《金融穩定法》的核心、意義與改進建議

文/鄭聯盛 編輯/張美思

2022年4月，人民銀行發布《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”），這標志著我國金融穩定立法工作邁出了重大一步。在充分征求意見基礎上，履行相關立法程序后，《金融穩定法》將可能盡快實施，這將為我國金融機構平穩運營、金融系統功能發揮和金融風險應對處置提供制度支撐，為我國金融穩定和金融安全提供法律保障。

《金融穩定法》草案的核心要點

草案共六章四十八條，主要有總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則等內容。草案基于市場化、法治化原則，以期建立一套覆蓋金融風險演進全過程，注重強化金融風險防范、化解及處置功能的法制規范。同時，草案著力壓實金融機構及其股東、地方政府和監管部門等相關主體的分工與職責，明確處置資金的來源和使用次序，細化處置的措施和工具，厘清處置部門與人民法院的司法銜接，并注重強化各類主體的法律責任。

草案著重指出了金融穩定的政策目標。維護金融穩定的目標是保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續發揮關鍵功能，不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經濟的能力，防止單體局部風險演化為系統性全局性風險，守住不發生系統性金融風險的底線。這與全球金融危機后國際社會對金融穩定的政策要求一致。金融穩定是金融體系處于能夠有效發揮其關鍵功能的狀態，同時金融管理部門要具有維持金融功能有效發揮的能力。為此，《金融穩定法》是金融監管部門維持金融系統功能有效發揮的法制保障。

整體而言，草案更加強化風險暴露后的機構處置、機制協調與政策應對。當前草案的政策目標是構建金融風險防范、化解及處置的法律制度。其核心內容主要是第二章金融風險防范、第三章金融風險化解和第四章金融風險處置，特別是第四章金融風險處置下設處置工作機制、處置資金來源、處置措施和工具、司法銜接等四個節。可以看出，草案著力強化問題金融機構的處置工作，以有效防范問題金融機構的風險溢出甚至發生系統性金融風險。這與國際社會強化問題金融機構恢復與處置一脈相承。

《金融穩定法》的重要作用

從國際比較看，系統性金融風險防控和金融穩定立法是全球金融危機后國際社會重要的政策實踐，以宏觀審慎政策框架及金融穩定治理體系為支撐的法律及制度建設是重中之重。在2008年金融危機爆發后，美國強化了系統性金融風險防控及金融穩定立法工作。2008年，奧巴馬政府不斷強化金融業監管，設置系統性金融風險監察委員會，并出臺《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》以及極為嚴格的沃爾克規則。在特朗普政府時期，美國金融監管有所放松，但美國應對系統性金融風險的政策框架、組織機構以及法律體系基本得以保持。非美發達國家中，英國是金融穩定立法完善最典型的國家。金融危機后，英國先后出臺了《2009年銀行法》《2012年金融服務法》《2016年英格蘭銀行與金融服務法》等法律法規，進一步改革其金融治理體系，強化了制度安排，確定了金融穩定、貨幣政策和微觀監管的法定職責、組織體系和政策舉措。此外，德國、日本、澳大利亞、巴西、印度、俄羅斯等也強化了金融穩定法律或制度的設立或修訂。在全球金融危機后，我國對《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》等都進行了修訂，但整體是為了匹配相關機構改革而進行，并未針對系統性金融風險防控進行全局性立法安排。

從內部需求看，內外復雜形勢使我國金融風險暴露更加凸顯，防范化解系統性金融風險任務更加嚴峻，亟待《金融穩定法》為金融風險防范、化解和處置提供法律保障。在新冠肺炎疫情沖擊、中美博弈深化以及內部發展轉型等多重因素影響下，我國國內金融風險呈現加速累積和暴露的態勢，系統性金融風險威脅并未實質性解除。特別是在需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力下，金融部門風險將從時間維度和空間維度加速呈現，宏觀杠桿率高企、地方政府隱性債務、房地產市場風險等內部風險和美聯儲政策變化等外溢沖擊可能相互疊加，可能對金融機構有序經營造成沖擊，倘若處置不當則可能引發系統性風險。通過強化對金融機構特別是問題金融機構的風險防范、化解和處置，將問題金融機構處置的法律保障提至更高層面，是對金融機構運行穩健的扎實保障。同時，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，通過金融穩定立法及實施，也將為境外金融機構更全面、深入地參與我國金融改革開放提供法律保障和政策指引。

從體制機制上，《金融穩定法》將為有效處置綜合經營與分業監管“制度性錯配”提供法律支撐。長期以來，我國金融立法工作持續穩步推進，形成了以《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等為支撐的金融法律體系，為金融業務有效開展、金融機構平穩運行和金融體系功能發揮提供了較為扎實的法律保障。我國金融部門立法基本是以分業監管作為基礎，是一個分業經營與分業監管相互匹配的法律體系，但是，隨著綜合經營或混業經營不斷深化甚至成為主流，這種條線經營和條線監管的模式就難以有效應對混業經營或橫向發展的金融風險，從而出現了影子銀行、資金空轉、監管低效、監管規避、監管套利以及資本無序擴張等問題。這些問題本質上是混業經營與分業監管的“制度性錯配”，是諸多金融風險甚至系統性金融風險的重大威脅，其應對需要具有跨越不同行業、領域和市場的功能性金融法律體系的支撐。2018年4月份出臺的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》及其配套政策，是應對資產管理領域跨界、綜合或混業經營的有效制度規范，這是對混業經營和分業監管“制度性錯配”的一次有效應對，同時也充分凸顯了需要從金融系統整體層面出臺能有效覆蓋金融機構、金融業務以及金融市場等絕大部分領域的金融穩定法律制度。

在金融穩定治理上，《金融穩定法》制訂、出臺和實施是金融治理體系和治理能力現代化建設的基礎保障。在經濟金融風險多發階段，金融機構處置將是一個顯性挑戰，在缺乏統一法律制度安排情形下，各個部門、市場和地方可能各自為政，使問題金融機構處置難以取得真正成效，甚至引發次生金融風險。在金融改革開放、金融風險處置以及金融體系治理中，國內仍然存在改革部門化、治理碎片化、處置被動化、監管運動式等治理體系不健全以及治理能力不完善等問題，這些問題的癥結在于缺乏較為完善的金融法律體系支撐。通過健全金融穩定法律體系，厘清中央政府、監管部門以及地方政府職責，明確金融機構、監管機構、屬地政府以及處置機構等風險防范、化解及處置責任，構建風險沖擊應對特別是危機時刻的協調機制、政策框架和救助體系，有序進行機構恢復和處置，有效統籌內外兩個市場和內外兩種風險，充分保障金融功能平穩發揮，是金融穩定治理的基本保障。

對于金融穩定法律體系改進的建議

草案開始征求意見，是金融穩定法律體系建設的重要進展。在征求意見后，人民銀行等部門可能將會加快推進《金融穩定法》的制訂和出臺進程，使中國金融穩定治理和保障具有更加牢固的制度基礎。從制度完善的角度，筆者認為，草案需要強化統籌以下四個方面的關系。

一是《金融穩定法》與各部門監管法律的關系。《金融穩定法》是立足金融體系整體、具有功能監管屬性、實施金融風險相對統一防范化解及處置的制度體系，對金融機構風險應對及處置是一個必要的制度安排。但是，《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等仍是我國現行有效的金融監管法律，其中也包括了相關的風險防范、化解和處置的法律制度安排。比如，《商業銀行法》第七章接管和終止，本質就是問題銀行的恢復和處置安排，并規定銀行業監管機構決定并組織實施接管及處置，而《金融穩定法》更加強調存款保險基金、行業保障基金市場化法治化處置平臺功能。這就有二者孰先孰后的次序問題，或者哪個部門主導的問題，此外還涉及存款保險基金、行業保障基金的管轄權力和救助義務的匹配問題。對此，筆者認為，《金融穩定法》既然是一部更加強調風險應對及處置的法律，那么應該在技術問題上更加注重與現有法律制度的銜接、對接和再分工問題。

二是《金融穩定法》與其他相關法律、制度建設及完善的關系。其一，在立法理念上應該致力于長期視角、全局視角和宏觀視角，強化機構立法與功能立法相結合，著力提高金融穩定立法的長期適用性。其二，在立法統籌上，應摒棄行業、部門和機構的偏見，致力于構建與功能監管相統一的金融穩定法律，保證不同部門對相同或相似金融業務的統一監管標準。其三，應強化消費者保護立法，著力提高消費者權益保護。相對于金融機構恢復、救助和處置而言，數量巨大的金融消費者保護是一個短板，更需要法律制度的支撐。其四，亟待完善地方金融監管和風險應對的立法。其五，建立金融監管問責的法律規范，通過法律來強化金融監管機構的監督、評估與問責，有序規范金融監管機構的監管行為，嚴格控制監管自由裁量權，嚴格依法監管。其六，注重國內法律與國際法律、標準及準則的銜接問題，比如，金融機構涉及跨境處置時在第二十七條進行了原則性描述，但跨境處置涉及的法律制度更加多元、流程更為復雜，是采用基本范式還是采用“一事一議”需要有事先的研判或準備。

三是法律基礎設施和數據基礎設施的關系。法律制度和數據信息都是金融基礎設施的重要組成部分，發揮差異但又緊密關聯的監督支持功能。金融法律制度能夠有效實施，其重要基礎在于金融監管部門有效獲取金融系統的數據信息。當前，國內金融數據基礎設施具有部門化、碎片化和連通性差等短板，對于金融穩定治理具有一定的約束。未來，經濟金融風險收集、甄別、分析、防范、化解及處置要建立在全國統一金融信息之上。應統一數據標準，形成全覆蓋的綜合信息系統，實現跨部門、跨行業的信息收集、分析與共享系統，建立國家金融數據庫，為金融改革與發展提供大數據支持，為宏觀審慎管理、金融監管協調、重大風險應對和金融穩定保障提供綜合信息支撐。

四是中央監管與地方監管的關系。草案極其關注地方政府的屬地責任，在第一章總則第六條要求地方政府履行本行政區域內金融風險防范化解處置職責，在第二章第十六條規定地方政府不得干預金融機構的正常經營活動和人事任命等事項，在第三章第二十條更是對地方政府提出主動化解風險的五個要求，同時在第四章第二十八條還提出當風險難以化解時，省人民政府要依法動用地方公共資源。此外，草案還在其他地方多處要求地方政府承擔風險防范、化解和處置功能。地方政府在金融風險防范、化解和處置中承擔較大的責任，但地方政府在金融機構日常經營中并沒有監管權，這就造成了地方政府在金融風險處置上存在顯著的權責不對等狀況。在這種情況下，中央監管部門存在過度依靠地方政府或過度施壓地方政府承擔金融防范、化解、處置甚至救助職能的可能性。更為重要的是，地方政府動用公共資源包括財政資金來應對金融風險的法律依據也可能是不足的。為此，《金融穩定法》在規定地方政府金融風險應對責任時要考慮到地方政府的權責匹配，落實行業監管責任以及行業監管部門的風險應對及處置職責，而不能一味強化屬地責任。