由相關機關或者組織提起公益訴訟。對于污染環境、破壞生態所造成的損害由經授權的地方政府提起環境污染侵權賠償訴訟即生態環境損害賠償。

1.一般民事主體。生態環境本身具備特殊的公共性以及非獨占性的特點，環境權難以成為一般民事主體的權利客體。對于一般民事主體來說，只有環境損害行為對其個體的權益造成實質性損害，抽象的環境利益轉化為具體的個體人身權、財產權受到損害，才能夠要求相應的侵權人承擔侵權責任。一般民事主體在提起環境損害賠償的基礎上，是否能夠基于自身的人身權、財產權受到損害的嚴重程度而提起懲罰性賠償，值得商榷。

2.國家規定的機關或法律規定的組織。根據相關法律規定，檢察機關以及法律規定的社會組織可以提起環境民事公益訴訟，保障環境公共利益。從規定的公益訴訟的具體范圍來看，屬于一種環境利益的救濟，是對環境損害的一種保守性制止，不包括一般民事主體受到的人身、財產損失。環境公益訴訟的目的在于對環境損害行為的制止，環境生態的修復以及防控損害發生及擴大的風險。從功能上來看，環境民事公益訴訟是對生態環境的一種被動性保護機制，這與環境損害懲罰性賠償制度的懲處與預防目標相契合。同時，民法典以規定具體內容的形式明確了環境民事公益訴訟的賠償范圍，因此檢察機關宜作為環境損害懲罰性賠償的提起主體。

3.授權的地方政府。生態環境損害賠償相關制度對賠償的權利人進行了明確，包括省級及市地級政府。同時對不適用的情形進行了明確，如涉及一般民事主體的個人人身傷害、個人和集體的財產損失適用侵權責任法等法律規定。從環境損害賠償訴訟角度，授權的地方政府是適格的主體，從環境損害懲罰性賠償角度，授權的地方政府也應是適格的主體。

（二）環境損害懲罰性賠償的適格主體

有學者認為一般民事主體的請求權基礎是環境私人利益，檢察機關或法律規定的社會組織以及地方政府請求權的基礎是環境公共利益，環境損害懲罰性賠償制度的設置目的在于強化對私人利益的保護，因此環境損害懲罰性賠償的請求權主體應當是一般的民事主體。［2］參見王樹義、劉琳：《論懲罰性賠償及其在環境侵權案件中的適用》，《學習與實踐》2017年第8期。還有學者認為，環境民事公益訴訟中應當適用懲罰性賠償制度，增加對違法者的懲處，強化威懾力，補充環境損害修復賠償。［3］參見彭曉霞、周伯煌：《“懲罰性賠償”在環境民事公益訴訟中的適用》，《中國環境管理干部學院學報》2019年第4期。環境損害是對公共利益和國家利益的損害。［4］參見肖建國：《利益交錯中的環境公益訴訟原理》，《中國人民大學學報》2016年第2期。在一般民事主體人身、財產損害賠償中，側重于對被侵權人的損害填平，即損益相當，因此一般民事主體不宜提起環境損害懲罰性賠償。綜合來看，環境損害懲罰性賠償的適格主體應當是檢察機關或經授權的地方政府，理由如下：

第一，懲罰性賠償的公法性。一般民事侵權的損害賠償的目標是填補受害人的損失，而懲罰性賠償是在補償性賠償的基礎上，所產生和發展的另外一種責任承擔形式。［5］參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。生態環境損害懲罰性賠償制度的設立目的在于加大對環境違法行為的懲處，進一步遏制環境違法行為的發生，具有一定的行為指引作用，類似于刑法與行政法的指引功能，具備一定的公法性。懲罰性賠償遏制作用能增加侵權成本，制約行為人的行為。私法上的責任一般不具有懲罰性，是法律要求行為人對受害人的損失進行完全補償。［6］參見曾世雄：《損害賠償法原理》，中國政法大學出版社2001年版，第16頁。環境損害懲罰性賠償制度設計類似于公益訴訟，有別于一般的民事損害賠償。

第二，懲罰性賠償的限定性。對于生態環境損害來說，造成嚴重后果的應當是對生態環境的本身，而不是具體民事個體的人身、財產損害后果。同時，在環境污染和生態破壞方面，能夠造成嚴重后果的類別是限定的。懲罰性賠償是一種額外附加義務，應當進行明確的限定適用。由檢察機關或授權的地方政府作為懲罰性賠償請求權主體能夠有效限定提起范圍與數額，避免權利的濫用。

第三，懲罰性賠償的補償性。不同于一般侵權行為，環境損害侵權行為對于生態環境的損害具有復雜性、復合性、長期性，甚至不可逆性，造成的損害后果也往往難以準確有效估計。在重大環境污染事件發生后，地方政府需要組織大量的人力、物力進行損害控制和環境修復，同時在之后的很長一段時間內都需要進行持續性的修復投入。政府的這種訴權是其管理權（義務）的延伸。［7］參見尹哲：《生態環境損害政府索賠權的優化適用》，《沈陽大學學報（社會科學版）》2019年第21期。以檢察機關或授權的地方政府作為環境損害懲罰性賠償的提起主體，能夠有效補償環境損害治理，具有合理性與正當性。

二、環境損害的量化及懲罰性賠償金額確定

在環境損害類案件中，如何有效認定生態環境損害的事實并對損害結果進行量化是司法實踐的重點和難點。生態環境本身具備一定的自凈功能，對生態系統及環境要素的實質損害難以完整評價。同時損害的量化決定了后續懲罰性賠償的基數以及金額確定等問題。

（一）環境損害的量化

在環境損害賠償訴訟案件中，司法實踐的處理主要有以下特點：在事實真偽難以確定時，依賴基礎事實與推定事實之間的或然性常態聯系來推定、認定相關事實。［8］參見張海燕：《推定：事實真偽不明困境克服之優位選擇》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2012年第2期。進行推定更多依托社會生活的檢驗，而非科學實驗的有效驗證。［9］參見劉鵬飛：《推定相關概念的基本結構研究》，《法律適用》2013年第7期。在水污染等生態環境具備一定自凈能力的環境損害案件中，通過行為人的行為而非具體損害結果來證明和認定損害事實的發生。對于生態環境損害的數額認定方面依賴相關評估機構出具的評估報告。在損害結果的量化方面，通過資源等值分析方法評估生態環境損害，對具體數額認定采用類比的方式計算。在修復方面，根據需要選擇替代性修復的生態恢復工程措施。［10］參見王小鋼：《生態環境修復和替代性修復的概念辨證——基于生態環境恢復的目標》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2019年第1期。

（二）環境損害懲罰性賠償金額的確定

在認定構成環境損害，確定環境損害賠償金額的基礎上，可以考慮是否提起環境損害懲罰性賠償請求。圍繞生態保護的核心，懲罰性賠償應當是補充性、遏制性的，賠償權利人不能藉由懲罰性賠償而獲得額外的利益。懲罰性賠償金雖然是懲戒性的，但也必須罰當其過，即懲罰性賠償的確定應當研判侵權人的具體行為與造成的實際后果。在環境損害懲罰性賠償金額的確定方面，需要考量具體的相關影響因素，設定科學的計算方式與具體的使用途徑。

1.考量相關因素。環境損害懲罰性賠償涉及的具體環境損害、修復、功能損失等方面的情況較為復雜，需要具體考量相關因素。首先，提起環境損害懲罰性賠償的目的不是維護自身的權益而是維護所在地區的自然環境權益，懲罰性賠償的確定就應當以具體的環境公益保護為主。其次，在環境損害中，侵權人可能會面臨相應的刑事或者行政責任，行政責任本身具備一定的懲罰性和威懾性。［11］參見譚冰霖：《環境行政處罰規制功能之補強》，《法學研究》2018年第4期。需要分析其責任承擔與義務履行情況，再綜合考量懲罰性賠償的必要與具體限度。再次，懲罰性賠償的確定需要考量相關磋商的進程與效果，侵權人的實際態度等，從而達到快速修復受損環境公益的目的。最后，環境損害懲罰性賠償應當考慮當地的經濟因素與侵權人的經濟狀況，避免因懲罰性賠償相關企業難以承擔導致經營困難甚至破產。

2.設定科學的計算方式。從懲罰性賠償金額的計算方式來看，目前司法實踐中有多種不同的方式。主要有以下幾種類型：一是由法律規定具體的計算標準，只能按相關標準進行計算；二是進行彈性限定，可以在一定上限和下限的范圍內確定具體的計算標準；三是完全的自由裁量。在環境損害案件中，目前沒有對相應的懲罰性賠償標準進行明確的限定。需要根據具體的案件情況，考量具體的影響因素，綜合確定環境損害懲罰性賠償的計算比例。

3.限定具體的使用途徑。不同于一般民事主體申請的侵權損害賠償，環境損害懲罰性賠償不僅具有懲罰性還具備公益性、補充性，應當限定其具體的使用途徑。在實際的使用方面，懲罰性賠償應當環境污染治理和長期生態環境修復的補充資金。環境損害懲罰性賠償金的最終目的是使得受損的生態環境獲益，重新達到或恢復到原有的、正常的環境標準。

三、環境損害懲罰性賠償的構成要件

環境侵權責任有別于一般侵權責任的構成要件，設立無過錯責任及因果關系舉證責任倒置規則，有效彌補受害者與污染者地位的不平等性。［12］參見張新寶、汪榆淼：《污染環境與破壞生態侵權責任的再法典化思考》，《比較法研究》2016年第5期。環境損害懲罰性賠償有著嚴格的適用條件，在主觀過錯方面要求為故意，在客觀結果方面要求造成嚴重后果，在行為要件方面要求違反相關的法律禁止性規定。

（一）主觀故意

主觀過錯條件是環境損害懲罰性賠償適用的首要條件。因懲罰性賠償的懲罰性、教育性等，侵權人主觀惡性決定了懲罰性賠償的適用。主觀過錯按照程度大小可以依次排列為故意、重大過失、一般過失，環境損害懲罰性賠償的主觀過錯條件應為故意或重大過失。這實際上加大了環境損害懲罰性賠償的適用范圍，加重了侵權人的負擔。主觀過錯條件為故意，實質上是對環境損害懲罰性賠償適用的嚴格限定，同時并不放松對環境損害行為的懲戒。

（二）結果條件

環境損害懲罰性賠償適用的結果條件為“造成嚴重后果”，對于如何界定嚴重后果的程度及范圍存在一定的爭議。造成嚴重后果包括造成他人死亡、健康嚴重受損等傳統民事侵權結果，以及環境遭受了較難恢復的損害。綜合保護一般民事個體的法益和生態環境的價值與環境損害懲罰性賠償制度的設計目的相偏離。環境損害懲罰性賠償制度設計的目的在于保護生態環境利益，對于一般民事個體的權益應當遵循損益相當的原則，不能適用懲罰性賠償，其遭受的法益侵害結果不能作為環境損害懲罰性賠償適用的結果條件。因此，環境損害懲罰性賠償的結果條件的范圍應限定在生態環境遭受嚴重損害。

（三）證明方式

在生態環境損害案件中通過行為人的行為而非具體損害結果來證明損害事實的發生加重了行為人的舉證責任。在環境損害案件中，采用舉證責任倒置的證明方式是基于生態環境損害的特殊性。環境污染行為往往具體隱蔽性、突發性和跨域性等，損害結果的發現往往是損害行為發生較長時間之后，且生態環境自身具備一定的污染轉移、生態自凈特征，由受害方承擔因果關系的舉證責任顯然不合適。受害人只需證明行為人實施了環境污染行為，發生了環境損害的事實，行為人基于對自身利益的維護會對不承擔責任、減輕承擔責任或不存在因果關系積極進行舉證。