農業轉移人口市民化的理論邏輯與現實路徑

李廣艷，盧俊平

農業轉移人口市民化是同工業化、城鎮化水平相關的，一般來說，現代工業的發展在提供了勞動力需求的同時也產生了農村剩余勞動力，推進了農業轉移人口市民化進程，擴展了城市規模；反過來，農業轉移人口在城市就業和生活又促發了新的消費需求，拉動了經濟增長。但在我國市民化進程中，城鄉二元戶籍制度，人為地阻斷了這種人力資源的市場流動，使得我國市民化進程滯后于工業化、城鎮化進程，這就有必要探索二元戶籍制度下我國農業轉移人口市民化存在的問題及對策。

一、農業轉移人口市民化的理論邏輯

農業轉移人口是指原來在農村從事農業生產的人口轉變為在城市從事非農產業的人口。從流動方式來看，既包括已定居城市的農村人口，也包括往返城市和農村的農村人口；從戶籍劃分來看，既包括戶籍仍在農村的農民，也包括部分因征地而失去土地被迫進城而擁有城鎮戶口的城鎮居民。市民化一方面是指人口不斷向城市聚集，并從事非農產業，另一方面是指農民隨著身份地位的轉變，逐漸享有同城鎮居民均等的基本公共服務。綜上，農業轉移人口市民化就是將擁有農村戶籍的農民轉化為擁有城鎮戶口的居民這一過程，具體來說，就是隨著農村生活方式向城市生活方式的轉變，農民在身份地位、福利待遇、生產方式、思維方式、生活質量、價值觀等方面逐漸趨于城鎮居民的一個過程。

（一）從人類歷史的發展邏輯看，農業轉移人口市民化是生產力發展的必然結果

馬克思的唯物史觀以“現實的個人”為邏輯起點，闡述了人們通過物質資料的生產和人自身的生產而不斷滿足人們生存與發展的需求，在這個過程中，生產力的發展改變著人們的生產方式，提高著產業部門的技術水平，決定著人類社會的發展程度。一方面，生產力的發展產生了大量的農村剩余勞動力，而剩余勞動力的產生正是農業轉移人口市民化的前提。隨著生產力的不斷發展，產業技術革命促使傳統經濟向現代經濟轉型，傳統的農業部門受工業化影響，發生了以機器為標志的現代農業生產技術革命，從而提高了農業生產率，使得農村勞動力與土地分離，產生了大量的農村剩余勞動力，為農業轉移人口市民化提供了前提條件。另一方面，在不同的生產力發展階段，人們的價值訴求是不同的。在生產力較低的歷史階段，人們更注重物質生產力的發展，但隨著生產力的不斷提高，人們更多的是追求人自身的發展。新時代國家提出要建設以人為核心的城鎮化，而農業轉移人口市民化的過程就是不斷滿足人自身發展的一個過程。可見，生產力的發展不僅為農業轉移人口市民化提供了前提條件，也對農業轉移人口市民化提出了客觀訴求。

（二）從馬克思主義哲學的邏輯看，農業轉移人口市民化是人的全面發展的體現

馬克思主義最高的價值訴求就是追求人的全面發展，而人的全面發展同樣是農業轉移人口市民化的終極目標。人的全面發展包括需要的充分滿足和能力的全面提高，農業轉移人口市民化的過程就是不斷滿足農業轉移人口對更好生活品質的追求，就是逐漸滿足他們城市化需求的過程，同時人的全面發展必然要求實踐主體（在此特指農業轉移人口）具有較強的綜合素質。農業轉移人口融入城市的能力與其人力資本是成正比的，為了更好地適應城市生活，農業轉移人口或被動或主動地提高自身能力，這也是一個逐漸使自己成為全面的人的過程。

（三）從政治經濟學的邏輯看，農業轉移人口市民化是生產生活方式的辯證統一

政治經濟學是從生產、分配、交換、消費這四個方面來研究人們在生產和再生產過程中的生產關系的，它們之間的辯證關系表現為：生產對分配、交換和消費起著決定作用，分配、交換和消費對生產起著反作用。城鄉差異是自分工之后就逐漸形成的一種不公平的社會現象，“城市已經表明了人口、生產工具、資本、享受和需求的集中這個事實；而在鄉村則是完全相反的情況：隔絕和分散”。［1］城市長期生產資料的集中決定了其資源的分配與消耗均以城市居民為主，而分配消耗的有限性的同時也抑制了生產的積極性，農業轉移人口市民化是有效改善這種病態的生產消費結構、保證更多的人享有生產福利從而拉動內需、促進經營良性循環的有效途徑之一。

二、二元戶籍制度下推進農業轉移人口市民化過程中存在的問題

我國的農業轉移人口市民化進程深受二元戶籍制度的影響，滯后于工業化，從而阻礙了我國城鎮化進程和經濟的發展。具體來說，二元戶籍制度對我國農業轉移人口市民化的消極影響主要體現在退出動力不足、進入制度抑制、融入主體能力缺乏三個方面：

（一）退出動力不足

經濟基礎決定農業轉移人口自愿退出農村的程度。一般來說，經濟條件優越的農民其市民化意愿更強烈。促使農業轉移人口退出農村的經濟動因主要是良好的資本積累和城市較高的工資收入。

首先，對于農業轉移人口而言，先前其資本積累的方式主要是其擁有的對土地的使用權，一是通過土地流轉獲得地租收益，二是部分地區獲得一次性承包地補償收益。我國現行的土地制度是“三權分置”制度，較之前的家庭聯產承包制，新型土地制度改革意在將土地承包經營權主體與經營權主體分離，這就意味著農民可以自由地將土地流轉。另外，多地如重慶、江蘇、湖北等已開展承包地有償退出機制的試點工作，但在具體實踐中，對土地價值的評估并非按照市場價格計算，而是根據土地的肥沃程度、地理位置等由地方評定，這就造成了流轉地租較低、一次性補償收益不高的困境，更多的農民即使以較低的收益將土地流轉也不愿一次性退出承包地，而低流轉收益同樣也對應低資本積累，并不能為農業轉移人口市民化提供較高的資本積累，所以，農業轉移人口更傾向于保留原農村戶籍，繼續擁有農村土地的使用權，這就造成其資本積累的先天不足。

其次，城市較高的工資待遇和更多的就業機會是造成農業轉移人口市民化的直接經濟動因。就業是農業轉移人口進行物質資料生產的前提，是他們在城市長期生存的保障，因此也是市民化過程中農業轉移人口首先要考慮的關鍵性問題。長期實行的二元戶籍制度，固化了我國勞動力市場的二元分割現象，由于農業轉移人口在職業素養方面的先天不足，農業轉移人口能夠出賣的勞動力仍以體力勞動為主，在就業結構上仍以建筑業、制造業、住宿餐飲業等這些二級勞動力市場為主，這些行業較城市其他行業工作環境差、安全系數低、勞動強度高、工作時間長。盡管如此，他們享受就業保障的程度依舊不高，一方面由于他們以高收入為根本遵循，流動性強，另一方面，由于企業自身為了降低經營成本，二者共同作用導致他們與企業所簽訂的用工合同比例較低，這也就直接造成了他們的基本權益得不到保障，拖欠工資現象仍然存在，因此，更多的農業人口完全退出農村定居城市的意愿不高，而是選擇在城市與鄉村之間往返，二級勞動力市場就業造成了農業轉移人口資本后天積累的匱乏。

（二）進入制度抑制

農業轉移人口選擇在城市定居除了對自身物質基礎的考量，同樣注重人自身的發展，即在城市享有同居民一樣的基本公共服務供給政策，共享與居民同等的社會保障制度。目前戶籍制度改革已經取得了階段性成果，取消了常住人口300 萬以下的落戶限制，這不僅降低了農業轉移人口市民化的準入門檻，同時也為公共服務供給制度的改革奠定了基礎。但由于我國的社保制度與戶籍制度深度掛鉤，首先，在具體實踐中，社保福利依舊與戶籍綁定，比如政府提供的保障性住房，如限價商品房、廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房等依舊主要針對本地戶籍人口開放，即使不限制戶籍也只是開放部分類型的保障性住房。其次，在長期二元戶籍制度下，公共服務供給制度已經形成了兩套分離的管理運營體系，這種制度的分離不僅僅是農村與城市之間不同，不同省份之間標準福利也有所不同，甚至同一社保的管理部門也有所不同，這就造成了改革過程中職責劃分不明確、工作銜接不到位，從而使得改革依舊停留在頂層設計層面，損害農業轉移人口的利益。由此可見，無論戶籍制度對農業轉移人口進入城鎮的限制作用，還是社會保障制度對農業轉移人口進入后保障措施的邊緣化政策，都對農業轉移人口進入城市產生一定的抑制作用。

（三）融入主體能力不足

由于我國戶籍制度的限制，農業轉移人口長期被排斥在城市之外，造成了他們生產生活方式單一、教育水平相對落后、技能培訓不足等，使得他們在融入城市的過程中能力不足，面臨著經濟與心理的雙重壓力，主要表現在人力資本積累不足、社會資本構建能力弱兩個方面。首先，人力資本是指農業轉移人口擁有的市民化所需的各種能力的總和，人力資本越高，其市民化能力越強。農業轉移人口長期受制于自給自足的小農生產方式，在農業實踐和教育培訓中積累的生產技能、知識儲備、認知水平、適應信息化的能力、處理問題的靈活性等這些市民化必備的技能都相對薄弱，這直接導致他們在城市生活中面臨著諸如就業信息查詢困難、就業技能欠缺、社交困難等問題，阻礙他們的市民化進程。其次，社會資本是指農業轉移人口擁有的關系網絡，社會資本構建面越廣，其市民化越容易。農業轉移人口本身就是從農村轉移到城市的遷移人口，其關系網的根基自然是在原居住地，轉移至城市后只能通過生活和工作構建新的關系網，但這種關系網是沒有血緣基礎的，而且農業轉移人口生活單一、居住環境差，因此，他們構建的關系網無論是深度還是廣度都較為薄弱。

三、有效推進農業轉移人口市民化的現實路徑

（一）多渠道增加資金收益，建立合理退出機制

農業轉移人口在市民化過程中存在資本積累的先天不足、城市就業的后天抑制，造成農業轉移人口遷移城市的資金匱乏，導致退出動力不足。因此，一是要大力發展生 產力，不斷縮小城鄉差距，實現城鄉資源的平等交換。進一步落實推進“鄉村振興戰略”，不斷提高農業現代化水平，促進鄉村產業鏈的形成，形成公平的城鄉交易市場，使得農業資源以市場價格進行交換，從而在拓寬農業轉移人口經營性收益的同時為其帶來更多的城市投資性收益，從發展的角度根本上解決農業轉移人口資本積累的先天不足。二是要進一步放活土地經營權，增加一次性補償收益。在確保耕地紅線的基礎上，各地方政府應將部分閑置土地進行統計，出臺政策，由市場進行合理配置，可借鑒重慶的“地票”制度，通過將閑置宅基地復墾、公開競價交易、開發商換取同等畝數城市建設用地為補償的模式，不僅提高了農村土地一次性交易的價格，也有利于實現農村土地的規模化經營，同時也有利于城市規模的擴大，增加農業轉移人口的退出收益，為其順利進入城市奠定物質基礎。三是要逐漸形成統一的城鄉勞動力市場服務體系，促進公平就業。將農業轉移人口納入國家就業政策范圍內，與政府績效考核掛鉤，消除就業機會的制度性排斥。此外，政府應與企業共同合作，加強農業轉移人口的就業培訓，提升他們的專業技能，削弱職業選擇的技能限制。

（二）多層次突破制度阻力，確保有序進入體制

農業轉移人口市民化制度抑制的根源在于我國長期實施的二元戶籍制度，但問題的本質卻是與戶籍制度掛鉤的一系列不平等的公共服務供給制度，因此，深化制度改革是確保農業轉移人口順利進入城鎮的必要舉措。一是要深化戶籍制度改革，降低準入標準。依據政策分兩種類型的解決方案：其一，對于取消落戶限制的，要避免因人口的大量涌入而造成社會秩序的混亂，可借鑒重慶的分階段、分群體、分區域的改革思路，鼓勵新生代農民工、大中專畢業生等有強烈市民化意愿的人群先進行轉戶，減少農業轉移人口戶籍存量，然后再按照分級承接的原則，放寬主城區入戶限制，放開市級入戶條件，取消縣級入戶限制，緩解增量。其二，對于繼續實行“積分落戶”的超大特大城市，要精簡“積分落戶”政策，降低準入標準，取消如年齡等積分項目，降低個人素質所占的積分比重，增加社保繳納年限以及居住年限所占積分比重，避免因搶占優秀的人力資本而向高學歷、高收入的人群的政策偏移。二是要剝離戶籍制度的附加利益，回歸戶籍身份識別的初衷。戶籍制度改革應是一個形式與內容并舉的過程，不能局限于居民身份的轉變，要深層次、多方面取消與其相關的利益關聯，將農業轉移人口納入城市保障體系中，打破戶籍對就業、醫療、社會保障、教育、住房等方面的限制，建立統籌城鄉、公平合理的公共服務供給體系。三是要健全完善的社會保障服務機制，建立統一的參保人員信息統計平臺。進一步細化社保轉移續接政策，將工傷保險、生育保險、失業保險同醫療保險和養老保險一樣納入轉移續接的范疇之內，將參保人員的信息進行電子統計，在避免重復參保的同時解決部門交接的困難。

（三）多方面提高主體素質，推進高效融入進程

針對農業轉移人口在融入城市的過程中存在自身人力資本積累不足、社會資本構建困難的現象，一是要加快美麗鄉村建設，拓展農業轉移人口生產生活的空間。因地制宜地發展鄉村產業，積極構建生態宜居的居住環境，有效改善農村的生活環境，促使農業轉移人口有更多機會接觸較多的時代元素，潛移默化地改變自身的思維模式和生活習慣，在融入城市的過渡過程中更快地適應城市的生活方式。二是要繼續加強農村教育培訓投資，提高主體人力資本積累。一方面，以高福利待遇吸引更優質的師資力量投身農村教育事業，并為其配置更優質的教育設施，促使農村教育與時俱進，讓農業轉移人口享有先進的教育教學資源。另一方面，要有針對性地實施農業轉移人口的技能培訓，分群體、分類型、分批次進行有針對性的培訓。三是拓寬主體社會資本積累途徑。提升自身的人格魅力，在人際交往中保持善良真誠的本性，具備巧妙的溝通話術，具有樂觀積極的生活態度；同時積極開展社會組織活動，鼓勵農業轉移人口積極參與諸如公司團建、職工代表大會、社區活動等社會組織活動，增強城市歸屬感與責任感，以主人翁意識真正投身到城市建設和發展中。