國家治理現代化與三次分配

●賈 康

一、三個基本概念的內涵

（一）現代國家治理

對于全局工作來說，“國家治理現代化”這一概念最權威的表述來自黨的十八屆三中全會。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），對于全局改革至今仍有重大指導意義。《決定》明確要求改革要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。《決定》作為內容豐富的重要指導文件，筆者認為對其內容如作濃縮，最核心的精神實質，就是“國家治理現代化”。

其中需要特別注意的是，“治理”的概念與以往對于調控和管理的表述，是有重大區別的。“治理”和“管理”雖然只有一字之差，但在制度安排架構方面，這兩個概念差異巨大。“管理”顯然是一個自上而下掌控的架構，而“治理”特別強調多元主體平面展開的互動，注重將管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控結合在一起的包容性發展，以最大限度調動一切積極因素，發掘一切潛力，使潛力變為活力來解放生產力。這樣的“包容性發展”，也是非常重要的概念，對接現代化過程中治理意義上的“治理體系和治理能力的現代化”。中央這樣的指導精神，顯然涉及在改革深水區如何攻堅克難的問題。到了“十四五”規劃綱要即將出臺的時候，概念上又特別運用了“宏觀經濟治理”的新表述，而不是簡單延續“宏觀調控”的概念，這和《決定》的文件精神是一脈相承的。這種治理概念之下的解放生產力，取向上是以一直以來所說的“現代化”推進機制，對應前些年中國和國際社會充分互動后最高決策層明確宣布接受并要努力掌握的“包容性發展”概念。

筆者認為相關的制度安排，以及機制優化形成的整個機制聯結，有一個相當清晰的邏輯鏈條。這個鏈條上的第一個概念就是“現代國家治理”，顯然它以進一步解放生產力的取向而內嵌于中國的現代化全局戰略部署之中。在改革開放之初，鄧小平同志曾經高瞻遠矚地把推進現代化的整個戰略部署概括為“三步走”。堅持經濟建設為中心基本路線的改革開放之路，被實踐證明是越走越寬的，其具體推進，表現為“三步走”的前兩步提前實現，國民生產總值翻一番再翻一番，不到2000年就達到了前兩步的目標；之后，從千年之交開始，中央又對第三步中半個世紀的時間跨度，提出了節點目標，要在2020年實現全面小康——2021年習總書記莊嚴宣布，我國已全面建成了小康社會。全面小康作為節點目標實現之后，對接的就是決策層已經明確表述的“新的兩步走”，2035年要基本建成社會主義現代化，2050年建成現代化強國。這個現代化戰略目標的實現，就是鄧小平同志所說的“偉大民族復興”，也是習總書記所說的“中國夢”要夢想成真。“現代國家治理”的現代化取向，內嵌于上述整個中國實現偉大民族復興的現代化戰略中。

（二）現代市場體系

為了在改革深水區，建設出現代國家治理的一整套制度安排和機制聯結，又要特別注重與之緊密相關的另外一個概念——“現代市場體系”。這一概念在《決定》中多次出現。《決定》中和現代市場體系概念相關、同整個資源配置機制優化的訴求相聯系的重大理論突破，是將鄧小平同志南巡之后就特別強調的社會主義市場經濟中的資源配置機制說到位了：即市場在資源配置中要起決定性作用，可以簡稱為“市場決定論”。

這個市場決定論的認識突破，來之不易。在改革開放之初，改革的核心問題是政府和市場的關系就被意識到了，經過反復探索，到了鄧小平同志南巡的時候，他以一言九鼎的影響力說清楚了：不論計劃多一點兒還是市場多一點兒，都是調節手段的問題，也就是運行機制層面的一定差異，而不是社會主義和資本主義根本制度層面上的區別之所在。資本主義也必須有計劃，社會主義也要搞市場，這樣的認識突破，具有里程碑式的意義，此后終于確立了我們的目標模式，是建設中國特色社會主義市場經濟。但是由于種種主客觀原因的限制，那時文件里所表述的資源配置機制，還是市場發揮“基礎性作用”。又經過多年對現代化理論聯系實際的推進，《決定》明確表述了市場在資源配置中起“決定性作用”。這一“市場決定論”對于進一步深化改革、解放生產力，有重大的、深遠的指導意義。而現代市場體系的建設，除了在理論思維上遵循“市場決定論”，隨之而來的還有另外一個重要表述，就是“政府更好發揮作用”，這也是中國特色社會主義市場經濟里面必須同時認清的“政府作用論”。

政府如何更好發揮作用，我們于新供給經濟學的研究里，可以用一個公式來表述，就是在資源配置里，要把“有效市場+有為、有限的政府”的作用充分優化結合，實現中國在現代化推進過程中以創新發展作為第一動力的守正出奇、出奇制勝——守市場經濟的“市場決定論”之正，出“政府作用論”之下承擔一定風險的追趕—趕超戰略之奇。中國曾經作為落后的經濟體，在改革開放新時代急起直追、大踏步跟上時代而最后實現偉大民族復興的目標，所建設發展的現代市場體系，其整體的運轉，既要借鑒其他市場經濟國家、特別是發達經濟體經驗里的共性，也要特別注重掌握好中國特定國情約束條件之下、特定發展階段、不同發展道路上市場機制具體的個性。這些共性、個性，需結合于追趕—趕超現代化戰略的實施。同時在現代市場體系概念之下，還有一個中央再次明確的微觀基礎上的重要表述——堅定不移推進混合所有制的改革。所謂多種經濟成分并存、“兩個毫不動搖”，在直觀表現上，就是既有國有經濟的部分，也有非國有經濟的部分，而如果看清楚了混合所有制這一改革路徑，那么其前景，就是國有、非國有的經濟成分，要在現代企業制度的代表性形式——股份制之下，走上越來越多的混合所有制之路而共存、共贏、共同發展。這也可以回應社會上關于到底是“國進民退”還是“國退民進”的爭論——其實不是簡單的誰進誰退的問題，而是在現代企業制度框架之下推進“資本的社會化”，通過混合所有制走出一個共贏局面。理論上，這也對接著馬克思主義創始人在有生之年已經給出的重要思想指引，就是在資本主義的發展過程中間，生產力的發展已經在股份制出現的這個階段上，形成了資本私有制的“揚棄”，這個揚棄的機制繼續往前運行，那么就有可能從消極揚棄升華為積極揚棄，進一步推進到在資本社會化的路徑上，在共同占有生產資料和聯合勞動的基礎上“重建個人所有制”。股份制清晰的產權模式，也就是現在可以看到的，無論是在其他經濟體，還是在中國，都有繼續發展和完善、產權可量化到人的股份制，現代市場體系中應把握好的“制度基石”概念，顯然就是現代國家治理在微觀基礎層面最主要的制度建設路徑——通過現代企業制度清晰界定和保護的產權（股權）。以股份制為代表的現代企業制度，包容性地適應于各種類型的企業共贏之路，即混合所有制改革之路。

（三）現代財政制度

國家治理體系和治理能力現代化，離不開作為“國家治理基礎和重要支柱”的財政，所以還要打造現代財政制度，這是邏輯聯結上的第三個重要概念。這在《決定》發布之后，已經有了廣泛的討論，一系列的相關改革方案、政策優化的要領和實際中的改革創新，要和制度設計實施的創新過程相結合。從宏觀調控的概念來說，現代財政制度要解決整個國家政權體系（從中央到地方的各級政府）怎樣“以政控財，以財行政”、按照現代化取向的客觀要求，在有效市場基礎上更好發揮政府作用的問題。財政，正是在“治理”概念之下實施國家治理現代化必須緊密結合“市場決定論”和“政府作用論”來打造好的基礎和重要支柱。

黨的十八屆三中全會之后，中央政治局首先審批通過的有專門指向的配套改革方案，就是財政稅收配套改革。形成文件指導之后，中央政治局又審批通過了各個改革特定領域里的一系列方案，進而形成了一個總體配套改革的指導文件系列。目前還處于進一步深化改革的“進行時”，而在現代國家治理、現代市場體系、政府更好發揮作用的現代財政制度基礎這三大概念之后，邏輯鏈條上還有另外一個非常重要的概念，就是黨的十八屆四中全會確立的“全面依法治國”的指導方針，可以稱為“現代政治文明”。也就是說，從經濟視角上的改革，擴展到政治、社會維度，以后還有“五位一體”總體布局中的文化、生態維度，在最關鍵、最基本的幾個維度上，從現代國家治理概念延伸出一個邏輯環環相扣的認識鏈條。我們就是要在這樣一個合乎邏輯關系的認識鏈條上，進一步掌握如何推進整個中國的現代化進程。

二、三次分配及相關概念的基本認識

（一）三次分配概念認知中的第三次分配

認識面對全局必須充分領會中央戰略部署的這一宏大背景之后，本文要特別強調的，是最近方方面面都高度關注的“三次分配”這一概念。這是以“現代國家治理”為取向推進現代化的社會建設的過程中，2021年8月17日中央財經委第十次會議在“共同富裕”的核心概念之下，有明顯新意的一個相關表述。

對于收入分配優化方面的要求，很多人都知道有初次分配、再分配，而第三次分配的概念，很多社會成員卻是初次接觸。雖然對學者來說，這一概念早已有之，但是對全社會來說，是由權威層面的信息發布而引發了共同關注，形成有關收入分配優化的概念特征新局面。全面地看，中央財經委會議上的這一表述，是在強調共同富裕作為社會主義的本質要求、中國式現代化的重要特征，必須構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度體系，這仍然是落在制度建設、制度創新形成基礎性制度安排這一重要的指導方針和其內含的系統化邏輯關聯之上的。

所謂第三次分配，是漸進推動共同富裕過程的這一系統工程之中的有機組成部分。

中央所說的共同富裕，在已經出臺的公開文本中，含有非常豐富的內容，這其中的大量要求和表述，很好地體現了中央幾年來反復強調的系統論思維。關于共同富裕和其后關聯的各個要領，是整個系統問題在環環相扣的邏輯鏈條上接連表述出的一套系統工程式的要求。因篇幅所限，本文無法對這些表述一一展開討論，這里還是回到第三次分配這個概念上，重點作出分析。

如果對第三次分配作一個盡量簡短的定義表述，筆者認為它是在初次分配和再分配的基礎之上，主要以社會治理概念下的自調節機制為特征而進一步解決好“分好蛋糕”問題的，以自愿為原則、以道德倫理為驅動力的公益慈善行為。更簡約地來說，第三次分配在直觀表現上，是由非政府主體所做的公益慈善而形成的相關資源配置。在需要特別注重的相關規則方面，其內在要求就是不能以行政手段命令式組織第三次分配的各種活動，一定是非政府主體出于自愿原則來實現三次分配相關的活動，達到資源配置優化的結果。而且在中國現階段和未來可預見的相關條件下，公益慈善機構和志愿者組織主導、按照自愿原則所做的第三次分配，在整個分配體系中不可能“唱主角”，初次分配和再分配，對形成資源配置的基本盤面起主導性作用，而第三次分配在總體分配體系中，是在一次分配（初次分配）和二次分配（再分配）基礎之上發揮輔助性功能的分配機制。

在某些國家，第三次分配的作用則可能更鮮明和強大一些。比如美國，第三次分配的作用可能比一般經濟體更為突出和明顯，中國在客觀條件和主觀條件上，都不具備簡單模仿美國或其他歐美、日本等發達國家已經形成的三次分配作用的水平。我們還要在長期推進共同富裕的過程中，理性認識三次分配的必要性和總體上的輔助性，掌握好規律性的基本要領，把整個收入分配作為一個系統工程，納入整體的現代化制度建設和現代化經濟社會高質量發展過程中，以得到其正面效應的支持。

（二）對于共同富裕的相關認識

對三次分配在概念認識上作出以上勾畫后，筆者認為有必要展開一些關于共同富裕的認識。這段時間，社會上有一些從思路到基本要領認識上的爭議。而不同的觀點爭議，有時候就可能影響到實際生活，甚至會使有些人產生一種不安的情緒，這都不必諱言。我們要認識共同富裕真正的內在邏輯、相關要領，當然需要正面參與有關討論，努力矯正非理性的認識誤區。筆者將從研究者的定位表達自己的看法。

對于強調促進共同富裕，我們首先要對之給予高度評價。但它并不是一個橫空出世的新概念，而是早已在改革開放過程中得到過強調的重要概念。比如說，在關于社會主義的認識這方面，鄧小平同志在改革開放之初就認為，我們過去對于社會主義的認識是不到位、不夠格的。他有一個精辟的經典表述是：“貧窮不是社會主義。”這也就意味著發展建設社會主義，必須脫貧致富，而脫貧致富的道路就是基于認清“發展是硬道理”，扭住經濟建設為中心這一黨的基本路線一百年不動搖。一百年是個虛數，實際意思就是長期不動搖，堅定不移地推進經濟建設為中心的黨的基本路線的不斷貫徹落實。在選定脫貧致富這一取向的改革與發展過程中，社會主義的本質就體現為走向共同富裕。鄧小平同志非常強調這個社會主義本質之說。在其具體體現上，他又給出了一個具有可操作性、可行性的路徑：“允許一部分人、一部分地區先富起來。”這也就意味著我們從原來那個相當明顯的普遍貧窮（有少數特權）、不夠格的社會主義，要走向真正符合社會主義優越性的、夠格的社會主義，而這一過程中不可能做到所有社會成員、各個區域齊頭并進同時致富——這是事物發展不平衡性的客觀規律，那么就要允許一部分人、一部分地區先富起來。

如果上世紀80年代初沒有這樣一個重要指導方針，那么要真正鼓勵社會成員致富，思想和現實中比比皆是的阻礙因素將更強大得多。人們習慣了多年來吃大鍋飯的平均主義狀態，便難以真正打開鼓勵創業創新走向致富之路的現實環境。鄧小平同志在新階段的起點上有“貧窮不是社會主義”這樣一個簡潔而邏輯向下貫通的表述，接著講要致富不可能齊頭并進、必須允許一部分地區一部分人先富的指導方針，就非常有利于克服種種阻礙因素，使推進改革開放的致富過程，合乎意愿上的總體發展趨向，并積極探索打破平均主義之后更合理的激勵機制，表現出提升發展活力的勢頭。在實際生活中，我們看到了，從農村、從企業、從區域，有一系列改革措施鼓勵一部分人先行先試，一部分地區沖在比較靠前的改革創新的試錯位置上，進而帶動了具有“梯度推移”特征的全局“富起來”局面的展開——我們從新中國成立開始的“站起來”的時代，終于對接了改革開放新時期“富起來”的新時代。

理解和領會鄧小平同志關于允許“一部分人、一部分地區先富起來”的重要思想，還應特別注意他此后又給予高度關注而作出的一些具體指導。比如他在多次談話中關注發展到一定程度以后，面臨的問題不比不發展的時候少，指出要積極考慮先富起來的區域和先富起來的人，帶動其他區域、其他社會成員走向共同富裕。

作為社會主義本質的共同富裕概念，鄧小平同志對此提得非常有高度。他所作出的相關簡潔表述，于學術上，可認為是非常嚴謹、務實、高明的，既否定了貧窮可以過渡到共產主義的四人幫讕言，又排除了傳統體制下年深日久的平均主義思維慣性，在堅持社會主義優越性是使人民群眾擺脫貧困而走向共同富裕的“本質論”大前提下，既承認不可能沒有差異地齊頭并進致富，又要特別注意在致富過程中一定條件具備時，要引導、鼓勵并通過制度建設去促使先富起來的區域和先富起來的社會成員回過頭來帶動共同富裕。

“共同富裕是社會主義的本質要求”，正是如今中央再次強調的重要指導意見，與鄧小平同志所提出的概念一脈相承。但從實證的認識角度來看，必須承認人類社會的歷史上，還從未出現過共同富裕。通過考古可知的人類社會脫離動物界后，早期原始人群和氏族部落狀態下的生存壓力巨大，生產力極為低下，甚至導致“食人風”，毫無共同富裕可言。此后的發展過程中，有一系列的生產力進步，并伴隨著農業革命，形成了以剩余產品出現為前提的私有制和階級社會，而在階級社會具體的不同形態上，比如奴隸制社會、封建社會等等，始終存在著階級壓迫問題，從利益沖突和貧富懸殊的視角上來看，也不存在共同富裕的可能性，“朱門酒肉臭，路有凍死骨”，便是其生動寫照。到了近現代，工業革命之后伴隨著全球化，如果從文明進步的直觀表現中去找尋最接近共同富裕的社會狀態，北歐可以說是相對完善地形成了所有社會成員從“搖籃到墳墓”的社會福利保障托底制度，代表著一部分發達經濟體以較低的基尼系數形成的接近共同富裕的發展狀態，但也不能說已經實現了真正的共同富裕社會，還需有進一步的改善和提升。而且客觀地講，在新技術革命的信息革命時代里，美國這種不那么強調福利社會占據重要制度建設內容的頭號強國，在社會福利方面拖累發展的因素，會明顯少于北歐，從而在實際競爭態勢上能形成一些相對優勢。中國作為一個追趕發達經濟體的后發經濟體，自身作為世界上最大的發展中經濟體的基本國際地位還沒有變，如何在借鑒人類社會發展經驗的過程中趨向于共同富裕？要合理借鑒和掌握這方面一系列的國際經驗和要領，還有很多可討論之處。

回過頭來說，雖然人類社會還從來沒有真正進入過共同富裕狀態，但卻從來不乏對于共同富裕的憧憬。中國的文化傳統中，早就有古人關于大同社會共同富裕的愿景，最著名的是《禮記·禮運篇》中：“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養……是謂大同。”如果說現在反復強調的共產黨人的初心，在現實生活中是為人民謀幸福，為民族謀復興，那么上升到理論層面，和馬克思主義創始人的理念相對接的核心概念，就是《共產黨宣言》里所說的未來理想社會，應該是實現一種“自由人的聯合體”，按照《哥達綱領批判》的展望，應該是所謂“各盡所能，按需分配”。這樣一個理想社會的憧憬和中國古代文明里被人們所推崇的“天下為公”的大同世界，顯然是相通的。但是，現實生活中“自由人”怎么形成，如何處理“自由人”和整個聯合體間的“群己權界”（個體的和集體的權責利關系、己界的自由獨立與群界的法治民主的關系），即形成合乎理性的、可持續的社會關系，始終是一個具有挑戰性的任務。實際生活中，現在也有一些經濟學上還必須進一步探討的問題，“各盡所能”是較好理解的，而“按需分配”的內涵，從經濟學的基本原理出發，資源的稀缺性意味著不可能絕對化地各取所需，未來理想社會怎樣一步一步實現，還需要長期的奮斗。又必須注意到，中國要讓人民美好生活的向往變成現實，也對接著人類文明發展取向中的打造“人類命運共同體”，內在邏輯仍是必然落在走向共同富裕這個指向上。同時，我們也要理性地認識到，走向共同富裕的過程，無論是中國處理好社會主要矛盾，不斷滿足人民美好生活需要，還是和其他經濟體一起努力打造人類命運共同體，都不可能是秉持絕對平均主義目標之下的推進過程。

為掌握好這方面的種種權衡，要特別注意中央所強調的共同富裕導向，要有“問題導向”之下進一步的認識升華。中國在改革開放帶出“富起來”的發展過程之后，節節上升的人均國民收入指標，伴隨著收入差距的懸殊，甚至有基尼系數過高所表現的收入兩極分化趨勢問題。這種現實生活的挑戰，可以聯系到另外一個學術界早已探討的“倒U曲線”概念，即在發展過程中，已意識到必須有一種對于收入分配差距進行調節的合理的政策作用，對應于這樣一個過程：在主客觀因素之下，有可能經歷一個一部分人、一部分地區先富起來的差異程度曲線上升以后，又使這個曲線所代表的收入懸殊往下降低（被稱為一個先升后降的倒U型的曲線）。對此，國際上其他經濟體在實證材料上有研究成果，我國這些年也在這方面加以高度關注。中央財經委第十次會議所強調的包括共同富裕、三次分配在內的系統工程，內在邏輯就是，當下要特別注重應對實際生活中的挑戰性問題，既要防止平均主義的傳統和風潮干擾繼續創業創新中以創新作為第一動力解放生產力，又要特別注意不能讓過大的收入分配懸殊影響社會和諧，影響應有所追求的、社會主義共同富裕基本宗旨指導之下全體社會成員共享改革開放成果的進步過程。對于倒U曲線轉換點（拐點）的到來，不可消極等待，需要有合理的、積極穩妥的主觀作為。

全面領會中央的指導精神，就要仔細研讀中央財經委員會十次會議中的表述，筆者認為這次會議就是從認識到貧窮不是社會主義，要允許一部分人、一部分地區先富起來推動解放和發展生產力說起，特別強調了實際中要應對收入分配方面的挑戰性問題，在全面小康建成后，還要更好地適應社會主要矛盾變化，滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點，不斷夯實黨的長期執政基礎。這就是在肯定創業創新方面的基本認識之后，針對現實問題給予“問題導向”之下的進一步指導。會議強調共同富裕是全體人民的富裕，而且是物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義，要分階段促進共同富裕，要暢通向上流動的通道，給更多人創造致富機會，要堅持基本經濟制度，堅持“兩個毫不動搖”，多種所有制經濟共同發展，允許一部分人先富起來以后，先富帶后富，幫后富，重點鼓勵辛勤勞動、合法經營、敢于創業的致富帶頭人，要盡力而為、量力而行，建立科學的公共政策體系，形成人人享有的合理分配格局，改善民生，在可持續的基礎之上要注意循序漸進，對共同富裕的長期性、艱巨性、復雜性要有充分的估計……然后對接的，才是構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。后面，還有具體的稅收、社保、轉移支付等等一系列要求和要領。

全面理解中央精神，就必須談到應當對一些認識誤區作出矯正。中財辦副主任韓文秀在解讀會議精神時對于全社會又給出了進一步的權威性指導：不能把共同富裕理解為劫富濟貧，不能搞運動式、行政手段為主的相關調整，要遵循客觀規律。按照中央精神與理論聯系實際的要求，下文將討論幾個特別需要澄清的理論觀點和認識。

（三）公平與效率的關系

關于公平與效率，中央文件在表述中也先后作出過適應性調整，曾經說初次分配更加注重效率，再分配更加注重公平，后來又表述為初次分配中就要注意公平和效率兩個方面，等等。筆者對此作進一步探討。實際上在漢語語境里，“公平”概括了英文的兩個單詞，一個是“fairness”，一個是“equity”。筆者認為，“fairness”這個“公平”更多講的是“公正”，“equity”更多講的是“結果的均平”。在實際中，初次分配涉及規則公平、過程公平，以及企業公平競爭要“站在一條起跑線上”這樣的起點公平，這些都是講公正，和效率之間沒有矛盾關系，越強調公平競爭意義上的過程、規則和起點的公平，越有利于鼓勵創業創新提高效率。所以，不存在對這兩者作此消彼長的權衡和關系處理問題。初次分配應該更多注重用保護產權、激勵創業創新的機制來“做大蛋糕”，鼓勵大家調動一切潛力，在“現代國家治理”這一核心概念內在邏輯展開的軌道上，去爭取創業創新上的成功，從而解放生產力，給所有社會成員提供更好地共享改革開放成果的基礎條件。對初次分配進行理性把握，顯然必須注重初次分配“做大蛋糕”是出發點，否則支持共同富裕的優化分配，就沒有大前提可言。初次分配更多地要掌握好激勵機制“做大蛋糕”，但同時必須加入一些調節——政府在初次分配中以流轉稅為主，參與初次分配的過程，取得履行職能所需的財力。“以政控財，以財行政”決定了政府取得財力、履行職能的客觀需要，是要在初次分配的“市場主導，按要素分配”的領域里成為參加者之一，但這是相對而言的弱調節，更多的初次分配機制，解決的是要素分配——勞動、資本、土地和自然資源、科技成果，各自對應的主體，取得自己作出的“要素貢獻”相應在分配中的初始份額，共同使創業創新不斷地在發展過程中“做大蛋糕”。

而到了再分配環節，政府的作用就要明顯加強，因為再分配處理的已是分配結果的適當均平和效率之間的權衡關系。從微觀層面來說，分配結果如果太平均，那么會使人喪失積極性，這就是過去傳統體制之下“吃大鍋飯”的弊病，使“做大蛋糕”很難實現。但如果分配結果過于懸殊，又必然造成社會上一部分弱勢群體、低收入群體的境遇落入越來難以接受的狀態，收入分配的兩極分化很可能使得經濟問題社會化，影響社會安定，甚至進一步政治化而形成對可持續發展的威脅。要防止由于分配結果過于懸殊而帶來的經濟問題社會化和政治化，就需要政府在再分配環節，通過轉移支付扶助弱勢群體進行向上的調節，通過直接稅對高收入群體進行向下的調節，這就是“提低限高”。當然，還有一個“擴中”取向，就是擴大中等收入階層，以利于實現社會穩定、長治久安。

再分配環節的調節在使“結果適當均平”方面，要發揮主要作用，而結果的適當均平和效率之間，確實在微觀層面上有一定的矛盾沖突，需要進行權衡，筆者認為這就是過去談論多年的公平與效率關系的真相。所謂公平與效率的關系，準確地說，要處理的是分配結果的適當均平，和努力提高效率所達到的盡可能解放生產力而又不使結果過于懸殊的那個臨界點的權衡問題。

掌握好這樣的問題，會面臨一些具有復雜性和挑戰性的任務，這個視角上，對于二次分配的重要性是不能低估的。所以，中央所強調的共同富裕，在主力型的調節方面，至少對二次分配里的直接稅要寄予厚望，這也可以追溯到中央前些年反復強調的逐步提高直接稅比重，這是對接分配調節機制的一個合乎邏輯的重要認識和要求。中央財經委第十次會議的精神傳達出來之后，也有一種觀點認為，共同富裕應主要依靠國民能力的提升，而不要過多依仗再分配，筆者認為這樣的表述看似有道理，實則不然，屬于似是而非之論。國民能力提升的方向沒有錯誤，但如果說共同富裕主要依靠國民能力提升，卻和現實生活中的許多“真問題”對不上。此處稍作展開分析：收入差異從何而來？第一，必須承認人和人之間有勞動勤奮程度的差異，個人偏好不同造成收入必然有一定差異，按勞分配不可能是結果上的“一刀切”；第二，形成收入差異的另一個重要原因，就是不同社會成員的稟賦因素以及后天學習提升能力必然形成個人情況上的差異，這是客觀存在的，比如一些作出重大貢獻的科學家的能力，是一般的社會成員可望而不可及的。還有一些人適合成為執行者，而另一些人適合當發明家；有些人只能做一般的管理者，也有一些人可以成為成功的創新型企業家。必須承認天賦和后天學習能力綜合呈現的致富能力，是有不可忽視的差異特征的。那么如果共同富裕主要靠國民能力的提升，而不看重再分配，這種認識雖然有值得肯定的導向上的合理性，但也會帶來認識上的誤區——國民能力不是想提升就能夠提升的，而且社會成員中不可避免地存在特定原因造成的弱能力者和喪失能力者群體，他們需要得到特別的再分配扶助，這也是非常值得重視和進一步認識、討論的問題。

當下也要注意另外一個傾向，即有些討論者擔心的運動式、行政式的扭曲的收入分配，特別是對應于第三次分配，有些著名的大公司表示此前已經將天文數字的資金納入了專門的事業部做公益，現在又追加了天文數字的資金，形成千億規模的公益資金來源，于是一些觀察者擔心，大公司樹立的公益標桿會促使一些地方政府對自己轄區內的企業進行行政式施壓比照，而這就違背了自愿原則，使得公益捐獻變為強捐、逼捐——這就是違反客觀規律的扭曲式偏差可能會造成的傾向性問題。

（四）對于政府和第三次分配之間關聯的認識

在上文正面探討了初次分配和再分配起主導作用，而三次分配以自愿原則、道德倫理驅動起輔助性作用之后，在此還需專論應當怎樣認識政府和第三次分配之間的關聯。本文的觀點是，第三次分配中的政府引導和鼓勵是不可缺少的，雖然第三次分配是非政府主體的自愿行為，但是國際經驗和實際觀察都可以表明，“政府更好發揮作用”，也包括在第三次分配環節通過制度安排和政策優化來進行引導和鼓勵。前些年，在中國的富裕階層、中產階層人數增加的過程中，已經有了政府引導和鼓勵的“希望工程”“母親水窖”項目，以后很多公益慈善活動，也有具體的組織機制。歷次救災行動中，有越來越多的公眾進行捐資捐物，還有志愿者組織的支持行為，這都符合中國社會在“富起來”的過程中，和其他經濟體表現出共性的、越來越具有發展第三次分配可能性的現實判斷。但不可否認，第三次分配中的一些被發達經濟體稱為“粗暴公益”的現象，在中國社會也比較容易發生。比如在某些特定場景里面，會有人專門請一些被資助對象，在現場做秀發放現金，而按照比較成熟的公益慈善經驗，應當最大限度地避免這種場景和現象的出現，因為它沒有充分考慮如何尊重被捐助者的人格尊嚴。更合理的一些公益慈善方式，還需要探索并根據中國國情給予引導。另外，在稅收方面，比如個人所得稅，已有具體規定，可以在公益慈善捐贈后得到優惠抵減，但存在個稅優惠條款手續繁雜等問題，這說明政府在以必要的引導、鼓勵手段助推第三次分配時，還需更積極地考慮如何優化相關的機制設計、制度安排。

按照國際經驗和理論分析，再分配領域里，作為直接稅的遺產和贈與稅的制度安排，實際上還會延伸影響到第三次分配。比較典型的是美國。僅有二百多年歷史的美國，在崛起為世界頭號強國的過程中，“第三部門”的發展可圈可點，已經有相當大的規模，而且其制度規則的法治化特征，也比較明顯。筆者認為要注重這類國際經驗，適當借鑒。美國第三次分配領域代表性的組織形式，是規范的公益性基金會。如洛克菲勒基金會，中國上個世紀早期建立的北京協和醫院，就是洛克菲勒基金會給予公益性支持，建立起對中國近現代醫學發展有重要推動作用的一個代表性項目。洛克菲勒基金會在具體的運作管理上，有一套明確的法治化規則，所規定的公益性宗旨和貫徹的機制是非常嚴格的，有決策權的理事會包括洛克菲勒家族的人，也包括社會賢達、專家、各種各樣的專業監督人士，以確保基金的錢不能調來用于洛克菲勒財團自己的生產經營業務。或許有朝一日洛克菲勒財團不復存在，但洛克菲勒基金會只要安全投資沒有太大問題，就能長存于世。理事會會專門研究投資方面指導性的方針政策，安全投資方面也會有專業團隊打理，在保證安全的大前提下，風險偏好上則可以進行選擇。這是一種公益性基金會運行的典型國外經驗。

遺產和贈與稅，作為再分配環節的一種直接稅，對于第三次分配也可以形成一種促進機制——先富起來的有錢人，會因此面臨一個必須“二選一”的局面：或者讓自己的遺產繼承者繳納調節力度非常大的遺產稅（在富豪遺產稅的具體調節上，英國歷史上曾經高達90%，美國也曾經達到70%以上）；或者在有生之年就按照自己的偏好，建立公益性的基金會。公益宗旨的設立，選擇空間的彈性很大，可以非常宏大，比如促進世界和平；也可以非常具體，比如專門資助用于治療肺癌的研究。比起繳納更多遺產稅，捐款建立公益性基金會當然是一種更好的財富貢獻選擇，因為基金會的規范化，可以保證基金運作不會出現嚴重扭曲狀態，且會為個人或家族帶來聲譽，增加無形資產。人類社會之中的富人，尤其是豪富，會有樹立社會正面形象的追求，同時希望以家族或個人或家族成員冠名基金會，以期流芳百世。在中外富人的心理共性上，筆者認為這是一個必須承認的普遍現象。

這啟發我們，對于中國的三次分配，是否也需要積極考慮中央前些年提出的研究開征遺產和贈與稅，這是一個很好的機制。把贈與稅和遺產稅連在一起，是因為要開征遺產稅，就應該有配套的贈與稅，否則人們會通過贈與行為來避稅。研究遺產和贈與稅的開征，也是一個直接稅的制度建設問題。

個人所得稅是一個重要的直接稅，其制度安排方面的合理化，多年、多輪成為討論熱點，在2018年的改革輪次上，有重要的進步，也留下了一些明顯的遺憾，有待進一步深化改革。此外，始終沒有實質性立法推進的房地產稅，以及上述開征遺產和贈與稅的問題，都是中國提高直接稅比重的具體方面。這就需要另做很多的細化研討了。

還應指出，中國已有的公益性基金會和非營利志愿者組織，已經有了一些明顯的進展，但是規范性程度還不夠高。中國的基金和基金會，是嚴格區分的，基金相對容易做，基金會特別嚴格，這其中有現階段從嚴處理的道理，但是怎樣在強調規范的同時鼓勵有潛力、有可能的資源引到設立基金會這樣一種更高級、規范的形式上，于中國必須具體討論。如何讓一些志愿者組織，在非盈利目標之下能夠有可持續性，也值得進一步調研并將把相關機制優化的事情處理好。我們不否認一些企業、一些富豪設立公益性基金，是有功利性考慮的，想要提高知名度和自身的社會影響，客觀上給自己的企業在未來更好地擴大市場份額提供配套條件，等等，這都無可厚非。關鍵在于制度安排、政策優化能否將這種個體立場的考慮，對接到公益視角上、公眾利益最大化的可持續發展機制上。國際經驗無非說明，要承認人性里既可能有“出以公心”，也必然會考慮私利。在傳統體制下，周恩來總理就非常客觀地說過，大公無私是宣傳用語，實際生活中先公后私就非常不容易了。現在考慮第三次分配，就得承認人性中必然有出于私人立場的考慮，要給其一定的彈性空間，但是從商業性動機調動出行為之后，需要引導其在運行軌道上有規則，在法治化條件之下真正順應公眾利益的客觀需要，來發揮由社會成員個體或者一部分企業捐贈的公益性基金的正面效應。筆者認為，在中國這一套系統工程的建設還任重道遠，既要看到這些年已有的一些進步，也要看到仍然存在的一些不可忽視的問題，從而掌握好戰略耐心，行穩致遠。

總之必須強調，把中央關于共同富裕系統工程的指導落實到實際中，需要將共同富裕導向之下的全面配套改革，作為制度創新的龍頭，引領中國現代化的“共富”過程。