以人為本新型城鎮化建設思路

□文/錢懷安

（江蘇財經職業技術學院 江蘇·淮安）

［提要］ 以人為本的新型城鎮化建設是對傳統城鎮化理念的突破與升級，更是對黨中央“以人為本”理念的生動闡釋，目前已初有成效。但面對以人為本的新型城鎮化存在的農業轉移人口素質急需提升、新型城鎮化建設面臨新的需求、農業轉移人口權益保障還需進一步落實、農業留守人員被遺忘等問題，新型城鎮化建設應加強轉移人口素質培養、科技創新助推新型城鎮化建設、切實保障居民權益、推動農村留守居民市民化建設，以期深入推進以人為本的新型城鎮化建設。

經過多年的發展，我國城鎮化建設已初有成效，城市群已成為新型城鎮化建設的重要形態，城鎮化治理水平已邁上新臺階，城鎮化建設數量和質量得以雙效提升。伴隨著我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動以人為本的高質量城鎮化建設已然成為我國新型城鎮化建設的重要任務。以人為本的新型城鎮化建設是我國高質量發展轉型趨勢的重要體現，以“四化同步”為支撐，能夠助力城鄉協同發展，推動要素在城鄉間合理配置，并且引入生態文明和文化傳承精神，為經濟社會發展提供可持續的動力。同時，以人為本的新型城鎮化建設也為我國國內國際雙循環格局提供了重要拉動力。因此，研究以人為本的新型城鎮化發展道路具有重要意義。

一、以人為本新型城鎮化建設的內涵與成就

（一）以人為本的新型城鎮化內涵。以人為本的新型城鎮化是對傳統的以物為本的城鎮化理念的突破與升級。以物為本的城鎮化與以人為本的城鎮化不同。以物為本的城鎮化建設主要注重空間城鎮化、人口城鎮化和土地城鎮化的建設，訴求城市人口數量的增加以及城市空間的擴大，體現出“量”的增長；而以人為本的新型城鎮化更注重城鎮化“質”的改變與升級。首先，以人為本的新型城鎮化不僅僅追求城鎮化率的增長，而是突出以人為本，更加關注進城人口的權益保障問題，逐步推進新市民與原市民共享公共服務，確保城鎮化建設能提升市民化質量。其次，在確保城鎮化發展質量的同時，以人為本的新型城鎮化也關注四化一體，促進城鄉深度融合發展，推動城鄉公共服務均等化的實現，確保農村居民過上城鎮化生活。最后，以人為本的新型城鎮化建設是融入了生態文明建設和文化傳承精神的新型城鎮化建設。

（二）以人為本的新型城鎮化建設取得的成就。黨和國家高度重視新型城鎮化建設，相繼出臺了多項規定和政策，新型城鎮化建設步入法制化軌道，以人為本的新型城鎮化建設的頂層設計建設完成，新型城鎮化建設取得了一定的成就。首先，“19+2”的城市群格局已經成為我國新型城鎮化建設的主要形態，城市群已成為區域經濟發展和城鎮化的主要增長極，城市群的形成進一步促進了中心城市對周邊城市的帶動，助推了周邊城市的發展，而且城市群每年還貢獻了將近90%的生產總值。其次，城鎮化治理水平邁上新的臺階。以人為本的新型城鎮化建設將生態文明建設和文化傳承融入進來，形成新的城鎮化建設理念，促使城鎮化治理水平得到大幅度提升，城鎮污水處理率、公共供水普及率和社區綜合服務設施覆蓋率均得到顯著提升，在2018 年就提前完成了相關指標任務。最后，城鎮化建設數量和質量得以雙效提升。2020 年，全國城鎮化超過了60%，戶籍改革進一步推動了農業人口向城市轉移，戶籍城鎮化率也得以提升。農業轉移人口基本權益保障落實工作有序推進，進一步推動了市民化建設的進程。城鄉進一步融合發展，城鄉公共服務日趨均等化。

二、以人為本新型城鎮化建設面臨的問題

（一）農業轉移人口素質急需提升。經過多年新型城鎮化建設，大量農村人口涌入城市，我國城鎮化率已超過60%，但是隨之面臨的就是如何讓新轉入人口適應身份轉變，盡快融入城市生活。雖然隨著各項政策的落實，大量農業轉移人口進入城市，但新轉入人口普遍文化素質不高，就業競爭力不強，難以真正在城市扎根。根據對城鎮新增人口來源結構分析，發現隨著各項落戶制度的改善，雖然短時間內確實使大量農業人口取得了城鎮戶籍，但是新增人口主要是來源于高校農村籍新生和當地農業人口就地落戶，而農民工占比較少，所以并沒能完全實現城鎮非農就業。此外，以人為本的新型城鎮化建設追求高質量的城鎮化，對科技提出了更高的需求，而目前雖然有很多農業轉移人口，但科技文化素養普遍不足，對科技的支撐能力較為薄弱，無法滿足新型城鎮化建設需求，所以職業競爭力不強，難以找到一份有保障的工作，很難在城市扎根。

（二）新型城鎮化建設面臨新的需求。以人為本的新型城鎮化建設面臨著居民日益增長的美好生活需求的挑戰，隨著城鎮化生活質量的提高，市民對生活環境以及質量的更高追求是必然趨勢，而這必然需要新型城鎮化建設充分與現代信息技術相融合。城鎮化導致人口過分集中，資源緊缺、環境污染等問題逐漸暴露。城市空氣污染較為嚴重，交通擁堵也成為常態，嚴重影響了居民生活質量。人口老齡化問題已經是城鎮化建設過程中不可回避的問題，新型城鎮化建設中勢必面臨著人口老齡化與市民化建設交織的情況，但目前并沒有相關的應對措施。此外，城鎮化建設迫切需要現代信息技術與傳統產業的結合，融合催生新的產業模式，助推傳統產業轉型升級，科技創新已然成為經濟發展的推動力。雖然城鎮化建設中已經部分融合了現代技術和數字技術，但距離智能化城市還有一段路需要走。

（三）農業轉移人口權益保障還需進一步落實。隨著新型城鎮化建設的推進，大量農業人口轉移到城鎮，城鎮化率短期內得到顯著提升，但是農業轉移人口的權益未能得到有效保障，半城鎮化問題普遍存在。首先，農業轉移人口戶籍問題沒能得到有效解決，大城市落戶難問題仍舊突出。據調查顯示，將近40%的農民工聚集在大城市當中，而且這個比例還在不斷增長，但是目前的戶籍制度沒能有效解決大城市農業轉移人口的落戶問題，農業轉移人口的市民化和城鎮化問題不能得到有效解決。其次，城市的公共服務并沒能完全覆蓋農業轉移人口，不符合以人為本的新型城鎮化建設精神。在子女義務教育、社會保障、基礎醫療等最基本的公共服務方面，農業轉移人口并沒能享受到均等化服務。此外，公共基礎設施、公共交通服務、公共文化服務等公共服務方面，農業轉移人口享有的服務數量也存在不足。最后，農業轉移人口大多沒有穩定住房，農民工大多沒有住房補貼，僅依靠工資買不起房子，所以大多選擇租賃房子居住，甚至有的農業轉移人口為了降低成本選擇居住在簡易工棚或者地下車庫等環境較差的地方。

（四）農業留守人員被遺忘。新型城鎮化建設確實促使大量農村人口轉移到城鎮，但是城鎮化快速發展的同時也造成了農業留守人員問題。城鎮化發展促使大量農村勞動力涌入城鎮，農村留下大量婦女、兒童和老人，而隨著各項政策的落實，農村轉移人口在城鎮找到穩定的工作，有了穩定的收入來源，更多的留守婦女和留守兒童也開始逐步進入城鎮工作、上學和居住，農村僅留下了老人，空巢老人問題更加突出。現在農村中青年人大量轉移到城鎮生活發展，空巢老人獨自留守農村，留守的空巢老人成為農業勞動的主力軍，支撐起農業生產的重任，同時也成為鄉村最終的守護人，為外出打拼的青年人提供溫暖的大后方。這些留守老人正逐漸被城鎮化發展所遺忘，相比城鎮，農村的生活環境較為艱苦，社會養老、醫療以及公共服務基礎設施等都有待提高，留守老人在農村并不能舒適地生活，這顯然違背了以人為本的新型城鎮化建設思想。

三、以人為本新型城鎮化建設路徑

（一）加強轉移人口素質培養。首先，政府應加強農業轉移人口素質培養，創造平臺和機會對農業轉移人口進行技術培訓。一方面要注重提高新轉移人口的文化水平，以便能盡早融入新生活；另一方面更要注重提高農業轉移人口的專業技能，提升新轉移人口的就業競爭力，為他們的就業提供一份保障，真正能夠在城鎮扎根。其次，除了政府，高校和企業也應該加入到人才培養隊伍中來，各方通力合作，共同實現人才的高質量培養。企業應積極加強對員工的技能培訓，提升員工專業素質，還可以和政府、高校合作，推薦優秀人員到國內外學習。高校可以開設成人技能培養繼續教育課程，為農業新轉移人口技能提升貢獻力量。再次，人才培養是一個持續的過程，政府應持續關注跟進，預留一定的培訓經費，為人才的繼續教育、進修深造等提供必要的支持。最后，創新人才激勵政策，既能激勵現有城鎮居民繼續學習進步，還能增強城市吸引力，吸引更多人才。

（二）科技創新助推新型城鎮化建設。科技創新是建設以人為本的新型城鎮化的重要支撐，為實現城市發展提供源源不斷的助力。首先，應堅持綠色創新發展，加強科技創新，實現產業轉型升級。淘汰掉一些高污染、高能耗產業，著力發展綠色無污染的高新技術產業，并且助推傳統產業與高新技術產業融合，提高勞動效率，追求綠色、可持續發展道路。其次，應著力打造良好的生態環境，將綠色化融入到城鎮化發展全過程，提倡居民綠色出行、垃圾分類，在潛移默化中提升城鎮居民的綠色環保意識，構建生態宜居城市，助推城市健康發展。最后，將科技創新成果應用于城市建設當中，推動建設智能化城市。城市日常管理中，借助信息化手段，智慧賦能，提高城市治理能力和效率。監控設施借助信息化手段實現全覆蓋，時刻保障城鎮居民生命及財產安全，為城鎮居民構建安心家園。

（三）切實保障居民權益。首先，應探索新的農業轉移人口落戶政策。城市的建設除了需要博士、碩士、專家等高層次人才以外，也離不開農民工等藍領工作人員，但是現在很多大城市的積分落戶政策的積分分值及權重設置對農業轉移人口并不友好。政府應因地制宜，逐步放寬城市的落戶政策，促進農業專業人口在城市就地落戶，而特大城市應適當調整積分政策，綜合考慮，為農業轉移人口提供均等落戶機會。其次，政府應著力保障農業轉移人口的基本權益，以真心留住農業轉移人口。醫療方面，推進醫保異地就醫直接結算制度，確保農民工低成本的就地就醫。教育方面，妥善解決農業轉移人口子女上學問題，確保農業轉移人口子女與城鎮孩子享受同等的教育。授人以魚不如授人以漁，政府還應為農業轉移人口提供機會和平臺，推進農業轉移人口再就業技能培訓。最后，政府應多渠道、多方式地為農業轉移人口提供居住服務，并出臺一些優惠買房政策，幫助農業轉移人口在城市安家扎根。

（四）推動農村留守居民市民化建設。以人為本的新型城鎮化建設不能忽略農村留守居民，應多措并舉，促進農村居民市民化發展。其一，鄉村振興的重點應落實到村鎮上，切實提高村鎮的城鎮化水平，并且引導村民向縣城集中，過市民化生活。其二，結合當地實際情況，借助人文景觀發展鄉村旅游業，建立特色小鎮，能夠提供更多非農就業崗位的同時也能促進當地經濟發展，吸引更多的人來農村居住、生活，構建更合理的農村居民結構，解決留守老人問題。其三，鄉村振興應著力改善農村的居住和生活環境，與城鎮對接，城鄉融合發展，促進城鄉醫療衛生、養老、基礎公共設施建設等公共服務的均等化，確保農村居民生活質量提高。此外，應著力打造綠色化、智能化新農村，堅持綠色發展，構建綠色宜居新農村。其四，加快農業與現代高新技術的結合，促進農業現代化，助推農民轉變為農業職業者。構建專業合作社和家庭農場，確保當地居住農民成為職業農民，在專業合作社和家庭農場打工。

綜上，以人為本的新型城鎮化建設突出以人為核心，將人放在第一位，助力于提升市民化質量，是對黨中央“以人為本”理念的生動闡釋，亦是高質量發展、國內國際雙循環格局的堅實保障，目前已取得一些成就。在此背景下，本文首先介紹以人為本新型城鎮化建設的內涵，在梳理內涵的基礎上，介紹以人為本新型城鎮化建設已取得的成效，城市群已成為新型城鎮化建設的重要形態，城鎮化治理水平已邁上新臺階，城鎮化建設數量和質量得以雙效提升。進一步指出以人為本的新型城鎮化建設中農業轉移人口素質急需提升、新型城鎮化建設面臨新的需求、農業轉移人口權益保障還需進一步落實、農業留守人員被遺忘等問題仍然存在。最后聚集現實問題，本文提出以人為本的新型城鎮化建設應加強轉移人口素質培養、科技創新助推新型城鎮化建設、切實保障居民權益、推動農村留守居民市民化建設，以期能助推城鎮化高質量發展。