村民自治中的軟法之治

王 星

(山西農業大學 公共管理學院， 山西 晉中 030801)

“鄉村振興戰略”已成為推進鄉村治理體系發展的重要目標， 十九大報告提出了集自治、 法治、 德治于一體的總體要求， 在這一總體要求的指導下， 鄉村治理迫切需要向現代化的局面發展。 針對我國鄉村熟人屬性強、 村民法律意識相對淡薄、 空巢化老齡化等情形， 鄉村治理應實現治理中的多方平衡。 軟法作為一種非強制性的公共治理模式， 本身具備高度自治性、 民主性、 靈活性等優勢， 不僅能夠充分維護鄉村治理的平衡問題， 還有利于推動鄉村治理現代化的發展， 符合集“三治融合”于一體的總要求。

1 軟法與村民自治的關系

軟法理論研究興起于20世紀后半期， 軟法與硬法相對而言， 是指不需通過立法機關制定， 主要由各方通過共同溝通、 協商等途徑確立， 且不依賴國家強制力實施的規范。 我國學術界對于軟法理論的關注， 伴隨著國民社會化程度的提升， 對于選擇有效社會治理途徑的探討而展開。 可以說， 軟法治理是一種非強制的公共治理模式， 更傾向于體現自治精神， 它體現出上下互動的過程： 即政府、 非政府組織以及其他社會主體通過構建協商式的伙伴關系， 采用激勵、 調解等柔性手段， 處理社會公共事務。[1]作為一種不依賴國家強制性的治理模式， 軟法治理通過柔性手段彌補了硬法治理中的僵化模式， 可以調節硬法治理所不能觸及的細節關系， 有效促進了治理模式現代化發展， 豐富了治理模式的內涵。 因此， 在鄉村治理過程中， 實現集“三治融合”于一體的治理模式不僅需要強有力的硬法規范， 同時， 也需要軟法規范的補充作用。

國家民主化的推進和農村經濟體制的轉變， 促使村民自治制度取代人民公社化制度快速普及起來， 作為農村民主政治建設的核心內容， 村民自治成為一種新的鄉村治理模式， 其主要內容是廣大農民群眾直接依法行使自己的權利。[2]我國農村地區幅員遼闊， 人口較多， 地區發展差距較大， 通過村民自治制度可以使村民作為決策者， 親自參與自己關系密切的事務， 維護基層群眾的利益， 實現有效的基層社會治理。 村民自治制度將軟法治理方式在農村社會付諸實踐， 加強了農村生活的法治化程度。 在鄉村治理的進程中， 軟法作為一種非強制性的公共治理模式本身具備高度自治性、 民主性、 靈活性等優勢， 不僅能夠充分維護鄉村治理中法律與習俗文化平衡的問題， 更有利于推動鄉村治理現代化的發展。

軟法治理在村民自治中的主要表現形式有兩種。 一種是村規民約。 在鄉村治理的過程中， 通常會依據村民約定俗成的規范處理相關事務。 根據《村民委員會組織法》規定， 村集體依據法律法規和各項政策制度， 參考當地風俗習慣， 制定社會規則協助村民實現決策和管理。 在村民自治中， 村規民約作為軟法治理的重要表現形式,有效補充了硬法治理在村民自治中的漏洞， 充分體現了法治精神。 另一種是村民自治章程。 一方面， 與村規民約相比， 村民自治章程具有更強的體系性和規范性， 廣泛地涵蓋了包括經濟、 道德、 組織等各方面； 另一方面， 與國家法律法規相比， 村民自治章程通常是經過村民廣泛的民主協商制定而成， 充分體現村民自主性， 是村民自治事務的內部調整規范， 有助于村民實現參與決策、 相互監督的民主功能。 村民自治章程具有軟法的獨特性質， 實現法律許可范圍內村民的充分自治， 為村民自治提供了民主基礎與引導性作用， 充分彌補了村民自治過程中硬法治理所不能涉及的領域， 豐富了村民自治的內容。

2 軟法治理在村民自治中的意義

2.1 化解社會矛盾， 推進農村治理現代化

根據現代化發展理論， 事物發展的軌跡是否可以預測， 是判斷事物是否達到現代化的重要標準之一。[3]198我國基層鄉村治理的現代化進程與西方民主現代化進程不同， 就村民自治制度而言， 受起步較晚與跨越式發展的影響， 這一現代化進程呈現出由各種曲線交錯而成的開放式平面型軌跡， 不同發展階段之間的界分不明顯。 同時， 我國農村治理現代化面臨著不同文明習慣的矛盾和挑戰。 軟法可以最大程度地化解這些矛盾， 在軟法治理的影響下， 誠實守信、 締約自由等社會契約基本原則， 以及包容、 平等、 協商、 民主等現代化觀念更容易得以實行。 在村民自治中， 加強軟法治理的地位與功能將有利于普及契約基本原則與道德觀念， 協調各方的矛盾與沖突， 建設多元和諧的民主自治格局， 進而推動我國農村的經濟、 社會、 法律等各方面全面協調發展。

2.2 優化治理效率， 節約鄉村治理成本

鄉村作為基層社會生活單位， 遇到糾紛不能簡單地推向基層司法部門。 如果一切糾紛都采取法律手段解決的話， 需要村民基本了解法律規則、 基層法律工作者后備充足， 同時， 還需確保村民之間的糾紛能夠得到有效解決。 為此， 政府必將花費大量的社會資源， 這將導致社會公共資源的不合理利用。 與此同時， 受到中國人情社會特質以及農村熟人社會的影響， 對訴訟的不了解使得村民普遍存在“排訴”心理， 面對糾紛村民通常會選擇訴訟以外的協商方式處理。 因此， 軟法治理的存在與發展是適應村民自治需要的必然選擇， 作為村民自主自愿共同建立的治理模式， 村民往往會加強自身的自我約束， 不僅能夠利用內部資源高效解決糾紛， 還能有效從源頭減少糾紛的產生， 有利于優化鄉村治理效率， 節約鄉村治理成本， 建設和諧村民自治格局。

2.3 促進多元共治， 激發治理活力

在村民自治制度的發展過程中， 治理主體較為單一的問題始終存在。 隨著農村社會的發展， 由鄉政府、 鎮政府、 村委會長期作為主要治理主體的局面已經不能滿足農村社會對于村民自治主體擴展的需求， 鄉村治理主體應當包括除鄉鎮政府與村委會之外的農村社會組織、 農業新型經營主體等。[4]隨著市場經濟的不斷發展， 多元主體之間會產生新的利益分配訴求、 新型管理組織形式以及類型各樣的民間糾紛。 如果新興主體自主參與、 協調各方利益， 不僅可以滿足它們近距離接觸村務治理的要求， 還有利于各主體從不同角度共同協商確定治理細則， 既可以兼顧各方利益訴求， 最大化發揮內部資源， 又能從源頭上減少利益糾紛， 激發和諧共治的村民自治活力。

3 軟法治理視角下村民自治存在的問題

3.1 村民參與程度低

當前， 村民對于村務決策參與程度普遍較低。 一方面， 多數農村存在著空巢老人與留守兒童的現象。 由于農村地區經濟較為落后， 年輕勞動力通常會選擇外出務工， 剩余的村內居民普遍不具備積極參與村務治理工作的意識和能力； 另一方面， 受到傳統宗族觀念的影響， 一些村民對于“共同體”概念缺乏認識， 權利義務意識淡薄， 參與村務管理的積極性不強。[5]村民對于權利的被動接受導致了村干部等固定群體擁有較大的事務決策權， 軟法的存在形同虛設， 無益于實現真正的自治與民主。

3.2 軟法治理主體不清

在當前的中國農村中， 熟人社會、 宗族觀念依舊是意識形態的主流趨勢。 面對權利， 一些村民往往習慣性放棄， 鄉村治理的主體仍局限于政府、 村委會以及村里具有一定威望的人。 同時， 在幾個主要村民自治組織之間， 存在著權益范圍劃分不明確、 人員組成不符合規范的問題， 在本應該作為決策、 監督的村民會議與負責執行的村民委員會之間， 權力的界限也十分模糊。[6]在自治過程中， 占據重要地位的監督環節卻成為村民自治中最薄弱的一環。

3.3 軟法制定缺乏程序性

在實踐過程中， 由于基層自治組織與普通村民的地位不平等， 往往會導致他們之間缺乏良性溝通， 反而過分依賴政府決策， 通過政府直接制定出村民自治的相關規范， 這就相當于剝奪了村民自治的權利。 在軟法規范制定的過程中， 由于參與主體缺乏程序意識， 或程序本身不完善都將導致治理缺乏實效。[7]不恰當的程序不僅導致村民無法真正參與自治過程， 還將導致村民不了解、 不熟悉軟法治理的規范， 使規范僅僅停于文字， 流于形式。

3.4 軟法與硬法之間缺乏協調機制

受封建文化的影響， 多數村民的思想觀念較為落后， 村民自治過程中， 軟法和硬法之間發生沖突在所難免。 軟法與硬法之間的沖突與二者之間缺乏銜接協調有密切關系。 相對于城市而言， 法律在農村的被認同程度更低， 甚至于一部分村民對于法律依舊持抵觸排斥的態度， 他們更愿意以一種妥協或恣意的態度來解決問題。 這樣有可能導致軟法在治理過程中違背法律精神與原則， 更不利于村民自治制度的發展。

4 村民自治制度在軟法治理背景下的完善措施

4.1 提升村民參與程度

提升村民參與自治的積極性是促使軟法治理充分發揮作用的關鍵。 推動現代化治理方式需要每一位個體都能夠積極主動參與， 管理村務不僅僅是村委會、 村支部等組織的義務， 更需要每一位村民共同參與其中。[8]面對權利意識淡薄的村民， 相關自治組織應當進行引導與說明， 同時， 結合農村孤寡老人、 留守兒童普遍的情況， 基層自治組織應當盡量避免在大多數人不在村內或者農忙時節進行集體決策協商， 盡可能地確保每位村民的自治權利和個體訴求得以回應。 以此使更多的村民提升對村務管理的積極性， 使得村民在決策過程中提升自身的權利意識， 并在參與過程中提升對軟法治理規范的認同， 更有效地服從軟法規范的管理。

4.2 明確軟法治理的主體

軟法治理主體理應包含村民、 村委會、 村支部以及其他村內組織、 新型經濟體等各主體， 這些主體在村民自治過程中擁有涉及村莊公共資源的各種合法決策權。 不同主體因立場不同， 需求也各不相同， 因此， 在村民自治的過程中會產生一定的利益沖突， 一旦多數群體與少數群體發生沖突， 少數群體的合法權益便無法得到保護， 很有可能產生對個體權益有不利影響的強權性自治。 因此， 明確主體在把握軟法治理時有重要作用。 多元主體不僅會從不同層面和利益角度呈現問題， 同時， 他們也會在自治制度下加強凝聚力， 最終將會作為農村利益的反映者為村民謀取福利。 因此， 在不同情形之下， 村民、 村民委員會、 村民大會甚至是村民自治共同體都可以是村民自治中軟法治理的主體。[9]

4.3 落實軟法制定中程序正當原則

程序正當， 是制定軟法應當遵循的重要程序原則。[10]法治社會致力于程序正當原則的落實， 在鄉土社會實現其價值的過程中， 內容和程序都應成為基層治理的合法性依據。 具體而言， 在鄉土社會制

定規則程序上， 要盡量保證多數村民參與并落實村民異議權和表決權， 在最大程度上保障村民的根本權益。 在各主體參與協商過程中， 我們應完善審議流程、 表決環節并配備專門的人員在各環節進行全面監督， 保證軟法制定程序透明。 各級政府也應對基層自治組織進行科學管理， 保證基層群眾自治組織行使自身的職能， 促進軟法在實踐中的良性運作。

4.4 建立軟法與硬法的有效銜接

在我國基層群眾自治的治理中， 單靠軟法、 硬法都不可取， 這就需要軟法和硬法結合發揮作用。 軟硬法之間主要分為主導與輔助、 分散與整合、 分工與合作三種關系。 在基層實行自我管理的環境下， 軟法和硬法之間的關系應屬于一種主導與輔助關系， 當達到一定條件時， 硬法可以轉化為軟法， 軟法也可以通過國家立法的程序轉化為硬法， 軟法與硬法之間通過立法機制實現整合。 因此， 我們要挖掘軟法的精華， 揚棄村民社會的軟法規范， 通過國家程序將具有現實意義的軟法規范上升為國家層面的法律， 凸顯法律的社會性和規范性， 提升農村治理效果。