依斯干達經濟特區發展經驗及啟示

□文/招智瀚 黃春雨 莫燦瑩 劉孟璐 勞璇鈴

（廣西財經學院工商管理學院 廣西·南寧）

［提要］ 馬來西亞依斯干達經濟特區所實踐的綜合發展計劃（CDP），將整個特區通過分區域計劃進行協調聯動發展，打通經濟脈絡，快速崛起成為馬來西亞的經濟增長極點。當前我國北部灣經濟圈發展遇到新挑戰，圈內城市發展勢頭疲軟、聯動發展經驗不足，盡管擁有湛江港等大型港口的支持，卻未能促進彼此共同發展。本文通過單案例研究分析馬來西亞依斯干達經濟特區綜合發展經驗，致力打造一個分工明確、聯動性強的北部灣經濟圈，契合國家“一帶一路”、西部大開發戰略及東盟建設，從而提供政策建議，推進“三大定位”任務的完成，進一步提升廣西開放型經濟水平。

當前世界，各個地區、國家之間的經濟競爭已逐漸轉變到以城市群為主體之間的比拼。灣區經濟作為一種特殊的空間經濟模式，具有強烈的海洋性、開放性、聚集性、宜居性等特征，而這使得灣區具備高效的資源配置能力。我國北部灣區位于南海沿岸西南端，擁有我國西部獨一無二的沿海城市群、南海岸最大的海灣、眾多優質的港口。但是，北部灣經濟圈內含蓋廣西區、廣東省和海南省，存在嚴重的同質化競爭以及跨區域發展壁壘等問題，導致海陸地緣優勢發揮受限。北部灣區承擔著西部大開發以及落實廣西三大定位的重任，借助依斯干達綜合發展經驗整合發展北部灣區內優質資源不僅利于加強三省區經濟聯動性、吸引海內外投資建設、推動灣區內城市群全面發展，同時利于深入貫徹西部大開發戰略，進一步促進西南地區開放和經濟發展。

一、依斯干達經濟特區發展歷程及現狀

依斯干達經濟特區正式成立于2006 年，正處于馬來西亞自2000年以來經濟上行難以突破瓶頸，國內GDP 增速年均維持在5%上下的大背景之下。在馬來西亞政府發覺拉動國內經濟增長的兩大支柱產業：石油、天然氣出口發展勢頭不斷下行的頹勢后，其意識到經濟體系必須作出改變，開始布局科技創新、產業升級的可持續發展路線。新加坡與馬來西亞一衣帶水，依斯干達地處的柔佛州位于馬來西亞最南端，與新加坡隔岸相望，與依斯干達特區相比，新加坡面積僅有其1/3，工業用地成本卻高三倍、制造業人工的成本高兩倍。懸殊的發展成本背景下馬來政府希望充分發揮依斯干達優秀的地理位置，吸納新加坡因為地價以及勞工成本不斷變高而外溢的產業，借助新的經濟特區計劃達到馬來西亞新的經濟增長極點。

新加坡作為高度發達地區、全球金融中心之一，發展地域卻十分受限，依斯干達可以很好地作為其產業轉移、擴張發展的經濟腹地。馬來西亞政府為吸引來自世界各地的合作機構、公司及人才，自2005 年成立了一支特別計劃小組（SPT）接手與準備經濟特區的綜合發展計劃（CDP），小組委員團隊聚焦范圍從商業界、教育領域到全球產業，匯集了城市規劃、房地產、經濟和金融規劃、環境規劃、法律和監管、營銷、社會政策等領域的外部顧問和主題專家與地方政府進行深度合作，共同參與到建設依斯干達特區當中。馬來政府為特區量身打造出了5Five pillars 理念，貫穿整個經濟特區的政策、作為整個經濟特區的支撐。（1）在國際圈中占據一席之地。（2）建立起完善的軟硬相結合的基礎設施。（3）提供豐厚的政策以引入大額投資。（4）建立一個強有力的體制框架和強大的監督機構。（5）確保社會經濟公平和當地全體公民的購買力。而這五大支柱又直指依斯干達特區想要實現的三大目標：Wealth generation、Wealth sharing and inclusiveness、Resource optimisation and low carbon。而為了實現政府許諾的確保居民有穩定、滿意以及平等化的收入財富、將人才智慧最大技術化利用到生產上，同時還保障依斯干達地區自然和人文資源的結合，這一目標驅使依斯干達整個城市群細分的每一個區域進行協調聯動發展、各司其職且不斷互補互助，以求更進一步地持續發展。

二、依斯干達經濟特區發展主要經驗

（一）次灣區經濟合作促進伊斯干達騰飛。次灣區理念源于Subregion（次區域），在發展歷程中逐漸衍生而來，跨境、跨界的各個區域由于在地理位置上相鄰，在經濟市場的引導力之下，沿著海灣邊界或者陸地邊界自然而然地形成一個擁有相似陸海地緣經濟的城市群。灣區經濟則可以從兩方面出發：從行政管轄或治理方面看，灣區跨越了不同行政區域邊界；從區域經濟層面看，灣區擁有資源與產業集聚的潛力，是一個跨境的經濟區域或發展系統。次灣區為擁有著良好的海陸地緣位置優勢卻缺乏長期合作的灣區內城市群提供了客觀上的協調發展契機以及理念支持。

馬來西亞依斯干達特區所處的柔佛州早在20 世紀80 年代末便參與了次區域經濟合作，與新加坡、印度尼西亞的廖內群島之間的三角地帶成立了經濟開發區，并稱之為“成長三角”。從次區域經濟衍生出來的次灣區經濟更多的契合灣區城市群之間的經濟發展結構，其基于經濟自由貿易區，相比于傳統的區域經濟合作而言，由于前者參與者較少，因此帶來的經濟、政治風險更小。次區域經濟合作是區域一體化的一種形式，指一些國家（或地區）以地理上鄰近的地方經濟體為主體，為實現經濟互補和取得比較優勢而形成的小范圍跨國（地區）多邊經濟合作。相對而言，“成長三角”作為一次成功的次區域合作對于之前存在發展壁壘的馬來西亞柔佛州片區、新加坡片區以及印尼廖內群島片區起到了協調發展的關鍵作用，依斯干達經濟特區正是在整個“成長三角”的經濟合作布局之下借助次區域合作內的新加坡得到迅速發展的良好契機。宏觀層次上的區域經濟發展往往依靠局部范圍內各個小區域合作來推動，依斯干達通過CDP 發展計劃將柔佛州劃分為不同的功能區域，并通過科學的規劃以及豐厚的政策在“成長三角”次經濟區域中不斷地吸引大額的投資和人才，相應的基礎設施、政策落實、經濟騰飛亦隨之而來。

（二）CDP 分區發展經驗促進伊斯干達騰飛。CDP 通過分區計劃從依斯干達地區中劃分出五個不同發展方向的地區——旗艦ABCDE點，并且運用這五個地區的協調發展作用來保障、增強自然生態和綠區、建筑環境、城市之間的連通性和流動性，最后達到整合基礎設施資源、共同聯動發展的目的。

馬來政府為了更好地整合臨近新加坡的外溢資源和海外投資，SEC（“依城-新山-巴西古當別經濟走廊”）理念的提出充當了整個CDP企劃的骨架，對依斯干達經濟特區起到關鍵支撐作用，同時SEC 和SPT 共同契合Five pillars 理念中的第四大點：為特區提供一個穩定且強有力的經濟體制框架和監督機制。同時，依斯干達的經濟循環結構同樣離不開SEC，政策導向下大部分對依斯干達的初始投資（外資約占總數七成）將匯集到SEC 一帶當中的三大旗艦ADB 點。其中，新山市中心為旗艦A 點。新山市作為柔佛州首府，經濟發展歷史悠久，其作為依斯干達新的金融區、中央商務區（國際貿易中心），整體政策偏向于發展金融行業、中心商務CBD、房地產行業，這不僅符合新山市的歷史地位，且迎合Five pillars 中的第一支撐點：以新山市為代表的依斯干達在國際圈中占據一席之地。旗艦D 點為依斯干達的東大口，同時擁有工業、科技集合群和巴西古當港、丹絨浪塞港、柔佛港等多個港口。D 點一方面提供大片開發區專注于工業電氣和電子產業、化工燃料食品工程技術為基礎的產業；另一方面致力于打造國際一流的知識教育，其中至達城現已發展成東部的教育走廊，成為依斯干達的知識之城，目前已有吉隆坡大學和馬拉工藝大學等多所教育學府入駐。旗艦B 點依城主要涵蓋梅迪尼特區和公主城兩個地區，依城作為柔佛新的行政中心、醫療中心、教育中心，致力打造一個國際化的度假勝地、物流產業的集中地以及豪華的別墅勝地；當投資資金匯集到旗艦ADB點后，大部分投資集中流向依斯干達的綠區——梅迪尼特區。梅迪尼特區有五大免稅的優勢，在此豐厚的優惠稅收下梅迪尼吸引了眾多優質海外投資，例如：英國雷丁大學等海內外享譽名聲的大學以及新加坡淡馬錫保健醫院等高水平綜合類醫院。馬來政府對梅迪尼傾注了許多心血，在醫療健康、財務咨詢與全球服務、創意和物流等六類行業給予足夠多的政策優惠，致力打造出集優質生活區、住宅區、辦公區、商貿區和健康城等為一體的梅迪尼特區。因此，旗艦B 和D 點很好地迎和Five pillars 中的第三點：在豐厚的政策下為特區引進大額的投資，凸顯出依斯干達作為國際新興熱門投資特區的地位。

依斯干達在旗艦ABD 點吸收足額的投資資金、完成一定資本積累后，開始往旗艦C（西大口）和旗艦E 兩大經濟腹地進行建設投資。旗艦C 點作為依斯干達的海上自由貿易區，主要的經濟活動包含港口以及海事服務、倉儲、物流，擁有東南亞發展速度最快的港口PTP（丹戎柏勒巴斯港）。2000 年PTP 港以明顯的價格優勢搶攻碼頭作業市場，并同時引進先進的軟體系統：衛星導控起降軌系統、港口雷達系統等，以分享碼頭股權和運營權等優惠政策條件吸引眾多國際著名航運船舶公司入駐PTP 港。值得一提的是，麥司克公司從新加坡港轉移至PTP港，使得旗艦C 點成為依斯干達的區域配送中心。旗艦E 點（士乃-斯凱迪）擁有特區內最大的經濟腹地，擁有更多可發展土地接納大型國際機場、航空制造業以及大型的商業綜合體。士乃國際機場作為亞洲航空的第二樞紐，每年可承載的客流量大約在400 萬人次，并仍在持續穩步地攀升。同時，E 點新引進的柔佛OUTLETS 等大型購物廣場和C 點新建的Maritime Centre 航運中心（占地2215 畝）、Tanjung 燃煤電廠等基建在良好的政策導向下共同完善特區內軟硬相結合的基礎設施，這很好地迎合了Five pillars 中的第二大點。C 點和E 點不斷補充完善依斯干達的基礎設施后，進一步地吸引更多的國際游客、投資者以及有實力的海外資本入駐依斯干達，這無疑間接地加強了旗艦ABD點對海內外投資的吸引力，為更多的資金投入旗艦C 和E 點作出鋪墊，由此形成一個良性的經濟閉環，最終達成五大旗艦點共同協調發展的目的，完成Five pillars 中確保經濟發展和全體公民購買力目標。

三、借鑒依斯干達經驗推動北部灣大灣區協同發展

（一）北部灣經濟區分析。北部灣經濟區地處華南經濟圈（粵）、西南經濟圈（桂）、東盟經濟圈、海南經濟圈（瓊）的結合部，合作城市成員包括湛江、茂名、陽江、南寧、防城港、北海、儋州、欽州、海口、昌江、東方、玉林、崇左市（以下統稱為“北部灣城市群”），其是我國西部大開發地區唯一的沿海區域，唯一可以同時享受西部大開發政策、沿海開放政策、少數民族自治政策、邊境地區開放政策的地區。客觀上即使國家不斷給予北部灣區相應的重視、各方面的利好政策，但其相較于相隔臨近的粵港澳大灣區仍缺乏競爭力，粵港澳強大的虹吸效應日漸增長，人才流失等問題已成為北部灣區域經濟發展的主要障礙。北部灣如何凝聚起經濟圈內的城市群，將粵桂瓊三省區經濟實現綜合性共同發展，從而構建起自己獨特的經濟競爭優勢成為首要的難題。

1、優勢（S）。（1）北部灣區位優勢突出。北部灣位于全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中，且在“一帶一路”中地理位置顯要。（2）港口資源豐富。北部灣港擁有生產性碼頭泊位80 個，其中10 萬噸級及以上泊位24 個，吞吐能力超過2.4 億噸。（3）自貿試驗區促進進出口增長。自貿試驗區建設的推動下，北部灣城市群合理利用崇左、防城港沿海開放優勢，優化整合邊境要素資源，進出口規模穩定增長。（4）三省區產業優勢互補性強，有潛力發展形成一個結構性強、產業結構平衡的經濟整體。城市群內多數城市屬于第二產業主導型，比如茂名市、湛江市以及柳州市等，比重皆超過了40%。第三產業占比優勢突出的城市在灣區內有海口市、陽江市和玉林，第三產業比重皆超過了30%。

2、劣勢（W）。（1）城市群發展遺留問題。中心城市如南寧、湛江、海口市的發展水平未能達到能獨當一面的特大綜合實力城市。作為坐擁海域總面積12.8 萬平方公里的大灣區，相較于粵港澳中心城市發展水平差距較大，缺乏核心領導力，且非中心城市發展更為乏力。城市群內出現經濟要素分散、中心城市缺乏領導力、民營企業缺乏活力、創業氛圍不濃等一系列問題。（2）灣區內產業結構層次問題突出。北部灣城市群屬于典型的灣區經濟，擁有相近的海陸地緣條件。但在其發展歷史中，粵桂瓊三省區缺乏合作交流，單向發展導致沿海城市的產業發展定位不明確、結構雷同，現代大型工業數量較少。北部灣產業結構整體水平與全國平均水平相比而言，第一產業比重較高，第三產業比重偏低，在發展中忽略城市群間結構互補的可能性。

3、機會（O）。（1）合作政策優勢。廣東、海南、廣西三省（區）政府簽署《2018-2019 年推進＜北部灣城市群發展規劃＞實施合作重點工作》。（2）外資投入增速。政策支持下自貿試驗區建設得以發展，北部灣城市群合理利用沿海港口開放優勢，優化整合邊境要素資源，進出口規模穩定增長。

4、威脅（T）。（1）粵港澳大灣區港口航運發達，進出口貿易體系成熟。香港維多利亞港、廣州黃埔港和南沙港、深圳鹽田港等優良港口在華南地區擁有絕佳的區位優勢，對外資投資極具吸引力。而北部灣港口多在珠三角港口經濟影響輻射范圍之內，廣西片區的北海港長期處于自然狀態、北海港和防城港功能定位單一，處于開發、欠發展的階段，因此縱深發展空間受限。（2）越南近年來經濟發展增速明顯，競爭力指數在WWE（世界經濟論壇）排名上升至全球67 位，成為全球排名增幅最大的經濟體之一。越南政府新出臺的政策保持大力支持國內體制革新，致力打造的公開透明的便利營商環境廣受國際投資商好評。而北部灣國際投資市場除東盟自貿區和海南自貿區發展外，仍缺乏相關發展經驗以及國貿市場競爭力。

（二）北部灣具體建設建議

1、三省（區）政府聯合建立直接管理、調配資源的跨區域組織。北部灣區地跨廣西區、廣東省和海南省，建立跨省區的組織可以有效地加深灣區經濟一體化，有效激發灣區發展潛力。三省（區）之間的交通、金融、市場以及教育各個領域皆有自己的體系，存在一定隔閡，特別是在經濟貿易領域，灣區經濟可以借助跨區域組織制定相應共贏的政策、計劃以及合作。灣區經濟一體化屬于特定區域經濟一體化，相較于都市圈經濟和都市群經濟可以發揮出臨海經濟聚集力，有利于產生疊加效應，從而使得北部灣經濟圈的經濟一體化輻射范圍更廣、影響更深，最大限度地消除互相之間經濟活動的邊界阻礙，共享一體化經濟所帶來的利益和發展。

國家層面組織推動北部灣特別計劃委員會。在國家層面上成立北部灣特別計劃委員會，委員會的成員由三省（區）省部級干部及外聘的專業灣區建設領域顧問、專家組成。同時在確保各方權力、利益均衡的背景之下，三省區所派出的代表人數需相等，且定期在城市群中選取地址開設會議。委員會的職能分為兩大板塊，省部級干部成員主要為引導城市群內的經濟合作規劃和展望未來發展，解決因為跨區域合作所帶來的資源分配、重復性競爭、人才調控分配和所得利益分配等一系列問題；外聘專員獨立組成一個監督機構，確保灣區所制定的綜合發展計劃、體制機制具有科學可行性以及公正性。這將有助于優化灣區城市群的產業結構、更好地制定完善的經濟發展計劃、面向東盟自貿區更具吸引力的招商引資，達到綜合各地區產業優勢、協調資源發展、優化資源配置的作用。

2、打造基于一灣兩軸的城市群框架。城市群已經成為現代化國家城市化的主流形態，而生態完善的灣區城市群則是一個由優良的港口或能給予優劣勢互補的臨海城市群組成的網絡狀城市群經濟。網絡型城市群如何激發出其多中心空間結構優勢，著重于每一個空間節點，需要打造出一個擁有多個層級、多個維度以及各個節點定位明確的經濟體框架。2017 年1 月20 日，國務院批復《北部灣城市群發展規劃》，其中明確提及了北部灣要打造“一灣兩軸”的城市群框架。一灣兩軸為整個網絡的骨架，界定了整個灣區各個區域的發展方向。一灣由防城港、北海、湛江以及海口四個沿海城市組成藍色宜居灣區，西軸由往廣西內陸方向貫穿南寧、欽州；東軸由往粵西方向貫穿湛江、茂名以及陽江。在由南寧、湛江、海口三市組成的三核心城市背景下，“一灣”著重打造生態友好型宜居片區，根據當地資源開創“旅游+沿海+住宅”三位一體發展，強化中心城市與縣（市）的聯動發展；東軸粵西三市著重打造一體化臨港工業集群帶，為整個北部灣城市群提供強有力的實體經濟支撐；西軸則著重以開發東盟貿易口為導向，打造區內鐵路物流中心，根據“一帶一路”政策加強灣區內的金融、創新、商貿物流、國際合作。一灣兩軸不僅可以激發出灣區內各個城市原有的發展潛力，且可以更好地擴大由區內中心城市發出的輻射影響力，使得整個灣區內經濟合作更加協調、緊密，從而獲得疊加效應，加深經濟一體化程度。

3、三省區三大旗艦點。縱觀世界三大灣區（東京灣區、舊金山灣區、紐約灣區），灣區經濟大多具有多中心網絡型空間結構。以舊金山灣區為例，灣區內擁有多個區域中心，其布局結構為：以舊金山市區為文化、金融和貿易中心；以東灣的奧克蘭市為工業中心和航運中心；以南灣（硅谷）為科技創新中心；以半島為房地產居住中心；以北灣自然美景、酒鄉文化和美食文化聞名的灣區。如此按區域劃分職能不僅能明確灣區內各個城市群的發展導向，同時能避免同質化競爭、優化產業單一、管理困難等問題。因此，在一灣兩軸的城市群框架強有力引導下，我們希望能借助依斯干達經濟特區5 pillars 理念下的分區域經驗，分三省（區）構建北部灣區三大中心旗艦點：廣西片區城市群為A 點、粵西片區城市群為B 點、海南片區城市群為C 點。三大旗艦點代表著三個不同的發展導向，為灣區內各個城市省區城市群未來的發展方向，將城市群根據其發展歷史基礎、產業類型定性，導向貼切合適且科學的發展路線，共筑一個擁有完善經濟循環的灣區經濟框架模式。

區別于紐約灣區的“金融灣區”模式、東京灣區的“產業模式”、舊金山灣區的“科技模式”，北部灣區更加需要的是借助政策引導下的類粵港澳大灣區的“政策驅動模式”加半市場化的綜合模式，逐步探索新型發展道路。以湛江、海口、北海等在進出口有先發優勢的“一灣”經濟帶作為突破口，結合三大旗艦點的沿海地帶，發揮海上絲綢之路政策優勢，發展國際旅游業、港口沿海貿易激發灣區內經濟第一極點，以宜居藍色海灣帶吸引人口流入以及完善周邊的綜合配套設施。

綜上，依斯干達及海外的灣區發展經驗表明，北部灣區城市群想要進一步地聯合發展，首先必須解決粵、桂、瓊三省區間的經濟發展階段不同、側重產業結構重復、缺乏絕對核心領導城市和難以協調統一機制等問題。在保護生態環境的前提下，良好的經濟循環以“一灣”內的眾多港口把握好“一帶一路”的發展機遇、以東軸粵西片區加快北部灣經濟區與粵港澳經濟帶的開放發展、以南寧為中心的西軸廣西片區與東盟各國之間的貿易聯系，從而將北部灣區打造成為21 世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶、華南地區新的開放發展戰略支點，進而完成習近平對廣西發展提出的關于抓好“一帶一路”倡議機遇、打贏脫貧攻堅戰、保護生態環境的三大定位要求，提升北部灣經濟圈的綜合競爭力。