關于我國義務教育教師隊伍建設問題、原因與對策研究的思考
——基于中國知網1978—2020年期刊文獻的分析

張 惠，劉曉琴，任 俊*

(1.綿陽師范學院，四川綿陽 621000；2.成都大學期刊中心，四川成都 610066)

改革開放以來，我國義務教育教師隊伍建設取得了顯著成績，為義務教育蓬勃發展注入了強大動力。這期間義務教育教師隊伍經歷了復蘇與發展、改革縱深化、均衡發展等重要過程，是我國義務教育教師隊伍現代化發展的關鍵時期。對于義務教育教師隊伍建設的成績與經驗，學術界有所總結[1],然而對于義務教育教師隊伍建設過程中存在的問題、原因與解決對策的研究不容忽視。下文通過對中國知網(CNKI)1978—2020年刊發的關于義務教育教師隊伍建設問題、原因和對策研究的成果進行分析，以期管窺改革開放以來我國義務教育教師隊伍建設的研究概貌，并作出研究反思。

一、義務教育教師隊伍建設問題、原因及對策研究的四個階段

義務教育教師隊伍建設是學術研究的熱點問題，在中國知網(CNKI)以“義務教育教師隊伍”“義務教育教師隊伍建設”為主題，檢索1978—2020年的期刊文獻，總共獲得了427條期刊文獻記錄。

為了更好地分析義務教育教師隊伍建設的問題、原因和對策研究成果，以改革開放以來國家教師隊伍建設的階段性目標任務為線索，將研究歷程大致劃分為四個階段：恢復時期(1978—1984年)，1978年教育部頒發《關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》(國發[1978]1號)[2]1590和《關于加強和發展師范教育的意見》[2]1648-1650，明確提出中小學教師管理歸屬教育部門負責，并提出要建設一支又紅又專的教師隊伍；初步發展時期(1985—1998年)，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出要建立合格而穩定的教師隊伍，使絕大多數教師能夠勝任教學工作的發展目標[2]2285-2289；進一步發展時期(1999—2009年)，1999年6月《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出優化結構，建設全面推進素質教育的高質量的教師隊伍[3]286-290；深化拓展時期(2010—2020年)，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》頒布，將推進義務教育均衡發展提升為教育發展的戰略方針[4]。學界主要從義務教育教師隊伍的數量、質量、結構、素質、專業發展和待遇保障等方面研究了義務教育教師隊伍建設存在的問題、原因及對策。

(一)恢復時期(1978—1984年)

“文化大革命”結束后，教育領域進行了撥亂反正，重新恢復了教師形象和承認教師職業的地位。大力恢復和發展基礎教育、解決師資嚴重不足問題成為這一時期的努力目標。

1.主要問題。研究發現，這時期存在的主要問題有：一是教師數量嚴重不足，層層拔高使用。改革開放初期，由于師資缺額很大，各省采取層層拔高使用的方式，讓原本教小學的教師改教初中，初中教師改教高中，同時補充大批民辦教師。當時全國小學師資缺額達到60余萬，中學教師缺額高達240余萬[2]1649，全國體育教師就缺大約30萬[5]。某縣14個公社小學教師1 630人，民辦教師占69.2%[6]。某縣小學教師4 900多人，民辦教師占61%[7]。二是教師專業素養較低。有研究顯示，1979年某縣小學教師隊伍中，70%左右的教師掌握不了教學大綱和教材，65%的教師漢語拼音不過關，80%的教師不會珠算、乘法、除法，三分之一的教師沒有能力擔任班主任工作[7]。有調查發現，北京市體育教師中，體育專業出身的教師只占21%[5]。三是教師福利待遇較差。研究顯示，1978年長沙市中學無房教職工占教職工總數的45.5%；小學無房教職工占教職工總數的54%，中小學教職工居住條件差[8]。鞍山市中小學無房教職工占教職工總數的25%[9]。

2.原因分析。導致上述問題的原因有：第一，“文化大革命”的動蕩，造成教育停滯，師資培養中斷，中小學師資嚴重缺乏，供不應求。大量未經嚴格篩選的民辦教師，文化水平勉強夠初中程度[7]，嚴重影響了教育質量。第二，師范院校發展定位不明確，忽視師范生教育實踐。不少師范院校向綜合性大學看齊，沒有附中、附小等實習基地，造成師范生的教育實踐知識缺乏，教學能力不高，教學水平較差[10]。第三，教師社會地位低、經濟待遇差，畢業生從教愿望低。通過對某校體育系學生的調查發現，只有9%的畢業生愿意做中學體育教師[5]。

3.對策建議。研究者提出以下建議：第一，抓好教師職前聘用和職后培訓。為摘掉“教育科盲”的帽子，加強中小學教師進修培訓工作，到中小學開展教育學專題宣講，普及教育科學知識[11]；提高民辦教師教育教學水平，加強工作和表現考核[6]。第二，提高教師社會地位和經濟待遇。繼續落實黨的知識分子政策，提高人民教師的物質生活條件，把人民教師的工資福利、住房條件、生活待遇等實際困難提到議事日程上來，讓他們無后顧之憂地投身教育事業[12]。

(二)初步發展時期(1985—1998年)

在教師隊伍恢復和發展基礎上，普及九年義務教育，建設一支數量足夠、質量合格的義務教育師資隊伍成為這一時期的努力目標。

1.主要問題。研究發現，此階段我國義務教育教師隊伍數量基本飽和，但是存在教師學歷不達標、地域和學科師資分布不均衡、外流嚴重等突出問題。第一，師資隊伍學歷達標率低。1985年，初中教師209.7萬人，其中學歷未達大專的教師占76.6%；小學教師536.9萬人，學歷未達中師或高中的教師占41.5%[13]。第二，地域師資分布不平衡。隨著義務教育規模的擴大，師資缺額擴大，貧困、邊遠地區大量使用代課教師和民辦教師。有研究指出，部分農村區縣義務教育教師隊伍中有近50%系民辦、代課教師[14]。第三，學科師資分布不均衡。在初中師資隊伍中，基礎性、通用性學科教師如數學、物理、化學、語文等基本處于飽和狀態，但音樂、體育、美術、生物等學科師資缺額嚴重[15]。有調查發現，主科教師多，副科教師少[16]。第四，教師外流嚴重，教師隊伍不穩定。調查發現，遼寧省中小學教師平均每年外流2%至3%，每年減少教師約9 000人，而高師、中師每年最多畢業6 000人，分到縣鄉的教師不多，入不抵出[17]。在外流的教師中，青年教師比例大，骨干教師居多，男教師比女教師多。

2.原因分析。導致上述問題的原因如下：第一，教師管理制度不合理，影響從教意愿。中小學教師的地位、待遇與他們的勞動價值和社會貢獻不相稱，教師人事制度不靈活[18]。第二，教育資源配置不均衡導致教師隊伍流動不合理。經濟不發達地區特別是廣大農村地區和偏遠地區教師隊伍數量不足、質量較低、結構也不合理，因而大量聘用初、高中畢業生擔任民辦和代課教師，彌補師資不足。第三，教師培養體系不完善，造成學科專業結構不合理。不少師范院校辦學傾向于向綜合性院?？待R，其專業結構和課程設置與一線教學脫節。有研究指出，師范院校部分專業設置和培養數量與中小學實際需求脫節。在專業結構上，全國數學、物理、化學專業布點偏多，畢業生供大于求。生物、地理、外語及音樂、體育、美術專業布點偏少，畢業生數量難以滿足中小學教學需要。部分師范院校普遍設置較多的非師范專業，影響師范類專業培養質量[19]。

3.對策建議。研究者提出以下建議：第一，加強制度建設，保障教師的權益和待遇。實行教師資格制度，減少學歷不達標教師、民辦教師以及教學能力差的教師的數量；實行教師崗位聘任制及結構工資制，待遇同工作實績掛鉤；在住房、醫療等方面保證教師福利待遇；貫徹執行《教師法》，保護教師的合法權益[20]。第二，職前培養和職后培訓并重。為緩解師資缺額問題，要培養博學多能的新師資，既要保證能充實教學一線，又要遏制層層拔高使用的現象[15]；提高教師培訓的質量，使師資的培養、培訓工作雙軌同步、相得益彰[17]。第三，調整教師學科專業不平衡問題。師資的培養和培訓應該著眼于調整學科專業布局，重點充實短線學科辦學條件，并保證短線學科的師范生分配到位，充實教學一線[15]。

(三)進一步發展時期(1999—2009年)

在基本實現普及九年義務教育的背景下，義務教育教師隊伍數量不足已得到改善，但區域分布不均，結構性矛盾依然突出。優化結構，建設全面推進素質教育的高質量的教師隊伍是加快教育發展的關鍵。中西部農村教師隊伍建設成為研究重點。

1.主要問題。此階段義務教育教師隊伍建設存在的主要問題有：第一，教師隊伍分布不均衡，農村教師嚴重缺編。義務教育教師隊伍在東中西部、城鄉之間存在嚴重結構性矛盾，城市教師超編，農村教師缺編，有的甚至出現一人一校，大量代課教師支撐中西部農村小學的情況[21]。2001年農村普通中學仍有6.5萬名代課教師，小學有51.54萬名代課教師，教師整體素質較低[22]。第二，義務教育教師待遇低，福利保障水平較差，農村教師生活艱苦。農村教師隊伍情況堪憂，存在教師工資拖欠嚴重、數量增長但效益不高等問題，制約農村教師隊伍發展[22]。有調查發現，中西部農村地區教師工資福利偏低，各項福利、待遇和津補貼難以落實，導致教師生活艱苦。特別是貴州、安徽、甘肅、寧夏、四川等省(市、自治區)農村教師工資拖欠、扣減現象仍十分嚴重，編外的代課教師，生存狀況更差[21]。

2.原因分析。義務教育教師隊伍存在的諸多問題是長期、多方面因素累積和綜合作用的結果：第一，教育財政經費投入不足。從2001年開始，我國陸續出臺了以縣級財政為投入主體的教育財政體制，財政薄弱的縣難以支撐應分擔的教育投入。盡管國家和省級政府采取了增加教育專項投入和轉移支付力度等措施，但由于教育經費缺口太大，而各級政府責任又不明確，致使農村義務教育經費短缺[21]，教師工資收入水平偏低，醫療、住房面臨困難，培訓經費缺乏保障等問題突出[23]。第二，城鄉教育資源分布不均，人、財、物資源在“重點學?！奔校瑑炐銕熧Y從非重點學校向重點學校流動。東部、中部和西部區域經濟發展不平衡、城鄉發展不平衡，導致優秀師資由不發達地區向發達地區流動，由農村向城市流動[24]。

3.對策建議。為鞏固“普九”成果，建設一支優質的義務教育教師隊伍，筆者提出了以下對策建議：第一，改革教育投資與經費分配體制，縮減教師收入差距。有學者建議，加快農村教師工資發放制度和人事管理制度改革[22]；國家規定義務教育教師工資最低標準，統一發放，再在全國范圍內進行轉移支付，加強對中、西部貧困地區補貼[25]；設立貧困地區義務教育教師特殊津貼制度，改造薄弱學校，給予政策傾斜和財政投入保障[21]。第二，加強教師培訓及交流工作。以優質教育資源為依托，根據薄弱學校和農村骨干教師的需求開展“菜單式”“一對一、面對面”的崗位實踐培訓，完善教師職后培訓體系，促進教師專業成長[26]。第三，建議修改《教師法》，明確義務教育教師法律身份，確立義務教育教師作為教育公務員的法律地位，實行教育公務員制度[21]。

(四)深化拓展時期(2010—2020年)

全國實現了義務教育全面普及，推進義務教育均衡發展是該時期教育發展的戰略任務，而義務教育均衡的關鍵是教師隊伍均衡。為兼顧教育公平，農村義務教育教師隊伍建設成為研究重點。

1.主要問題。此階段義務教育教師隊伍存在的主要問題有：第一，農村中小學教師隊伍不穩定，流失嚴重。通過對艱苦地區農村學校調查發現，農村地區教師待遇低、生活艱苦，骨干和青年教師流失嚴重，致使部分農村小學出現“留守”教師[27]。第二，農村教師結構不合理、老齡化嚴重。農村義務教育教師數量相對不足與絕對過剩并存，農村偏遠地區教師崗位吸引力低[28]；農村中小學缺乏英語、音樂、體育、美術教師，致使相關課程形同虛設；教師老、中、青年齡結構不合理，老教師多，年輕教師少[27]。此外，教師隊伍建設還面臨教師待遇偏低、結構性缺編、教師權益保障不夠有力、管理體制機制不夠科學等問題[29]。

2.原因分析。造成上述問題的主要原因有：第一，城鄉二元結構是義務教育教師無序流動、資源配置不均衡的根本原因。師資配置的偏向性主要根源于教育政策的城市化傾向[30]，我國采取了“重城輕鄉”的非均衡發展戰略，導致城鄉辦學條件差異大，引發義務教育教師流動方向失衡[31]。第二，教師待遇和津貼保障不足。義務教育“以縣為主”的教師管理層級過低，縣級政府財力直接影響教師待遇的保障水平。農村教師津補貼力度不足，導致農村教師崗位缺乏吸引力[27]，教師從農村向城市、從薄弱學校向重點學校流動。

3.對策建議。相關研究提出以下對策建議：第一，加強頂層設計，科學配置城鄉教師資源。要協同中央各部門，綜合運用財政、人事、社保等資源，形成政策體系，為教師隊伍建設和發展創設良好的制度環境[29]；實行寬松的教職工編制標準，促進教師資源合理配置；加大農村中小學人事制度改革，優化、調整農村教師隊伍結構[27]；促進教師專業發展是西部城鄉義務教育師資均衡配置的有效途徑[30]。第二，建立農村教師津補貼制度。要不斷加大邊遠貧困地區教師崗位津補貼力度，增強對優秀教師的吸引力，評獎、評優向邊遠貧困地區教師傾斜[29]。

在學界的研究和國家政策的推動及實施下，我國義務教育均衡發展成效明顯，義務教育學校辦學條件得到迅速改善，校際差異得到控制[32]。

二、對義務教育教師隊伍建設問題、原因及對策研究的反思

通過對檢索文獻進行比較和分析，筆者發現，40多年來，我國義務教育教師隊伍建設的問題、原因、對策方面的研究在取得一定成就的同時，也有需要進一步改進之處。

(一)研究取得的成績

一是研究范圍不斷擴大。40多年來，我國義務教育教師隊伍建設的研究范圍，從關注義務教育教師隊伍數量到義務教育教師隊伍質量，從關注職后培訓到職前培養和職后培訓一體化，從加強師范教育到調整學科結構布局，從完善教師資格制度到強化崗位管理和評價考核，從關注教師福利待遇提高到教師合法權益的立法保障，研究范圍不斷擴大。這些研究在保障教師隊伍素質、優化教師隊伍結構、提高教師隊伍質量和社會地位等方面起到了促進作用。

二是研究內容不斷拓展。如關于義務教育教師隊伍數量的研究，從教師隊伍總體數量不足，層層拔高使用，到教師隊伍數量充足，再到教師資源均衡配置，以促進義務教育均衡發展。研究成果體現了從關注教育效率到促進教育公平的發展過程，也是國家義務教育發展戰略轉向在教育科研領域的具體體現。

三是研究隊伍不斷優化。從研究成果的作者構成來看，既有義務教育教師和教育管理人員，也有高校和科研院所的專家、學者，可以說研究成果集中了多方面的智慧。前者對義務教育教師隊伍建設現狀、問題和解決辦法有切身體會，提出的問題具有現實性；后者受過嚴謹的科研訓練，通過深入調研和開展教育實驗，提出義務教育教師隊伍建設的多種策略，具有學理性，提升了研究的深度。另外，在研究方法上也呈現出多樣化和綜合化的趨勢。

(二)研究存在的不足

一是義務教育教師隊伍建設的問題揭示不足。如已有文獻對教師隊伍的顯性問題如數量、質量、結構等問題揭示較多，但是對隱性的問題關注不夠，如義務教育教師隊伍文化建設問題。從文化建設方面加強義務教育教師隊伍建設，可將教師隊伍建設推向文化管理的高層次，已有文獻未將教師隊伍文化建設放到教育發展的宏觀背景中去思考。二是原因分析不足。如關于教師無序流動的原因剖析，固然有教師待遇偏低、農村地區教育條件差及吸引力不足等方面因素，也有學校管理科層化、強化行政管理、淡化教師使命等方面因素，對這些原因的分析較為薄弱、膚淺。三是對策針對性不足。如針對提升教師職業吸引力、福利待遇保障和津補貼制度建議較多，對教師用人機制、教師專業發展的保障機制、文化認同、教師樂教精神方面探討不足。

三、對義務教育教師隊伍研究的展望

為培養和造就黨和人民滿意的高素質、專業化、創新型教師隊伍，2018年中共中央、國務院發布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，培養造就數以百萬計的骨干教師、數以十萬計的卓越教師、數以萬計的教育家型教師。教師管理體制機制科學高效，實現教師隊伍治理體系和治理能力現代化”[33]。為了達到這個目標，縱觀義務教育教師隊伍建設的現實狀況和義務教育發展趨勢，可以肯定的是，義務教育教師隊伍在基礎教育中的重要作用將日益凸顯，義務教育教師隊伍建設定會越來越受重視。今后義務教育教師隊伍建設的研究領域將進一步拓寬，研究的主題和內容會有新的發展，與教師隊伍建設相關的問題也會越來越多，其中以下幾個方面特別值得關注。

一是關注義務教育教師隊伍建設的頂層設計。《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》對新時代教師隊伍建設進行了前瞻性的謀劃。為此，學界應對新時代義務教育教師隊伍建設的頂層設計有關問題進行研究和思考。例如，如何加強義務教育教師隊伍的思想素質，如何構建能造就高素質、專業化、創新型教師的培養和培訓新體系，如何創新教師管理制度，如何構建教師地位、義務、責任和待遇相關聯的權利體系等等。

二是關注教師隊伍建設各要素及關系研究。教師隊伍建設是一項復雜的系統工程，主要涉及教師隊伍的規模、素質、結構、穩定性、待遇保障等多個構成要素，需進一步加強對教師隊伍建設各要素之間關系及其協調發展的研究，提升義務教育教師隊伍質量和效率。

三是關注教師隊伍現代化建設研究。教師隊伍治理使教師隊伍走向科學和規范，應加強教師隊伍治理主體、機制和效果評估研究，關注教師隊伍治理體系和治理能力現代化建設的內涵、路徑等問題研究，實現教師隊伍規模、質量、結構、效益的協調發展。此外，還應加強人工智能助力教師隊伍建設等方面的研究，以適應未來教育教學與學習變革的發展趨勢。